从激励性到强制性：城市社区垃圾分类的实践模式、逻辑转换与实现路径
钱 坤
（复旦大学国际关系与公共事务学院，上海 200433）
[摘要] 随着城市化进程的不断加快，城市垃圾治理问题已经成为影响城市人居环境质量的重要方面。社区生活垃圾分类治理是城市垃圾治理的中间环节，亦是与城市居民高度相关的生活垃圾减量化的重要步骤。文章通过上海市垃圾分类综合治理工作实践分析，指出绿色账户模式、基层动员模式等以激励性措施为主导逻辑的垃圾分类治理模式存在垃圾分类法律法规体系不健全、政府垃圾分类治理动力不足、激励机制作用范围有限、居民垃圾分类的自觉意识不强等内生困境。城市社区垃圾分类治理工作的主导逻辑应当从激励性转向强制性，通过相关法律法规体系规定的强制性措施的完善，逐步构建城市居民垃圾分类的义务性观念。文章还发现，城市垃圾分类治理目标的实现，应当构建“强制+激励+教育”的整体性治理新路径。
[关 键 词] 垃圾分类综合治理 激励性 强制性 逻辑转换 实现路径
一、问题提出
随着我国城市化进程不断加快，城市规模的不断扩张带来的是城市生活垃圾产量大增，城市垃圾治理已经成为构建良好城市人居环境质量和可持续发展的重要方面。2017年3月国务院办公厅转发国家发展改革委、住房城乡建设部《生活垃圾分类制度实施方案》，明确提出垃圾治理的主要目标是：“到2020年底，基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系，形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式。”2018年“进博会”期间，习近平总书记考察上海时指出，垃圾分类工作就是新时尚。① 晓彦：《垃圾分类工作就是新时尚》，《文汇报》2018年11月15日第5版。 早在2016年12月26日，习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上就已经强调，普遍推行垃圾分类制度，是关系13 吴晓林、邓聪慧：《城市垃圾分类何以成功？——来自台北市的案例研究》，《中国地质大学学报（社会科学版）》2017年第6期。 亿多人生活环境改善，关系垃圾能不能减量化、资源化、无害化处理的重要工作。
2.对接BEPS“最低标准”行动计划成果的国内税法高度协同修正。BEPS“最低标准”行动计划成果共4项，即防止有害税收实践、防止税收协定滥用、转让定价国别报告和争端解决，BEPS包容性框架下各司法管辖区都必须在2年内执行到位。中国国家税务总局在规定时限内，深度对接BEPS最低标准行动计划最新研究成果，全面完成了国内相关税法协同修正优化任务。
经济发展带来的城市化和生活水平的提高增加了垃圾的产生量和复杂性，① Dorina G.，“Assessing the Variables Affecting on the Rate of Solid Waste Generation and Recycling：An Empirical Analysis in Prespa Park”，Waste Management，Vol.48，2016.PP.3-13. 城市垃圾治理的出路在于垃圾的减量化和“资源回收利用”，② Chen，M.-F.，&Tung，P.-J，“The Moderating Effect of Perceived Lack of Facilities on Consumers’Recycling Intentions”， Environmentand Behavior， Vol.42，2010.PP.824-844. 垃圾的源头分类则是垃圾减量化和资源化利用的前置性条件。③ Christian Zurbrügg，Drescher S.，Patel A.，et al，“Decentralised Composting of Urban Waste—an Overview of Community and Private Initiatives in Indian Cities”，Waste Management，Vol.24，2004.PP.655-662. 许多发达国家和地区在垃圾减量、资源回收方面已经建立了比较完善的分类收集和处理体系。④ Lisa Dahlén，Vukicevic S ，Meijer J.E.，et al.，“Comparison of Different Collection Systems forSorted Household Waste in Sweden”，Waste Management，Vol.27，2007.PP.1298-1305. 城市垃圾治理根据整个链条可以分为三个阶段，即源头的垃圾生产、中间的垃圾分类以及末端的垃圾转运和处理。三个阶段代表了垃圾治理三个不同阶段的减量化，即源头减量化、中间减量化和末端减量化。⑤ 黄中显、付健：《循环经济视域下我国城市生活垃圾减量化的法律调整》，《法学杂志》2015年第6期。 社区生活垃圾分类是城市垃圾治理链条的中间环节，也是与城市居民日常生活相关度比较高的环节。
本文即聚焦于城市垃圾治理的中间环节，以上海市城市社区垃圾分类综合治理的具体实践为案例，探讨城市社区垃圾分类综合治理的主导逻辑及其范式转换，进而探求城市社区垃圾分类综合治理的有效路径。
其中，zi和zi′分别为像素i和i′的光谱测度；‖zi-zi′‖用以计算zi与zi′间的欧氏距离；σi为像素i的尺度参数.令zi={‖zi-zi″‖,i″Ni}且‖zi-zi″‖按增序排列，取σi=zi(#Ni / M)，为取整操作符，#为计算集合所含元素总数操作符，M[2,6]为指定整数[22]，控制σi的取值，可根据待分割影像选取不同的M值.
现今所应用到的自动化技术仍存在较大的提升空间，且对于自动化程度也有待加强。这使得将自动化技术应用于电气控制设备之中，所形成的电气自动化控制设备，仍需通过一定程度的人工操作。而电气自动化控制设备由于自动化技术的应用，使得其结构与系统愈加复杂，若操作人员缺乏对电气自动化控制设备性能的了解，则会在操作过程中出现失误或操作不当情况的发生，进而导致电气自动化控制设备故障的生成或部件的损坏。此时电气自动化控制设备的运行可靠性也将显著降低。
二、城市垃圾分类治理文献回顾与简评
在缺少相关法律法规体系的情况下，垃圾分类的效果就取决于激励机制能够发挥作用的程度。越多的城市居民在激励性机制的动员下，愿意根据垃圾分类的要求来规范日常垃圾投放行为，激励性导向下垃圾分类模式的效果就越好。但是在实践中，诸如绿色积分账户等激励性机制的作用范围很有限，效果往往仅体现在部分社区老年人群体中。上海的绿色账户模式时期，社区中的垃圾分类绿色积分工作主要由社区保洁员具体负责实施，街道给予固定的补偿。实践中存在几个方面的问题：其一，分类投放垃圾获取绿色积分账户积分的时间有限制，一般是为上午9:00-10:00，下午2:00-3:00（部分社区后来改为5:00-6:00），诸多上班族由于上班而难以获取绿色积分，最终只有部分社区老年人使用绿色账户积分卡；其二，绿色账户积分兑换的物品价值有限，基本上都是一些日常生活用品，对除部分老年人群体之外的城市居民吸引力有限。再加上基层社区在社区居民开卡之后动员、发动、监督社区居民认真执行垃圾分类的动力不足，激励性模式下的城市生活垃圾分类治理的效果一直不显著。
学界相当一部分研究聚焦于其他国家和地区垃圾分类成功经验的介绍，以期能够对中国的垃圾分类工作有所借鉴。有学者对日本基于该国特点形成的以公民参与为中心社会各界全方位参与的垃圾分类协同治理机制，⑧ 吕维霞、杜娟：《日本垃圾分类管理经验及其对中国的启示》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2016年第1期。 美国借助于市场力量通过经济利益驱动全民进行垃圾分类⑨ 刘梅：《发达国家垃圾分类经验及其对中国的启示》，《西南民族大学学报（人文社会科学版）》2011年第10期。 的经验进行了总结和介绍。西方学术界，对生活垃圾源头分类的研究，已从技术视角向社会心理视角转移。⑩ 曲英：《城市居民生活垃圾源头分类行为的影响因素研究》，《数理统计与管理》2011年第1期。 诸如宏观政策措施对于居民垃圾分类行为的影响，⑪ Wan C.， Shen G.Q.，“Perceived Policy Effectiveness and Recycling Behaviour：The Missing Link”，Waste Management，Vol.33，2013.PP.783-784. 个人责任感等价值因素对垃圾分类的影响⑫ Brekke K.A.，Kipperberg G.，Nyborg K.，“ Social Interaction in Responsibility Ascription：The Case of Household Recycling”，Land Economics，Vol.86，2010.PP.766-784. 等研究，开始转向垃圾分类的社会文化心理因素的探讨。台湾地区成功的垃圾分类经验也是学者们研究的对象，吴晓林就通过对台北市推行垃圾分类案例的研究指出，依靠政府的强干预手段以及宣传教育等弱干预手段的共同作用，实现了垃圾分类从“行政驱动”到“利益驱动”再到“文化驱动”的转变。⑬总之，中国正在逐步推进垃圾分类综合治理工作，其他国家和地区的有益经验值得借鉴。
除了国外经验的总结和借鉴，对于我国当前正在如火如荼开展的垃圾分类综合治理实践，也有学者进行了较为深入的分析。一般而言，居民是垃圾分类治理最庞大的主体，处在垃圾分类的最前端，且在垃圾分类治理中处于零散的、无组织体系状态。① 陈蒙：《保甲制度对城市居民垃圾分类治理路径和机制的借鉴价值》，《人文杂志》2018年第12期。 社区是生活垃圾产生最主要的源头，社区生活垃圾分类推进模式是生活垃圾分类模式体系中最基本的子系统。但是，在个体化和原子化的城市社区，政府如何将大多数无组织的社区居民组织动员起来，参与垃圾分类治理，是一个关键问题。正如刘建军所强调的，作为生活垃圾的治理源头，社区理所应当成为城市垃圾分类治理问题的场域，而城市垃圾分类问题又是撬动社区善治的重要支点。② 刘建军、李小雨：《城市的风度：城市生活垃圾分类治理与社区善治——以上海市爱建居民区为例》，《河南社会科学》2019年第1期。 有学者指出，法律法规的完善以及对居民行为的规范比居民的环境意识更加重要，③ 张继焦、李宇军：《“垃圾围城”与西部城市环境保护的对策——以昆明市居民的垃圾分类为例》，《云南民族大学学报（哲学社会科学版）》2011年第5期。 生活垃圾分类回收过程中合理界定各主体的利益责任，④ 王伟、葛新权、徐颖：《城市垃圾分类回收多元主体利益博弈与差别责任分析》，《中国人口·资源与环境》2017年第S2期。 是推动垃圾分类治理的重要手段。此外，亦有学者运用进化博弈复制动态方法分析“居民—垃圾分类收运企业—政府”的行为关系及最优稳定策略选择，⑤ 徐颖、葛新权、王伟：《城市垃圾分类回收逆向物流三方主体进化博弈行为分析——基于垃圾分类回收市场化运作模式的探索》，《经济研究参考》2017年第40期。 以政策营销的视角研究广州市的垃圾分类政策⑥ 陈晓运、张婷婷：《地方政府的政策营销——以广州市垃圾分类为例》，《公共行政评论》2015年第6期。 等。
将上述BnBZL2过表达的阳性克隆(35S∷BnBZL2-GFP)导入农杆菌GV301中，培养并转化，注射到4周的烟草(Nicotiana tabacum L.)叶片中，将叶片切下并在黑暗中侵染48 h，然后将叶表皮层撕开，浸入水中，并使用激光共聚焦荧光显微镜观察。
总的来看，学界对于垃圾分类治理的相关研究正在不断深入，但是多数研究要么是通过对发达国家和地区经验的总结提出相应的整体性的对策建议，要么是相对宏观和理念层面的研究。城市垃圾分类的重点和难点都在城市社区，从基层社区的垃圾分类实践出发，如何能够在城市社区有效推进垃圾分类，是一个尚待深入研究的领域。故而，本文以上海市垃圾分类综合治理实践为案例，从政府在社区层面推动的垃圾分类治理工作出发，探讨社区垃圾分类的实践模式、内在逻辑转换以及有效治理的实现路径。
三、城市社区垃圾分类的实践模式：以上海为例
上海作为改革开放的桥头堡，是我国开展先行先试的重要城市，早在2014年就已形成以促进厨余垃圾分类为主要目标的“绿色账户”激励模式，在全市加以推广。⑦ 《垃圾分类“上海模式”推广，建“绿色账户”》，《中国青年网》2014年 4月 17日，http：//env.youth.cn/dt/dtsh/201404/t201404 17_5040271.html。 然而，尽管至 2016年底全市已取得了1万余个小区500万户参与分类、200万户开通分类积分卡的成绩，活跃率却仅为30%。⑧ 詹顺婉：《上海“绿色账户”活跃率不足三成，垃圾分类如何从口号走向行动》，《东方网》2017年 3月 2日，http：//www.myzaker.com/article/58b7c8291bc8e0b674000000/。 随着2018年3月上海市正式发布《关于建立完善本市生活垃圾全程分类体系的实施方案》以及《上海市生活垃圾全程分类体系建设行动计划（2018-2020年）》，再次在全市范围内吹响了全面推进垃圾分类工作的号角。总体而言，上海的垃圾分类综合治理工作自2013年以来的主要实践模式，可以根据工作推进的不同阶段总结为两种，即绿色账户模式和基层动员模式。
（一）绿色账户模式
所谓绿色账户，是指由上海生活垃圾分类减量联席会议办公室为鼓励和引导市民正确践行垃圾分类管理法规、参加日常生活中的干湿垃圾分类，记录其参与行为情况的专属绿色诚信档案和用于存放垃圾分类奖励积分的电子帐户。⑨ 上海市国民经济和社会发展第十三个五年规划，名词解释，http：//www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw39309/nw39385/index.html。 绿色账户作为通过激励手段推动城市垃圾分类的主要模式，从2013年开始逐步在上海推广开来，2014年《上海市促进生活垃圾分类减量办法》正式颁布实施，成为推动绿色账户模式的新动力，截止到2019年4月上海全市已经累计发放绿色账户卡571万张。
我国与社区生活垃圾分类相关的法律法规主要有以下几部：《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市生活垃圾管理办法》等。在地方层面，有诸如上海市2014年出台的《上海市促进生活垃圾分类减量办法》为代表的地方性法律法规。但是，无论是全国性法规，还是地方性法规，多数都只对城市生活垃圾的分类收集都出了原则性的规定，但这些规定缺乏可操作性，没有对政府、企业和个人在城市生活垃圾分类中应负的责任和义务进行明确的规定，更没有制定有关违反垃圾分类行为的惩罚标准。① 谭文柱：《城市生活垃圾困境与制度创新——以台北市生活垃圾分类收集管理为例》，《城市发展研究》2011年第7期。 《上海市促进生活垃圾分类减量办法》，虽然也有对居民垃圾分类义务的规定以及相应的处罚标准，但是这些惩罚措施在具体实践中难以操作，缺少居民垃圾分类的违规行为的认定标准，罚款处罚在实践中也难以执行。最终，这些原则性的惩罚规定流于形式，难以在实践中真正发挥作用。基层政府在相关法律法规体系不健全的情况下，只能通过激励性导向的措施来推动城市社区生活垃圾分类治理。
总的来说，基层动员模式与绿色积分模式在主导逻辑上并无本质区别，都缺少对于居民不规范行为可操作的强制措施，相关行动缺少法律依据，只能通过激励以及劝导、人工监督的方式来推进社区生活垃圾分类综合治理工作。最终，社区垃圾分类工作陷入“政府热、居民冷”的困境，垃圾分类综合治理的效果也不明显。
本项目的大豆制品褐变控制技术还有进一步提升的空间，比如虽然添加剂中焦亚硫酸钠的添加量符合国家标准，但由于亚硫酸盐对于人体具有一定神经毒性，我们想寻求一种更绿色、更健康的添加剂或工艺来代替焦亚硫酸钠。故本项目后续还将进行大豆制品无硫防褐变技术以及复合有机酸和金属离子[14]抑制褐变机理方面的研究。
（二）基层动员模式
2017年3月“两会”期间，习近平同志参加上海代表团审议时强调，上海这种超大城市，管理应该像绣花一样精细。上海要加快补好短板，聚焦影响城市安全、制约发展、群众反映强烈的突出问题，加强综合整治，形成常态长效管理机制，努力让城市更有序、更安全、更干净。城市垃圾问题已经成为上海生态文明建设和城市精细化管理中的明显“短板”，治理任务相当艰巨。
2018年1月31日上海发布的《贯彻落实〈中共上海市委、上海市人民政府关于加强本市城市管理精细化工作的实施意见〉三年行动计划（2018—2020年）》中，将垃圾综合治理列为上海“持续精准补短板，全面提升城市管理和公共服务水平”的重要内容。2018年3月，上海出台了《关于建立完善本市生活垃圾全程分类体系的实施方案》，明确要求建立生活垃圾的全程分类体系。2018年4月，进一步出台了《上海市生活垃圾全程分类体系建设行动计划（2018-2020年）》。根据《行动计划》要求，到2020年底，上海市生活垃圾综合处理能力达到3．28万吨/日以上，其中，湿垃圾资源化利用能力达到7000吨/日，生活垃圾资源回收利用率达到35%以上。
随后，上海在全市范围内掀起了一场全面推进垃圾分类工作的运动。上海各地的基层政府和社区全部动员，围绕社区垃圾分类探索了一系列的做法，包括崇明堡镇虹宝社区“定时定点”投放、静安区彭浦镇的“乐投放”、奉贤区的垃圾分类积分“小乐惠”、金山区的“扫二维码积分”等创新模式。在这个过程中，基层社区居委会、社区积极分子（志愿者）等成为推动社区生活垃圾分类的主力军。在不断完善垃圾箱房、分类垃圾桶等硬件设施的基础上，社区居委会工作人员和社区志愿者通过多种形式的宣传、在垃圾投放点旁蹲点值班等方式，对社区居民的垃圾投放行为进行监督、指导。在一些面积较小的社区，社区内部人员之间相对比较熟悉，居民生活垃圾投放点也（垃圾箱、垃圾箱房）不多，监督、指导的效果相对较为明显。在一些面积较大的社区，垃圾投放点（垃圾箱、垃圾箱房）相对较多，社区根本无力在每一个垃圾投放点上投入大量的人力，进行监督和指导，垃圾分类的效果不是很好。
建湖县水稻种植方式主要是麦后直播和机插栽插两种形式，面积大约1：1，水稻品种主要为：淮稻5号、南粳9108、华粳5号、苏秀867、武运粳27等，常年直播稻播种时间在6月10日前后，机插秧在6月20日左右栽插。由于种植方式、栽培品种以及气候条件的变化，其病虫发生表现为三个特点：
在政府层面，2011年至2017年，生活垃圾分类减量连续7年被列为上海市政府实事项目加以推进。2015年5月，绿色账户微信公众号试运行，7月包括微信端、APP端和桌面端在内的绿色账户“互联网+”平台正式上线。2016年开始，为吸引更多的年轻人参与垃圾分类，上海将绿色账户与银行卡、支付宝等进行对接，通过垃圾分类获得的信用积分，可用于将来的信用支付。
四、从激励性到强制性：城市社区垃圾分类的逻辑转换
2.基层社区垃圾分类治理动力不足
总之，绿色账户模式的核心就在于通过激励机制的创新，以奖励促分类，推动城市垃圾分类工作的开展。虽然2014年颁布的《上海市促进生活垃圾分类减量办法》中也明确了居民垃圾分类义务并规定了相应的惩罚措施，但是由于相关规定多为原则性和倡导性，基层社区在具体实践中难以操作落实。
（一）激励性垃圾分类综合治理模式的内在困境
从上海市的生活垃圾分类综合治理的具体实践中，可以看到激励性的生活垃圾分类综合治理模式存在固有的内生困境，主要包括：垃圾分类法律法规体系不健全；政府垃圾分类治理动力不足；激励机制作用范围有限；居民垃圾分类的自觉意识不强。
1.垃圾分类法律法规体系不健全
2015年12月，阳光佳苑一期一条主管线突然崩裂，无法正常供暖。为尽快恢复供暖，陈建华脱掉棉衣，只穿着单薄的工作服，第一个跳进脏水沟里更换主管线，刺骨冰冷的水冻得他瑟瑟发抖。经过几小时的抢修，才将管线安装完成。
上海城市社区的绿色账户模式实践，主要由居委会进行广泛宣传并负责为居民办理绿色积分卡，社区日常的垃圾分类工作由每个社区的保洁员或者社区内的志愿者负责。社区居民定时定点将分类后的生活垃圾交给保洁员或志愿者检查，符合分类要求的就可以刷卡获得积分。街道每个月都会对居委会进行专项补贴，其中相当一部分用来激励保洁员。居民通过垃圾分类获得的绿色积分账户积分可以进行兑换，主要以生活日用品为主。
表1 生活垃圾分类惩罚措施② 根据2014年5月1日起施行的《上海市促进生活垃圾分类减量办法》（上海市人民政府令第14号）整理。
从上海市的垃圾分类综合治理实践可以看出，无论是绿色积分账户模式还是基层动员模式，仅仅依靠激励性手段，无法从根本上解决城市社区垃圾分类问题。激励性导向下的城市社区生活垃圾分类综合治理面临的实践困境，要求转换垃圾分类治理的主导逻辑，即从激励性为主导的垃圾分类综合治理模式向强制性为主导的“强制+激励”综合性垃圾分类治理模式转变。
社区是联结国家与城市居民的“最后一公里”，社区治理体系是国家治理体系的末端组成部分。③ 王德福：《城市社会转型与社区治理体系构建》，《政治学研究》2018年第5期。 中共十九届三中全会提出“构建简约高效的基层管理体制”的目标，习近平总书记强调“要推动社会治理重心向基层下移，把更多资源、服务、管理放到社区”。可以说，重心下移和强化基层已经成为新时代社会治理创新的关键词之一。① 容志：《推动城市治理重心下移：历史逻辑、辩证关系与实施路径》，《上海行政学院学报》2018年第4期。 但是，治理重心下移带来的基层组织正规化以及大量的行政任务进入社区亦成为不可忽视的问题，也就是饱受诟病、越改越严重的社区行政化问题。② 潘小娟：《社区行政化问题探究》，《国家行政学院学报》2007年第1期。 在这样的背景下，基层社区承接大量的自上而下的行政任务，再加上社区内部的很多琐碎治理事务，导致需要投入大量人力物力资源推动的垃圾分类工作往往很难得到重视，基层政府和社区都显得动力不足。以上海为例，虽然垃圾分类减量连续7年列为政府实事项目，但是在具体实践中往往简化为动员社区居民开通绿色积分账户。绿色积分卡的覆盖家庭数量和比例年年上升，但是真正的活跃使用率却不高。由于政府没有直接的资源投入，又缺少相关的法律法规配合，基层社区在实践中缺少推动垃圾分类工作的有力抓手。
3．激励机制作用范围有限
随着城市发展进入新阶段，推动生活垃圾分类对破解“垃圾围城”的困境、减少温室气体排放、延缓全球气候变暖的进程、应对国家能源短缺、改善城市生态环境等具有重要意义。⑥ 陈绍军、李如春、马永斌：《意愿与行为的悖离：城市居民生活垃圾分类机制研究》，《中国人口·资源与环境》2015年第9期。 2000年，国家建设部确定北京、上海、广州、南京、深圳、杭州、厦门、桂林八个城市为垃圾分类试点城市，但是大多数城市垃圾分类的效果不彰。统计显示，即使是最早试行垃圾分类的北京市，分类投放正确率仅为16．92%-34．56%。⑦ 邓俊、徐琬莹、周传斌：《北京市社区生活垃圾分类收集实效调查及其长效管理机制研究》，《环境科学》2013年第1期。 垃圾分类治理问题，对于正在快速城市化过程中的中国来说，是一个亟待解决的难题。
4、居民垃圾分类的自觉意识不强
垃圾分类归根结底是一个城市居民的认知观念问题。广大城市居民户对生活垃圾分类收集方式的理解、支持和自觉参与，是城市垃圾分类综合治理成败的关键条件。③ 何德文、柴立元、张传福：《国内大中城市生活垃圾分类收集实施方案》，《城市环境与城市生态》2003年第1期。 虽然近年来城市居民的生活水平不断提高，环保意识也不断觉醒，但是受到固有观念的影响，垃圾分类减量的意识仍然不强。在缺少针对垃圾分类违规行为的强制性措施的情况下，仅仅依靠激励性措施，很难在短时间内改变城市居民的认知和观念。2018年上海市全面推动垃圾分类综合治理的行动，虽然很多社区探索了一些有益的做法和模式，但是根本上依然是激励性为主导，只能依靠社区工作人员和社区志愿者的不间断蹲点来监督社区居民的垃圾分类行为，缺少可操作的惩罚措施来规范社区居民的不分类行为、塑造社区居民的垃圾分类义务观念。在城市社区居民的垃圾分类自觉意识不高，又没有法律保障的可操作性强制措施的情况下，城市社区垃圾分类综合治理的绩效很难提高。
（二）强制性垃圾分类治理模式与城市治理法治化
法治是国家治理的基本方式，对于国家治理现代化具有根本意义和决定作用，治理体系法制化和治理能力法治化是国家治理法治化的两个基本面向。④ 张文显：《法治与国家治理现代化》，《中国检察官》2014年第23期。 作为国家治理基础工程的社区治理，在治理现代化背景下，意味着需要以法治作为推进社区自治的方式并以实现社区法治作为最终的价值目标。⑤ 李广德：《社区治理现代化转型及其路径》，《山东社会科学》2016年第10期。 在城市垃圾分类综合治理的实践中，缺少法律法规制度体系规定的强制性措施，是垃圾分类工作效果不彰的重要原因。故而，相较于居民的分类投放意识，当前生活垃圾分类中更重要的是法律法规等制度上的问题。① 阎宪、马江雅、郑怀礼：《完善我国城市生活垃圾分类回收标准的建议》，《环境保护》2010年第15期。 上海市2018年开展的一项问卷调查结果显示，公众对实施生活垃圾分类工作高度认可，超过85%的受访者认为“每个居民都是垃圾的产生主体，开展垃圾分类是居民应尽的义务”，将近83%的受访者认为应当强制推行生活垃圾分类。② 祝越：《条例起草背后：大调研+近3万份问卷》，《文汇报》2018年9月26日第2版。 故而，无论是从社区治理体系和治理能力现代化的要求角度，还是从垃圾分类综合治理的具体实践需要、社区居民的认知角度，推动垃圾分类相关法律法规的制定完善，实现垃圾分类综合治理从激励性逻辑主导向强制性逻辑主导转换，都是必然趋势。
强制性垃圾分类治理模式需要完善的法律法规支持，以及具体实践中可操作的运行机制。因此，政府在制定政策中要规范城市生活垃圾主体的权利与责任义务，明确相应的惩罚标准，③ 孟彩英：《城市生活垃圾分类回收管理问题探讨》，《人民论坛》2015年第21期。 加快制定城市生活垃圾分类收集的管理法规、实施细则和具体办法，形成更具实践指导意义的城市生活垃圾分类政策体系。④ 綦文生：《城市生活垃圾分类策略探讨——以循环经济为视角》，《人民论坛》2014年第5期。 上海市人大常委会2017年将《上海市生活垃圾管理条例》列为重点调研项目，2018年将该项目列为正式立法项目。2019年1月31日，《上海市生活垃圾管理条例》在上海市第十五届人民代表大会第二次会议上审议通过，自2019年7月1日起施行。
为有效利用金沙江深水航道，云南港航投资公司与长江航务管理局配合，共同推进溪洛渡至水富高等级航道建设等水运基础设施工程。溪洛渡至水富高等级航道建设工程，位于金沙江下游河段，涉及四川、云南两省。航道下游起自向家坝坝址，上游止于溪洛渡坝址，全长约156公里，按三级航道标准建设，设计采用1000吨级标准货船。工程主要对6道险滩进行整治，并建设养航站及航道综合基地、锚泊地等工程。目前，工程累计完成投资3580余万元，占总投资的8.66%。
政府通过地方立法推行生活垃圾分类制度，从根本上转变了城市垃圾分类综合治理的主导逻辑，推动了以法律法规的强制性为主导逻辑的转换，构建了“强制+激励”的综合性治理模式，为垃圾分类工作的有效开展打下了坚实的基础。事实上，城市社区垃圾分类综合治理中面临的包括垃圾分类法律法规体系不健全、政府垃圾分类治理动力不足等问题，通过相关法律法规体系的完善，推动强制性逻辑主导下的垃圾分类综合治理模式的构建，可以得到很好的解决。但是，居民垃圾分类的自觉意识不强这一问题绝非仅仅强制性和激励性措施可以解决的，或者说需要花费很大的成本和很长的时间。从这个角度来看，城市社区垃圾分类综合治理，需要构建更加全面、更加整体的治理模式。
五、“强制+激励+教育”模式：城市社区垃圾分类整体性治理新路径
城市社区生活垃圾分类综合治理的内在逻辑从激励性向强制性的转换，并不意味着制定好相关法律法规并严格执行就可以达成效果。而是需要以强制性的惩戒措施为核心主导逻辑，辅之以配套的信用、荣誉、利益等激励性政策与机制。再以家庭为基本单位，构建横跨社区、单位、学校，联通现实生活与网络空间的综合教育督促机制，形成覆盖全体居民的“强制+激励+教育”并举的长效模式和机制。垃圾分类看上去是个体认知理念与家庭行为，关涉的是社区集体与社区生活的大事，更关涉的是社区长久教育过程的后果，更深层次意义在于全民动员的人心政治是否释放出足够的凝聚力和向心力。故而，城市垃圾分类综合治理的有效路径在于，以法律法规体系完善的强制性措施为基础，规范违法违规垃圾分类行为；以激励性措施为辅，构建分类施策的治理策略；以综合教育措施为根本，彻底改变居民个体的观念与行为。
在这个过程中，不仅需要政府、企业、事业单位、学校、社区等等多元主体的共同参与和努力，而且需要强制、激励性和教育性措施等的综合施策，从而构筑城市社区垃圾分类综合治理的整体性治理新路径，真正从源头解决城市垃圾治理问题。
（一）以强制性措施为基础，规范违法违规垃圾分类行为
在社区生活垃圾分类综合治理中，完善相关法律法规体系，对社区居民的违法违规投放垃圾行为进行有效督促和惩处，是推动城市社区垃圾分类工作的重要基础。城市社区垃圾分类工作难以继续深入推进的关键症结在于，基层社区缺少可操作性的对于违法违规居民垃圾投放行为的惩戒措施，城市社区居民对于垃圾分类是一种义务的观念未能建立。激励性措施的作用有限，一方面，覆盖的群体有限，从目前的实践中来看能够动员的只有部分老年人群体；另一方面，仅凭激励性措施无法从根本上改变社区居民的观念，即无法建构社区居民的义务性观念，只能依靠城市居民自觉的认知提高和行动。故而，社区垃圾分类模式的主导逻辑从激励性向强制性转型的关键就在于，形成一整套覆盖社区所有居民的可操作的垃圾分类的强制性督促、惩戒措施，为社区居民义务性观念的建构打下基础。总之，以法律法规的完善为社区垃圾分类工作提供有力的强制性措施，对违法违规垃圾投放行为进行惩戒，可以有力地推动社区垃圾分类工作。
（二）以激励性措施为辅，构建分类施策的治理策略
垃圾分类工作模式从激励性向强制性的逻辑转换，并不意味着对于激励性措施的完全否定，而是强调垃圾分类激励性措施不再是主导逻辑，应当成为法律法规等强制性措施主导下的辅助性措施。垃圾分类工作不可能完全通过强制性措施来推动，在法律法规执行的初期甚至需要刚性法律的软性执行，更需要激励性措施作为补充。除了诸如绿色积分账户等传统激励性措施之外，与相关法律法规配套的社会信用、社会荣誉等政策与机制也应当成为重要补充。在社区层面，要发挥社区居民的多重角色和身份，激励社区中的党员、党政事业国企单位干部、白领精英、学生家长等自觉带头，针对不同的社区群体采取不同的策略。对社区中的老年退休人群，以绿色账户积分兑换的方式进行宣传激励；对社区中的青中年工作群体，可将其与个人信用、社会声誉等有机结合；对于社区中的学龄儿童，可与学校联动将学生在社区中的垃圾分类行为作为社区社会实践的重要组成部分，激励幼童群体的垃圾分类行为。总之，在强制性措施为核心和基础的情况下，通过针对社区中不同群体的分类施策的激励性措施，构建“硬约束+软激励”相结合的社区垃圾分类新路径。
（三）以综合教育措施为根本，彻底改变居民个体的观念与行为
城市垃圾治理是一项长期工程，社区中的垃圾分类工作亦不例外。除了规范社区居民垃圾分类行为上的“硬约束+软激励”措施之外，更重要的还在于城市居民在垃圾分类减量上的认知和理念的转变。城市居民的认知和观念的转变需要全方位的教育和宣传，而最基本的单元就是家庭。家庭是社区垃圾分类工作以及垃圾源头减量化治理的基本单位和对象，通过建立以家庭为基本单位，横跨社区、单位、学校，联通现实生活与网络空间的综合教育督促机制，从而掀起一场城市垃圾分类的人民战争，坚持不懈地推动城市居民的认知和观念转变。在这个过程中，政府要重视环保教育，从小抓起，将环境保护、垃圾分类回收等知识内容融进教材，贯穿于幼儿园、小学、中学、大学教育的全过程；加强环保宣传，让公众知晓垃圾分类的意义并形成习惯。① 薛立强、范文宇：《城市生活垃圾管理中的公共管理问题：国内研究述评及展望》，《公共行政评论》2017年第1期。
创新人才应该拥有宽广深厚的文化基础知识，能通专结合，具有强烈的社会责任感以及独立的人格。通过经典阅读来促进创新人才培养，温故而知新，经典常读也会常新，在理论与实际、历史与现实之间，搭建一座智慧沟通桥梁。美国的约瑟夫·斯科特·李曾经说过：世界经典如《对话录》、《论语》，“它教导学生处处思考和感受人类关心的那些具有深刻意涵和基础性事物，跨越众多的学科、文明和时代——不是简单地重现过去，而且也想象未来”。
李小树怔怔地看着画稿上的许春花，大黑猫在他的肩头“喵喵”大叫两声后，就纵身跳到许春花的肖像上，它的爪子毫不留情地在画稿上留下几条划痕。
以社区垃圾分类综合治理为代表的城市垃圾治理行动，不仅需要完善的法律法规体系提供强制性措施、针对不同人群的激励性措施，而且需要建立全体系、全覆盖的综合教育督促机制，把垃圾分类、源头减量化等理念通过教育和宣传内化为普通民众的一般认知。城市垃圾分类治理既是一项长期工程，因为城市居民的认知和观念的改变不是短时间内能够实现；同时又是一项综合性工程，因为无论是激励性措施还是强制性措施，都不可能凭借单向度的治理逻辑而实现预期目标。
通过对上海市城市垃圾分类综合治理实践的案例梳理，可以看到，无论是绿色积分账户模式还是基层动员模式，以激励性措施为主导逻辑的城市社区垃圾分类实践面临效果不彰的内生困境。以《上海市生活垃圾管理条例》的出台与实施为标志，上海城市社区垃圾分类综合治理的主导逻辑开始从激励性转向强制性主导下的“强制+激励”模式。无论是在理念上还是在实践中，完善相关法律法规，提供可操作的强制性措施是垃圾分类工作能够深入推进的重要基础。法治化固然是城市垃圾分类治理的方向，但是要真正达成以垃圾分类和垃圾源头减量化为代表的城市垃圾治理目标，更重要的是建立“强制+激励+教育”的综合治理模式，构建城市社区垃圾分类的整体性治理新路径。
From Incentive to Mandatory:Practice Mode，Logical Transformation and Implementation Path of Urban Community Waste Classification
QIAN Kun
（School of International Relations&Public Affairs of Fudan University，Shanghai 200433，China）
Abstract: Based on the analysis of the practice of comprehensive management of waste sorting in Shanghai，this article points out that the green account model and the grassroots mobilization model，etc．，with the incentive measures as the leading logic，the waste classification and governance model， the garbage classification laws and regulations are not perfect，the government waste classification governance is insufficient，and the incentives is limited by the limited scope of the mechanism and the lack of selfconsciousness in the classification of household waste．The leading logic of urban community waste classification and treatment should shift from incentive to mandatory，and through the improvement of mandatory measures stipulated by relevant laws and regulations，gradually establish the obligation of urban residents to classify waste．This article also finds that the realization of urban waste classification and governance objectives should build a new path of“mandatory+incentive+education”．
Key words: comprehensive management of waste sorting；incentive；mandatory；logical conversion；realize
[基金项目] 本文为国家社科基金“国家治理体系和治理能力现代化”研究重大专项“大数据时代超特大城市精细化管理的体制机制创新及其关键技术应用研究”（唐亚林主持，编号17VZL020）的阶段性成果。
[作者简介] 钱坤（1990-），男，河南信阳人，复旦大学国际关系与公共事务学院行政管理专业博士研究生，主要研究方向：城市治理。
[中图分类号] C91-03
[文献标识码] A
[文章编号] 1008-7672（2019）05-0083-09
（责任编辑：亚立）
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