缅甸改革的难点、走势与对华影响，本文主要内容关键词为：缅甸论文,难点论文,走势论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D733.7 ［文献标识码］A ［文章编号］1008－6099(2013)01－0004－06
自2011年新政府上台以来，缅甸由于其改革进程而成为当今国际社会的焦点。整个世界都在注视着这个东南亚佛国正在进行的由军人政府领导的“还政于民”的政治改革以及随后大刀阔斧的全面的改革。有人对缅甸改革赞赏有加，信心百倍，呼吁西方社会全面解除对缅制裁；有人则对其改革效果与方向极度怀疑，甚至认为这是军队的花招。由于缅甸是中国的重要邻国，对其改革进程、困难与走势的分析，可以为中国外交提供智力支持。
一 缅甸改革进程与现状
2010年缅甸进行了具有历史意义的大选，军人出身的吴登盛当选总统。他带领成立不久的背后有军方支持的联邦巩固与发展党(Union Solidarity and Development Party,USDP)，在昂山素季领导的主要反对派全国民主联盟(National League for Democracy,NLD)缺席的情况下获得议会选举胜利。吴登盛当选总统后，加快政治改革进程，采取一系列措施进行自由化和民主化改革，包括释放反对派领袖昂山素季，允许全国民主联盟注册为合法政党等。借政治改革东风，缅甸在经济领域也进行了大刀阔斧的改革：在议会初选结果宣布当天，政府就举行了首次外汇拍卖，力图使缅甸元的官方汇率符合市场汇率；加快天然气等自然资源出口力度和效率；改革银行等金融机构；鼓励私营经济发展，鼓励私人投资和外国投资，并重新制定或修改了外国投资法和税收法等法律[1]。
缅甸的改革取得了良好的初步效果。在国内，主要反对党民盟和现政府相互承认对方合法性，民盟同意参加议会补选。至此，政党合法竞争问题得到初步解决，体制外竞争变为体制内竞争，困扰缅甸几十年的影响政治稳定的最大障碍被初步去除。2012年议会补选，反对党全国民主联盟大获全胜，获得全部45个席位中的43席(民族院4席，人民院37席，地方议会2席)，昂山素季也顺利当选下院人民院议员[2]。在国际上，2011年初以来，包括美国国务卿希拉里和英国首相卡梅伦在内的各国政要纷纷访问缅甸，许多西方国家都表示将解除对缅甸实行了20多年的全面制裁。
然而，由于历史问题的积重，民族宗教矛盾以前尚可被军政府以强力压制，不至于危及缅甸国家层面，但改革在释放活力的同时也制造了局部权力的真空，使固有的一些矛盾借势爆发出来。例如2012年6月8日，西部若开邦爆发由穆斯林强奸佛教徒妇女引发的大规模宗教冲突，导致超过50人死亡和超过9万人流离失所的严重后果，引发世界对刚刚开始改革进程的缅甸的关注和担心[3]。此外，随着改革的深入，缅甸还有可能爆发一场宪法危机。如何应对这些问题将决定缅甸政治改革的成败，也将决定整个改革的命运。
二 缅甸改革难点与走势
改革从来不会一帆风顺，对之前经历多年军人统治的缅甸而言更是如此。影响缅甸改革成败的难点很多，其中最主要的有以下几个：
(一)国家认同
对民族国家的认同优先于对所属民族(地区、家族等)的认同(至少不相冲突)是缅甸政治改革得以顺利进行的重要条件之一。缅甸民族问题的复杂性首先源于其组成民族众多。据官方统计，缅甸共有8大族群，135个民族[4]。但仅仅民族数量多绝不能解释为什么缅甸各民族间冲突不断，更深层的原因在于一系列历史因素造成的各民族在文化归属、意识形态、经济利益等方面错综复杂的差异与对抗。中国历代王朝基本上以汉族政权为核心，即使存在一些少数民族政权，在文化上也会被汉族同化。缅甸的情况则不同，缅甸各族融合程度相比中国要差得多，很多民族都曾独立建国，而且孟族等在文化发展上甚至比缅族还要早。孟族是一个有着悠久历史和灿烂文化的民族，“早在公元10世纪就已建立国家，占据了缅甸南部的大部分地区”[5]。因此，直到现在，独立建国仍是缅甸很多民族的梦想。近代以来，民族分离势力武装反抗中央政府的现象在缅甸少数民族地区十分普遍。自1948年缅甸独立起，克伦族、克钦族、掸族、若开族和孟族等都先后与政府军爆发过军事冲突。从国家结构划分上说，缅甸共有7个省和7个邦。7个邦的命名据居于该邦的少数民族名称而来，各邦位于缅甸较偏远地区，经济发展水平较低，拥有较大自治权利和许多实际上独立于中央政府的武装，并且很多少数民族都成立了民族政党，参加议会角逐。可以说，1948年缅甸建国后的历史就是一部各民族武装与政府军之间打打停停的历史，即使民族武装与政府间达成停火协议，也基本上都是口头的①，且很快就被违反。
缅甸政府实行改革的目的之一就是通过“还政于民”，以民主进步促民族团结，在全国范围创造民族和解氛围。从2011年8月以来，政府先后与13个民族武装签订了停火协议。但是，对缅甸来说，民族和解之路仍然漫长。未来，一个好的兼顾国家认同与民族自治的方法就是重新审视《彬龙协议》(the Panglong Agreement)②的价值，以该协议的原则和精神为蓝本，签署以承认各少数民族充分自治(full autonomy)权利为核心内容的“新彬龙协议”。近段时间，昂山素季和吴登盛在阐述各自关于缅甸国内少数民族问题的解决办法时也不约而同地提到要“签订《新彬龙协议》”，或强调“遵守《彬龙协议》精神”[6]。此外，从国家结构上，中央政府应该下放更大权力给各邦，以免国名中“联邦”一词名不副实。
(二)宗教争端
缅甸境内佛教徒占总人口85％以上，基督教徒占5％，穆斯林占8％，印度教徒占0.5％[7]。缅族人基本上都信仰佛教，基督教主要在克钦族和克伦族中受到信仰，伊斯兰教主要在若开邦的罗兴亚人中传播。占人口多数的佛教徒与基督徒、穆斯林之间的矛盾是影响缅甸政治稳定、导致多次内部仇杀的主要原因。
整体而言，缅甸是一个佛教国家，人们主要信仰小乘佛教。佛教徒与基督徒的矛盾发生在1885年英国对缅殖民后。英国殖民当局采取一贯的“分而治之”方式，培植少数民族克钦人和克伦人做其代理，压迫人口最多的缅族人，并吸引这些少数民族信仰基督教。英国殖民者离开后，原来被压迫的占人口多数的缅族将仇恨发泄到克伦、克钦等族身上，克伦、克钦等族则依仗殖民时期掌握的相对先进的武器装备与军队来和缅族人周旋，这样就引发了多年的国内矛盾。同时，民族矛盾逐渐演化为宗教纷争，而宗教也是缅甸政府用来瓦解民族武装的手段。由于克伦、克钦各族内部信仰基督教和佛教的人对待政府态度存在差异(基督徒主张独立，佛教徒主张适度自治)，政府经常利用这一分歧引发少数民族内部矛盾，坐收渔人之利。
如果说克钦、克伦族武装与政府之间的对抗主要是民族问题和历史问题，而非宗教信仰冲突的话，那么罗兴亚穆斯林与政府的冲突首先就是宗教矛盾。相比基督徒来说，缅甸国内的穆斯林人数更少，文化水平和生活水平更低，且没有成规模的独立武装力量。在绝大多数非罗兴亚的缅甸人看来，罗兴亚人根本就不是缅甸人，缅甸政府也从未给罗兴亚人以公民资格。在军政府时期，政府对待境内的穆斯林基本上采取压制政策，这客观上使得穆斯林和佛教徒的矛盾没有大规模爆发。2010大选后，随着改革深入，以往穆斯林被压抑的要求被重新激发，潜在的民族矛盾也浮出水面，并在进入2012年后，引发大规模流血冲突。2012年6月8日，西部若开邦爆发由穆斯林强奸佛教徒妇女所引发的大规模宗教冲突，导致超过50人死亡和超过9万人流离失所的严重后果。
宗教问题一直是困扰缅甸的复杂问题，宗教信仰分歧降低了占人口少数的基督徒和穆斯林的国家认同感。随着互联网的发展，基督徒有更多机会和国外教会、人权组织联系并受其影响，基地等伊斯兰恐怖组织也努力向缅甸渗透，这些自然对缅甸的政治稳定产生负面影响。而且，缅甸的穆斯林和基督徒聚居区往往也是最贫困的山区，是反政府成员和思想的输出地，是罂粟的主要种植地，这些地区的发展将影响缅甸整体经济和社会改革的成败。另外，东盟中的印尼和马来西亚等国都是穆斯林国家，罗兴亚问题不仅对缅甸政府早日重返国际体系、解除西方制裁、重获国际承认的愿望是一个阻碍，而且对其在东盟的地位及其与其他东盟国家之间的关系具有破坏性影响。
(三)潜在宪法危机
正如很多当权者主导的政治改革一样，缅甸宪法在赋予缅甸政治结构巨大调整的同时，也留下了潜在危机，很可能在将来爆发。潜在宪法危机存在于三个领域：军队政治权力地位问题、多党政治未来的演变，以及政府机构间权力的分配。
首先，缅甸的改革要继续深入下去的话，不可避免会面临军队政治权力地位问题。2008年宪法中随处可见维护军队权威的条款，使得军队在缅甸政治中占有极重要地位。宪法规定，在政府组成上，国防、安全与内政、边境事务的政府部长只能从国防军总司令提名的现任军人中任命，其他部的正副部长人选，也得征询总司令意见。另外，议会中军人与非军人比例为1∶3，军人议员由国防军总司令提名任命。最重要的是，宪法规定，成立比总统地位和权力还要高的国防与安全委员会，由11名成员组成，其中至少6人是由军方任命，或者必须是军人。按照目前政局推演，一旦以民盟为代表的国内反对派力量壮大到一定程度，获得议会多数席位，那么自然会提出修改宪法，甚至总统直选的要求，这样缅甸就很可能陷入宪法危机。此时的军队就将面临继续改革但失去权力，或者不惜中断改革重新回到军政府统治时代的选择，而无论哪种选择，代价都将是高昂的。
其次，多党政治的权力框架并不稳固，未来演变也不明确。总统吴登盛所在的巩发党与昂山素季领导的民盟都在围绕2015年选举做大量的准备。双方的优势和劣势都很明显。巩发党的优势在于实际掌握政权，具有执政经验，背后有军方撑腰；民盟的优势在于他们从来没有执政，因此没有政治“原罪”，“民主斗士”的形象在国内深入人心，而且其领袖、诺贝尔和平奖得主昂山素季在全世界享有巨大声望。所以，巩发党的策略是促进和解与提高政效。吴登盛总统2012年7月签署特赦令，特赦12名民族武装领导人，提出全国民族和解，不排斥任何非政府政治或武装组织，并在7、8月间进行包括副总统人选在内的大规模政府重组[8]。另外，2012年10月，巩发党召开代表大会，选举出新的党主席。而民盟则针锋相对，在以主要反对党身份介入国内政治、巩固国内基础的同时，把更多重点放在国外，利用西方国家对他们的支持，扩大国际影响，劝说西方国家向吴登盛政府施压。对昂山素季和民盟而言，其劣势在于领导层年龄普遍偏大，且由于多年被监禁在狱中，缺乏执政经验，对于改革时期缅甸复杂的政治社会状况很难提出好的对策。对民盟而言，以反对党身份获得下届议会甚至总统选举的胜利是其目前首要目标，但这种在体制内以选举为核心的政治运作方式并非他们所擅长，他们更习惯体制外抗争。民盟也不能像以前那样以专制政治受害者代言人的身份肆意批评政府，对一些影响票源的敏感议题也需尽量保持克制态度。此外，根据现行缅甸宪法，儿子拥有外国国籍的昂山素季肯定没资格参选总统，培养出一个具有竞争性的总统候选人对民盟来说也是一个迫切任务。
第三，政府各部门权力的划定并不十分明晰，彼此关系尚未理顺。目前缅甸纵、横两个方向的权力结构都存在问题。在纵向上，以各个民族邦为首的脱缅势力要求缅甸实行切实的联邦制，以符合“缅甸联邦共和国”的国名，并符合1947年《彬龙协议》的精神。在某种程度上，《彬龙协议》的联邦制与民族自治原则已经成为少数民族反抗政府的法理依据。在横向上，权力之争主要发生在中央政府层面。一方面，在中央政府的行政机构中存在以总统为首的改革派和以原军人集团中强硬势力为首的保守派之间的斗争。2012年夏天以来，吴登盛较大规模改组政府，从8月27日开始，先后发布多道人事任免总统令，撤换或者调离了多名阁员，而且被免职或者被调离的官员几乎都是强硬的反改革派和前军政府的保守军人。再加上早些时候，被认为是政府中强硬派代表的副总统丁昂敏吴(Tin Aung Myint Oo)的辞职，人们很自然就得出这是吴登盛等改革派为了减少改革阻力所做的努力，也是吴登盛为巩固自身权力所采取的切实步骤。除了行政机关的改组，缅甸还面临立法机构与联邦法院之间的争议。2012年3月，联邦法院裁定国会内的各个委员会“不属于联邦级别机构”。下院人民院的众多议员在议长瑞曼(Shwe Mann)的带领下提出异议，甚至要求总统解散联邦法院，但被吴登盛以不符合宪法为由拒绝。紧接着这些议员又威胁要对联邦法官进行弹劾。2012年9月7日，此次宪法危机以联邦法院9名法官集体辞职暂告一段落。这一争议反映了立法与司法机关之间的权力之争，更重要的是，争论的实质是关于现行宪法合理性与修改宪法可能性的问题。
三 缅甸改革对中国的影响与中国的对策
缅甸是中国的重要邻国，自古以来两国人民就交往密切，贸易往来频繁。缅甸改革对中国具有直接影响。首先，中缅两国具有2700多公里的共同边界线[9]；缅甸蕴藏着丰富的天然气、石油、玉石等资源，稻米出口也位于世界前列，而且缅甸主要出口行业基本上都是中国具有大量进口需求的行业，对中国经济形成了很好的资源供给。其次，缅甸北部与中国云南接壤，贩毒与难民等问题对中国西南稳定意义巨大。由于长年战乱，缅北克钦难民和果敢华人近年大量涌入中国云南，给当地经济与居民生活带来很大影响。中国在积极安置这些难民的同时，也在帮助他们返回缅甸，但此类问题的根本解决当然还取决于缅甸国内的和平。再次，缅甸是东盟成员国，对发展中国与东盟关系、消除“中国威胁论”等对中国与一些东盟国家关系的负面影响也很关键。
鉴于以上缅甸对中国的重要性，为了确保一个对华友好的、符合中国战略利益的缅甸的存在，中国必须从以下方面采取切实措施，密切关注缅甸改革过程。
第一，密切关注缅甸经济改革。中缅两国经济具有很大互补性，缅甸自然资源丰富，且多为中国所急需；中国制造业发达，经济发展较早，又是缅甸最大邻国。在缅甸经济改革刚刚开始之际进入缅甸市场，对中国来说不仅仅是经济利益与海外贸易问题这么简单，还涉及未来各大国在缅影响力的博弈。截至2011年底，在缅甸的中国投资共有202.6亿美元，中国是对缅最大投资国。中缅贸易每年都有较大幅度增长，2011年双边贸易达到65亿美元，年增长率为46.3％[10]。进入2012年以来，各国政府与企业先后进入缅甸市场。日本先是宣布免除缅甸40亿美元的债务，然后20年来首次宣布对缅甸发放优惠贷款，还与缅甸签署协议，合作建设仰光迪罗瓦港口经济特区。欧美等西方国家尽管由于缅甸内部人权与内战问题对投资缅甸不是特别热切，但2012年以来对缅投资也获得了大幅增长，甚至可口可乐和百事可乐也在时隔几十年后重返缅甸。另一个地区大国印度也对缅甸局势非常重视。近几年印度开始施行“东进战略”，力求将安全边界从传统的“亚丁湾至马六甲海峡”延伸到南中国海，甚至整个西太平洋。缅甸正是印度实施陆上“东进战略”的重要地区，因此印度加紧与吴登盛政府往来，并提供经济援助。印度从中也获得很大利益，例如印度国家水电有限公司出巨资在缅北实皆省兴建的钦敦河曼迪水电站大坝项目建成后，将会提供1200兆瓦的电力，其中4/5将直接输入印度。因此，密切关注并迅速参与到缅甸经济转型中，是扩大对缅影响、保持缅甸对华友好的重要战略步骤。
第二，与缅甸各方政治力量保持友好关系。缅甸国内政治局势复杂，政治组织众多，尽管巩发党现在是国会第一大党和执政党，但鉴于民盟在国会补选中的优异表现和1990年大选的前车之鉴，未来执政权归属还难以定论。尤其是缅甸政治中实力最强的军方，未来其改革决心也存在重大变化可能。此外，各少数民族组织和武装在很多地方实际掌握政权，在毒品和难民等对中国有影响的问题上往往会起到关键作用，因此与这些地方政治组织保持良好关系也很重要。同时，随着改革的深入，缅甸普通民众的民主意识加强，中国政府与企业必须学会更好地与他们打交道。例如密松水电站项目的夭折很大程度上就是因为中国只重视与缅甸官方和政党打交道，而对基层民众的解释和安抚工作做得不够。普通民众对中国的印象反映了中国在缅形象，处理不好则会对中国的一些项目，尤其是经济能源项目的开展造成极大阻碍。
缅甸北部掸邦与克钦邦有几个特区和中国联系非常密切，它们要么以华人为主，要么与中国境内少数民族渊源很深，都有着很强的中国情结，加之在缅甸其他地方生活的华人华侨，中国完全可以发挥这些人的作用。例如，可以考虑对靠近中国云南的克钦邦和掸邦提供经济援助和教育支持，使该地经济与中国联系更加密切，甚至与云南等地经济“一体化”。另外，中国还应考虑适当修改与华侨和海外华人地位相关的法律，更好地维护这些华人的利益。当然，中国在努力与缅甸各政治力量保持良好关系的同时，在相关民族争端与冲突中还应该保持中立，以符合一个负责任大国的身份。
第三，以缅甸为切入点，进一步提升与东盟的关系。“稳定周边”一直是中国首要的对外战略目标之一，发展与东盟各国的睦邻友好关系不仅对中国在确保能源通道、降低邻国对中国发展的疑虑、突破日美大国对中国的战略包围等方面意义重大，而且直接影响亚太地区的和平与安定。经过多年努力，中国与东盟各国的关系有了很大发展，尤其是在经贸合作上，自1997年东南亚金融危机后，中国这个新兴市场对东盟各国的吸引力和重要性越来越大。因此尽管中国与越南、菲律宾等国存在领土争端，但这已不能阻碍中国与东盟关系发展越来越密切。但是，相比双方经贸上的密切往来，中国对东盟的政治影响相对较弱，军事合作更是不足。而中国的弱项恰是美国的强项。对美国来说，将东盟纳入自己的国际战略体系，使东盟成为其在中国南部的“守望者”，并与中国东部的日韩和西部的中亚诸国合作，形成对中国的战略包围圈，保持对中国崛起的警惕，是其国际战略意图。而东盟为了对抗中国，也不得不引进并借助美国的力量。缅甸是东盟大国和东南亚地区大国，鉴于《东盟宪章》和东盟运行机制重视协商、合作与一致，强调普遍安全而非某一成员国的绝对安全，因此一个友好的缅甸对中国发展与东盟关系意义可谓重大，尤其考虑到2014年缅甸将担任东盟轮值主席国，更是如此。
第四，以缅甸为战略基点，走向印度洋。从地缘上看，中国海上战略扩展空间主要在太平洋，这也是很长时间以来，美国以所谓“第一岛链”企图限制中国战略空间的原因。但是，随着中国国力的增强、国际地位的提高，尤其是经济发展对于能源安全供应的迫切需求，仅仅一个海上战略拓展区已经不能满足中国的需要，“走向印度洋”已成为中国全球战略的一个重要部分。走向印度洋，构建“海上丝绸之路”，发展与阿拉伯、非洲和印度洋各国的关系，确保中国能源供应地与运输的安全与畅通已显得刻不容缓。作为全球竞争对手，美国力求在中国南部封堵中国，绝不会轻易让中国打通印度洋战略通道，而缅甸就是这个“封堵拼图”中极关键的一块。现在，美国虽将亚太地区主要军事力量撤退至关岛和澳大利亚一线，但在东南亚却步步紧逼，十分活跃。除了加强印度洋和驻泰国军事力量，力图在越南重新布置军事力量，美国还企图拉拢老挝，大力改善与缅甸关系。另外，作为冷战后美国的盟友，印度对中国的崛起也忧心忡忡，尤其是对中国将战略空间延伸至印度洋的可能性极端警惕，其“东进战略”就是该想法的体现。日本作为曾经的缅甸殖民宗主国和美国盟国，自然也不希望缅甸倒向中国。这样，缅甸就成为以中国为一方，以美印日为另一方，围绕中国战略空间是否能成功扩展到印度洋所进行的重量级博弈的关键。该博弈结果不仅决定中国的发展空间与能源安全，甚至会决定亚太主体国际格局。
总结
在与缅甸发展友好关系方面，中国具有一定优势。多年来，中缅关系友好，中国一直支持缅甸国家统一与民族和解，并对缅甸经济发展具有巨大甚至可以称之为决定性的影响，尤其是在西方对缅多年制裁时，中国几乎是缅甸唯一可以信任和依靠的大国。中国应该发挥这种优势，在缅甸处理与美印日等国关系时，根据具体议题，选择合作还是针锋相对，而非简单地进行经济合作或政治甚至军事对峙与对抗。同时，中国还应与缅甸开展包括经济、政治、文化、军事在内的全方面合作，增强影响力，并借助缅甸这个平台，善于利用具体议题与东盟各国合作，力求与东盟组织的关系由经贸上升为政治、军事合作，甚至集体安全合作。譬如，“中老缅泰四国湄公河联合执法行动”就是非常具有建设性的实例。
［收稿日期］2012－10－03
注释：
①1994年克钦独立军(KIA)与政府的协议是少有的民族武装与政府间的书面停火协议。
②该协议于1947年2月，由昂山素季的父亲、缅甸国父昂山将军和来自掸族、克钦族、钦族的代表在缅甸掸邦彬龙共同签署，是缅甸近代史上关于少数民族自治的重要文件，主要内容是允许各少数民族地区在国家政治中享有充分自治权利，并且各少数民族地区人民享有民主国家公民所享有的各项权利和特权。后来，由于昂山被刺杀，该协议尽管已获政府通过，但并未得到贯彻执行。各少数民族一直将其作为争取民族权利、反抗政府的依据。协议原文参见缅甸图书馆网站，http://www.burmalibrary.org/docs/panglong_agreement.htm，2012年6月15日。
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