电子政府府际信息共享：一个基于信息生态范式的分析框架，本文主要内容关键词为：范式论文,信息论文,框架论文,生态论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 引言
府际信息共享是指政府间、政府部门间的信息共享，属于组织间信息共享的范畴。府际信息共享的不足和低效，是导致当前政府行政效率低，反应迟缓和服务水平低的重要原因。2001年美国9.11悲剧和2003年中国SARS疫情的扩散与控制，从不同侧面反映出了府际信息共享的重要性和府际信息共享失败的严重后果。
府际信息共享最大的困难不在于技术，而在于管理。现有的以机械工程方法为指导的，以技术为中心的信息共享管理模式，严重低估了信息共享过程中人的主体地位，以及共享主体与环境的互动与共同进化，是导致信息共享失败的重要原因。信息生态学借鉴生态学的理论和方法，从研究信息主体与信息环境的相互关系入手，为信息管理提供了一个整体的方法论。本文对电子政府的信息生态范式（paradigm）进行了研究，并在此基础上提出一个电子政府府际信息共享的分析框架。
2 电子政府的信息生态：一个研究范式
按照行政生态学的观点，在行政生态系统中，主体因素与环境因素相互依存、相互影响，主体通过各种形式，与环境进行持续的物质循环、能量变换和信息交换，实现自身的新陈代谢和系统的生态平衡[1]。如果从信息交换的角度来观察电子政府生态系统，研究行政主体、行政环境及其相互关系，便是信息生态学的研究范式。
2.1 信息生态理论
信息生态学研究信息生态系统中的信息行为与信息环境的关系。Thomas H.Davenport（1997）在其专著《信息生态学：把握信息和知识环境》中把信息生态定义为“信息的整体管理”，并指出有效的信息生态管理应该具备四个要素：（1）不同类型信息的集成；（2）进化性改变的识别；（3）强调观察和描述；（4）关注人和信息行为。他指出，所有的信息生态都是由3个层次的环境组成的，即信息环境、组织环境和外部环境。其中信息环境是核心环境，它的构成要素包括信息策略、信息政治、信息行为/文化、信息人员、信息过程和信息架构六个方面[2]。
Bonnie A.Nardi and Vicki L.O' Day在他们的专著《信息生态：用心使用技术》中专门研究了使用技术的环境的信息生态，突出强调了信息生态中人的核心作用。他们把信息生态定义为在一个特定的局部环境中，由人员、工作、价值和技术构成的系统。他们提出了使用技术的环境的信息生态的一些关键性特征：（1）信息生态是一个部分及其之间的各种联系所构成的复杂系统；（2）信息生态具有多样性和持续进化的特点；（3）信息生态中的不同部分依据系统中的各种联系共同改变和协同进化；（4）信息生态中存在维持生态生存所必须的几个关键性“物种”；（5）信息生态具有地域性[3]。
显然，Davenport和Nardi等学者的研究都认为，信息生态应该具有以人为中心、多样性和协同进化等特点。与Davenport的观点相比，Nardi and O' Day的研究结论增加了对地域性和关键“物种”等信息生态特征的关注。
上述研究都是以一个组织作为研究对象的， Jane Fedorowicz等专门研究了组织间（interorganizational）的信息生态，探讨了信息共享在组织间信息生态进化中的作用，并强调信息共享应该是组织间信息生态中的主导性信息活动。他们指出，组织间的信息生态是多个组织共享信息的结果，它影响着人员、技术、信息和过程相互间的动态适应过程，同时也被这个过程影响着。组织内部环境和周围环境的改变都可以引起组织间信息生态的变化，有时候的变化可能是对外部偶然事件的迅速反应。 Jane Fedorowicz等的研究的重要意义在于，确立了组织间的信息共享行为在信息生态进化中的重要地位[4]。
2.2 电子政府的信息生态范式
从生态学的角度来看，电子政府是不同类型的（技术的、政治的、经济的、社会的、制度的）环境共同进化的结果，在进化过程中，这些环境相互之间的特殊意义形成了电子政府的特殊性，使其具有地域特色[5]。当我们把电子政府看作一个由无数个子系统组织的信息生态系统时，我们就可以用信息生态学的方法来观察和研究其中的处于不同层次上的信息生态系统，这时我们所运用的整体研究方法就是电子政府的信息生态范式。信息生态范式可以弥补机械工程方法的不足，是建立电子政府府际信息共享分析框架的理论工具。
已有的信息生态方面的研究更多的是以企业为研究背景的，因而需要我们恰当地定位企业信息生态范式对电子政府研究的借鉴作用。值得强调的是，电子商务与电子政务的成长模式是不可能相同的，甚至是不可能相似的，相同的事件对它们可能有不同的含义。比如，工作效率的提高是电子商务发展和工业变革的动力，但对于政府这样的科层制组织来说，它成了政府使用ICTs的阻碍。大幅度的效率增长和成本节省，在经济生活中可以带来丰厚的利润回报，而回报政府部门的则是预算的减少、人员编制的缩减[6]。在本文的研究范式中，需要关注的政府的组织特征是：就整个社会生态系统来说，行政系统仍处于管理者的位置；就行政系统内部而言，各个层次子系统中行政主体的行为要服从于相应层次的行政权威的意志。
基于以上的分析，我们认为电子政府的信息生态范式应该包括以下思想：
（1）以人为中心。电子政府应该是价值驱动，而不是技术驱动的。信息生态以人为中心，而不是以技术为中心。信息生态系统中的技术都应该受人支配，为人服务，而不应该是人被技术所牵制。对于信息用户来说，越简单实用的技术设计是越好的技术设计，选择余地越大的环境是越好的信息环境。技术本身是中性的，但ICTs的引入和信息基础设施的设计绝不是一个中性的因素，而是一种政治的干预，它必然体现行政权威的偏好。
（2）多样性。这里强调多样性包括信息表示、信息载体、信息传播方式和信息使用方式等方面的多样性。信息的多样性源于信息人员的身份、需求和技能的多样性，同时带来了技术和工具的多样性。对信息的理解本身就是多样的，对于不同的利益相关群体，同一信息具有不同的含义。在自然生态中，不同的物种利用不同的生态位（niche），多样性意味着生态系统的稳定性和生命力，在信息生态中亦是如此。有时候，多样性和标准化是一对矛盾，需要设计者根据需求和条件找到一个恰当的平衡点。但是标准化并不等于单一化，如果为了便于管理和使用信息，强制用单一化替代多样性，结果往往是事与愿违，这已经被众多失败的案例所证明。
（3）协同进化。王沪宁提出的作为外部环境因素的政治圈、经济圈和文化圈[1]，要通过它们对行政系统的物质、信息、权力、规则等要素的输入来间接影响信息行为。Davenport提出的信息环境的六个构成要素是直接作用于信息主体的。比如，Davenport在探讨信息政治要素的影响时，区分了四种不同的信息政治模式：无政府状态（anarchy）、封建制（feudalism）、联邦制（federalism）和君主制（monarchy）。他指出，不同的模式意味着不同的权力信息提供和对权力信息管理和使用的不同责任，从而会直接影响主体与信息之间以及主体之间的相互关系[2]。主体因素与环境因素之间持续的相互影响和相互适应的结果是二者的共同进化。有时，偶发的外部事件会对信息生态系统产生直接的影响，使其在短时间内迅速做出反应和适应性调整。
（4）信息共享。分工协作是政府部门间关系的主要特征，而信息共享是协作的重要条件。信息共享不但能降低行政成本、提高行政效率，而且可以增加行政过程的透明度和公众参与度[7]。电子政务的全面推进、ICTs特别是互联网技术、数据库技术的在行政过程中的普遍应用，为府际信息共享提供了前所未有的良好的技术条件。但是，仅靠技术推动和行政权威仍然不能从根本上解决信息共享的激励问题，必须在充分考虑信息主体的核心地位和各自的合理权益的基础上，建立能适应电子政府信息生态要求的激励机制。
（5）虚拟性。信息生态存在于某一具体空间，具有突出的地域性。不同的信息生态意味着信息主体、信息环境以及主体与环境之间的关系存在差异。在观察和研究信息生态时，一定要考虑地域性特征，这是信息生态范式的一个重要原则。网络空间的虚拟性改写了地域性的内涵，一方面，信息生态的空间结构和边界虚拟化；另一方面，信息主体的空间位置和身份趋于模糊。电子政府在一定程度上成为了虚拟政府，在我们可以直接感知的“现实的”信息生态之中，又包含了一个“虚拟的”信息生态。信息生态的虚拟性带来的影响是双重的：一方面，为政务信息的采集、加工、传递、交换和使用提供了一个高效的虚拟平台和空间；另一方面，带来了信息安全、信息超载、身份认证、虚拟组织管理等问题。
3 电子政府府际信息共享的分析框架
3.1 概念框架
概念框架包括三组专用的概念：信息共享与信息共享度、信息共享系统与信息共享单元、信息独占均衡与信息共享均衡。第一组概念用来描述信息共享的状态，第二组概念是用来描述分析对象的分析单位，第三组概念则用来描述不同主体之间的互动与信息决策的形成。
（1）信息共享与信息共享度。信息共享是指同一信息被不同的用户所使用的状况，其实质是信息用户分享由信息所产生的价值。信息的可复用性（reuse）和信息使用的非排他性（nonexclusive）使得信息成为一种非常适宜于共享的资源[8]。府际信息共享则是同一政务信息被不同政府部门中的用户所使用的状况，它意味着政务信息在时间维度上的可复用和空间维度上的可共用。
提出信息共享度概念意在描述和度量府际信息共享的程度，它包含共享宽度、共享深度、共享长度三个维度。共享宽度是指共享信息的范围，它要求首先按照“是否适宜共享”对信息进行分类，其次衡量实际共享的信息占适宜共享的信息的比重。共享深度包括共享权限的大小、共享信息价值的大小，共享方式互动程度的大小。共享长度衡量的是信息共享的时间维度，包括信息共享的时间跨度（短期共享还是长期共享）、共享权限的时间跨度（临时的还是稳定的）。
（2）信息共享系统与信息共享单元。信息共享系统具有以下几个特征：第一，由若干个信息共享单元（政府部门）构成，每个信息共享单元拥有自己独立的信息利益、信息决策权和个性化内容的数据库；第二，系统中存在一个代表系统整体利益的、所有信息共享单元都信服的行政权威；第三，所有的信息共享单元之间，以及它们与行政权威之间，都通过计算机网络连接；第四，不同系统的内、外部环境是有差异的，外部环境会影响系统内的信息共享过程和关系。信息共享系统和信息共享单元是从政府信息生态中抽象出来的，用来分析信息主体信息行为的理论模型[8]。
（3）信息独占均衡与信息共享均衡。信息独占均衡是政府部门之间竞争的结果，政府部门总是希望通过自己一方信息效用的最大化来实现部门利益的最大化，竞争者的这种策略选择，形成了信息独占的博弈均衡。从信息独占均衡到信息共享均衡，在博弈论中的基本对策就是要改变原有的博弈各方在使用政务信息资源过程中的收益和效用状况[9]。在信息共享系统中，改变各信息单元的信息收益和效用状况有两个途径：一个是利用行政权威的权力，另一个是通过信息单元之间的谈判，订立信息共享协议。
3.2 内容框架
内容框架包括AOE静态分析框架和CPE动态分析框架。AOE静态分析框架即“主体-客体-环境”（actor-object-environment）分析框架，是从信息生态的三个构成要素来分析的。CPE动态分析框架即“变动-过程-进化”（change-process-evolution）分析框架，是通过信息生态在三个不同层次的运动来分析的。
1.AOE静态分析框架
（1）共享主体分析。主要解决主体在信息共享中的作用和定位，作用分析重在客观描述信息共享中各个主体的行为和状态，定位分析则是涉及研究者的对主体行为的价值判断。从信息生态链角度来看，信息生态中存在信息供应者、信息传递者、信息消费者和信息分解者四类主体。信息主体可以是个体（物种）、群体（种群）或组织（群落），他们之间分工协作，既相互依存，又相互竞争，在不同的时间或地点可能出现角色的转换[10]。信息主体可以是共享主体，也可以是行政权威，都包含在信息共享系统之中。
（2）共享客体分析。主要解决信息本身如何满足信息共享的要求。客体分析包括信息分类、信息质量、信息度量、信息表示等内容。信息分类讨论不同信息的可共享程度。信息质量分析是对信息的精度、信度和效度的分析。信息度量解决的是信息如何量化、如何比较不同格式信息的量的问题。信息表示讨论信息如何表示更利于信息共享，涉及信息的表示方法和表示形式，以及表示形式的转换、多样化与标准化。
（3）共享环境分析。主要解决信息共享需要什么样的条件，影响信息共享的环境因素有哪些。它包括技术因素和非技术因素两个分析维度。技术因素分析包括技术条件分析和技术外包策略分析。要解决的问题包括：在一个具体的信息生态中，适宜信息共享的技术条件是什么？适宜的信息基础设施、应用软件是什么？适宜的技术外包策略是什么？非技术因素分析涉及文化因素、经济因素、社会因素、制度因素等，要解决的问题包括：不同的价值取向如何影响信息共享？信息共享需要什么样的组织结构、什么样的政策和法律等等？相比之下，非技术因素对信息主体决策的影响更大，因而往往是现实中信息共享的障碍因素。
2.CPE动态分析框架
（1）结构变动分析。主要分析信息生态中的结构变动及其与信息共享之间的相互影响，这里主要涉及组织结构、技术结构、人员结构和信息架构（architecture）的变动。政务信息通过网络手段实现共享后，政府信息生态中组织的边界和权限、信息管理的幅度和层次发生了变化；新技术的引入依据信息生态的环境和条件发生不同的效应；信息共享要求引入新型的信息技术人员和管理人员，改变了信息生态的人员结构；信息共享要求信息的重新布局并导致信息分配的变动[11]。
（2）共享过程分析。过程分析是信息共享分析的核心，信息共享度以及信息共享均衡概念主要用在这里。过程分析主要考虑如何使信息过程、产权过程更为高效、顺畅和有利于信息共享。信息共享过程包括信息的交换和使用，同时包括了信息的采集、存储、加工、传输等过程，其核心是信息生态中的信息扩散，信息共享度反映的就是信息共享系统中信息扩散的程度。信息共享过程不仅涉及技术设计，也涉及信息主体的关系设计。产权过程分析涉及信息共享过程中各个共享主体权利的变化，会使用到信息共享均衡的概念。它分析共享成本、共享效用、共享收益的分布及其影响，分析如何使信息主体的决策有利于信息共享，解决的是信息共享的激励问题。
（3）共同进化分析。信息环境总是在不断变化的，从而信息需求、信息共享的外在条件也在不断地变化，信息共享过程对这些变化的适应最终导致自身的变化。因而，信息共享的技术设计、组织设计、制度设计要具有灵活性，要在持续性和可修改性之间找到一个恰当的平衡。特别是信息生态内部或外部环境中发生重大突发事件时，外部刺激和内部反应都要通过信息共享机制来传递，这样信息生态才可能做出迅速的反应。信息主体、信息流与信息环境之间持续的动态作用与适应过程形成信息生态的平衡，最终导致信息生态与环境要素的共同进化。
4 电子政府府际信息共享分析框架的价值及其应用
4.1 理论及实践价值
自Davenport在1997年正式提出组织信息管理的信息生态范式以来，其理论及实践价值逐步被人们所认识。人们发现，信息生态范式能很好地解释企业和政府信息化建设过程中出现的诸多令人困惑的问题。比如，为什么政府信息化水平的迅速提高并没有带来府际信息共享不足和低效状况的有效改善，其根本原因在于在此过程中没有处理好人与技术的关系，没有“以人为中心”，把技术放在它应该在的位置，而是“以技术为中心”。
在信息生态范式没有正式提出之前，信息生态范式的思想已经被付诸于实践，而系统化的信息生态范式方法体系为未来的政府信息管理提供了更为全面和有力的方法论支持。美国在20世纪80年代开始实行的政府首席信息官制度（CIO,Chief information officer）和90年代开始出现的信息共享协议制度（ISA,Information sharing agreement）都体现了“以人为中心”的管理思想，充分考虑了信息环境对信息行为的影响。
我国的电子政府建设近年来发展迅速，但是也存在诸如“重技术，轻管理”、“纵强横弱”、“重行政干预，轻激励控制”等问题，基本上还是停留在机械工程方法导向的阶段，我国政府中存在的府际信息共享不足和低效问题便是以上问题的外在表现之一。以上问题已引起各级政府的高度重视，并且已经开始在电子政务项目建设和政府信息管理中扭转机械工程方法导向，重视人的主体地位和管理的核心地位，显示了信息生态范式在我国政府信息管理中广泛的应用前景。
4.2 案例分析
2001年美国的9.11悲剧发生以后，府际信息共享不足和低效问题引起了社会各界的高度关注。美国国会联合调查委员会的调查结果指出：“信息共享不充分不仅存在于不同的情报部门之间，而且存在于情报部门内部和情报与执法部门之间。”美国政府改革立法会议主席戴维斯说：“如果政府部门的数据库是互动的，有一半的驾驶那些飞机的恐怖分子在9.11之前就已经被抓起来了。”[12] 之所以出现这样的局面，一个关键的原因是忽视了政府信息管理中人的问题，对府际信息共享缺乏管理，缺乏具体的激励和控制制度，虽然美国政府拥有高水平的政府信息系统和非常先进的信息技术，仍然不能避免悲剧的发生。
类似的情形也发生在2003年中国的“非典疫情”中，府际信息共享不足是疫情初始阶段政府应对不力的一个重要原因，之后，中国政府依靠行政权威在短时间内实现了较高水平的信息共享和快速反应，为疫情的有效控制和防治创造了条件。但是，在“非典疫情”特殊时期采用的方法，带有明显的被动性、临时性和特殊性，并不具备在时间上和事件上的普遍适用性和推广性，因而形成制度化的府际信息共享机制是解决问题必然途径，而基于信息生态范式的府际信息共享分析框架为各级政府解决此类问题提供了一个有益的思路。
“上海社会保障卡”项目是一个府际信息共享管理比较成功的案例[13]。上海市社会保障卡工程是电子政府府际信息共享管理改革的一个尝试。该项目由上海市信息化办公室牵头，涉及市社会劳动保障局、市公安局、市民政局、市医疗保险局、市公积金管理中心五大部门，及其相关部门。多个政府职能部门进行信息交换，实现从数据共享到信息共享，一直到所有政府资源的共享。在建设市级信息交换平台的同时，各管理部门按照统一标准建立起了一个包含市民相关信息的基础信息共享数据库以及市劳动保障、公安、民政、医疗保障、公积金管理部门的业务数据库。在管理方面，上海市政府提出“不动制度就动人”的观点，如果某个政府部门的主管官员对于其他部门提出的信息共享要求总是不能满足，总是不愿意进行必要的信息共享，那么市政府就要考虑这样的政府官员是否是电子政务环境下合适的领导人选。另外，政府以立法和规范的方式，通过了《上海市社会保障和市民服务信息系统管理办法》，并要求各相关部门签订《系统数据共享协议》，同时成立上海市社会保障卡管理办公室，负责协调各职能部门，保证基础数据准确性和信息共享的长期性。
在“上海社会保障卡”项目的实施中可以看出：（1）比较恰当地考虑和处理了技术与管理的关系，避免了“重技术，轻管理”问题的出现。（2）有制度化的激励和控制措施。上海市信息化管理办公室和上海市社会保障卡管理办公室实际上起到了CIO的作用，《上海市社会保障和市民服务信息系统管理办法》和《系统数据共享协议》是一个比较规范ISA，以及把府际信息共享工作纳入对政府官员的考核构成了一个有效的激励和控制机制。（3）项目实施中充分考虑了府际信息共享的主体、客体和环境因素，实际运用了本文提出的AOE静态分析框架，并根据电子政府的特点和市情做出了恰当的制度安排。我们认为，该项目的推广和进一步完善可以用到本文提出的CPE动态分析框架，理由如下：（1）激励机制主要是通过行政权威的干预实现的，方法单一，从长期的发展来看，需要考虑市场化的替代方法，丰富激励手段；（2）在参与信息共享的政府部门数量增大到一定程度的情况下，现有的管理模式将难以胜任，需要建立基于第三方信任的共享模式；（3）如果在更大范围和更高层次上实施府际信息共享，就不能不考虑可能带来结构变动以及与信息环境的共同进化关系。
5 结语
本文在信息生态方法的基础上，提出了电子政府的信息生态范式，目的在于用它来理解信息主体与环境之间复杂的互动关系，弥补机械工程方法的不足。通过案例分析可以看出，本文提出的分析框架具有一定的应用价值和前景，为电子政府府际信息共享管理提供了一个有益的新思路。