农村公共产品供给与农民负担问题探索，本文主要内容关键词为：农民负担论文,农村论文,产品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪80年代中期以来，农民负担过重的问题开始显现出来，并迅速加剧，减轻农民负担 是当前农业与农村工作的一个重要课题。农民负担过重，其中一个重要表现就是农村公共产 品供给体制的不合理加重了农民的税外负担。
一、农村公共产品的特征和范围
（一）绝大多数农村公共产品属于准公共产品
农村公共产品是相对于农民私人产品而言，用于满足农村公共需要，是具有非竞争性与非 排他性的社会产品。根据农村公共产品在消费过程中的性质不同，又可区分为纯公共产品与 准公共产品。纯农村公共产品是指在消费过程中具有完全的非竞争性与非排他性的产品。典 型的有：农村基层政府行政服务，农业发展战略研究，农村环境保护，农业发展综合规划及 信息系统，农业基础科学研究，大江大河治理等。农村纯公共产品同其他纯公共产品一样应 由政府免费提供。然而，现实中的纯农村公共产品是屈指可数的，绝大多数农村公共产品是 以准公共产品的形式存在的。准公共产品的性质是介于纯公共产品与私人产品之间，具有不 完全的非竞争性与非排他性。根据准公共产品的性质，及其在排斥性、竞争性与外部性的表 现不同，农村准公共产品包括以下几方面：(1)在性质上接近于公共产品的农村准公共产品 ：农村义务教育、农村公共卫生、农村社会保障、小流域防洪防涝设施建设、农业科技成果 的推广、农田防护林、病虫害的防治等。(2)一般的农村准公共产品。如农村高中、农村职 业教育、农村水利灌溉系统、中低产田改造、农村医疗、农村道路建设、乡村电网建设、农 村文化馆等。(3)在性质上接近于私人产品的农村准公共产品，如农村电信、电视、成人教 育、自来水、农业机械设备投入，农业多种经营等。根据公共财政理论，对于农村准公共产 品的提供，市场机制可以发挥一定的作用，但由于农村公共产品的基础性、效益的外溢性特 征，政府仍然应发挥着主导的作用。
（二）农民私人产品对农村公共产品的依赖性
改革以来，我国农村农民生产私人产品的组织形式是以户为单位。这种分散性的组织形式 ，就决定了农民生产私人产品对农村公共产品的强烈依赖，农村经济市场化程度越高，这种 依赖性就越大，农业生产外部条件的好坏，直接影响到农业生产的丰歉和农民的利益，对农 业经济的发展有着重要的促进作用。此外，农业部门的特殊性也决定了农民私人产品对农村 公共产品的强烈依赖。农业是自然风险与市场风险相互交织的弱势产业，农民是一群难以抵 抗这些风险的弱势群体，因此，急需政府提供各种公共服务，给与有效的支持与保护。
二、现行农村公共产品供给体制与农民沉重负担
（一）非均衡的城乡公共产品供给制度加重了农民的税外负担
中国在20世纪50年代推行优先发展重工业的非均衡发展模式，实行城乡分割的二元经济结 构。政府通过提取农业剩余支持工业资本积累和城市经济建设。改革后虽然进行了一些调整 ，但并没有从根本上改变其性质。政府对城乡的投入存在着巨大差异，城市公共产品一直是 国家负担，而农村公共产品的短缺却是农民自己解决。从政府的固定资产投入来看，1998年 ，国有企业得到全部固定资产投资的54%，国有企业人均总资本投资额16923元，农村集体企 业为2584元。同年，农业基本建设投资占全部固定资产投资比例仅为1.9%（注：资料来源：《北京大学中国经济研究中心简报》2001年第18期。
）；从教育经费的 支出来看，根据《中国统计年鉴1997》中有关数据分析，农村小学生人数占全国小学在校生 的69.7%，只获得60.5%的财政性教育经费；农村初中学生人数占全国初中在校生的56.7%， 只获得了48.7%的财政性教育经费；从国家财政支农支出来看，虽然20世纪90年代后，支农 支出的绝对值不断增加，但从相对量来看，农业支出占国家财政支出的比重一直呈下降趋势 ，1991—1996年分别为10.26%、10.05%、9.49%、9.2%、8.43%和8.82%，1997年提高到10.4% ，1998年又下降为9.1%（注：资料来源：根据《中国统计年鉴1999》整理而得。
）。这种非均衡的城乡公共产品供给制度的安排，其结果导致农村 公共产品供给的严重短缺，农业水利设施老化失修，带病运转，抗灾能力下降；农村交通闭 塞；农村电网老旧，电压不稳，电价昂贵；农村校舍破旧等。农村基础设施的瓶颈和“病残 ”，极大制约了农业的可持续发展，同时由于农村公共事业财政资金的严重不足，不得不授 予乡镇政府，通过收费来弥补资金的缺口，农民承受的税外负担越来越重。
（二）现行农村公共产品制度外供给的特征，加重了农民负担
现行农村公共产品供给体制是一种自上而下的制度外供给体制，是从人民公社时期的农村 公共产品供给体制演变而来的。人民公社基本特征是政社合一，在这一体制下，农村公共社 区内对公共产品的需求主要由公社内部解决，公社为满足区划范围内对公共产品的需求所筹 集 的经费不进入国家公共收支系统，具有制度外供给的特征。1983年，我国农村撤销人民公社 建立乡镇政府，但基层政权对农业生产经营的行政干预并没有彻底改变，向农民乱收费、乱 摊派、乱集资的现象时有发生。按照现行政策规定，乡镇政府可以就办学、计划生育、优抚 、民兵训练和交通这五项公共事业所需费用在全乡“统筹”。也就是说，这五项公共产品的 成本承担，没有纳入公共收支范畴，而由农民税外负担。此外，农民还对村级社区承担经济 责任，村级组织可对农民收取三项（公积金、公益金、管理费）提留，这三项“提留”属于村 级组织提供的公共产品的成本负担。从上述 分析可以看出，农村公共产品制度外供给的体制特征，是加重农民负担的制度根源之一。
（三）中央与地方政府在农村公共产品供给的责任划分上不尽合理，乡镇政府的事权大于财 权承担着许多应该由上级政府承担的支出，无形中将一部分本应由国家负担的职能转嫁给了 农民
提供公共产品是各级政府的主要职能。根据财政分权理论，中央政府主要负责全国性公共 产品的提供，地方政府则负责地方性公共产品的提供。但实际中，中央与地方在农村公共产 品供给的责任划分上不尽合理，中央政府把有些事权下放得过低，交由乡镇政府承担和负责 。如：基础教育、计划生育，都是国家的基本国策，都是为了全国人民的共同利益，是全国 性公共产品，但这些事权目前主要由乡镇政府以及村负责。又如民兵训练属于国防事业的组 成部分，是典型的公共产品，是中央政府之事，中央财政之事，而却下放给乡镇。这无疑增 加了农民的负担。
（四）现阶段农村公共产品供给与需求不相适应，供给结构失调
现阶段农村公共产品的供给，不是根据农村社区的真正需求来决定，而是根据地方各政府 部门的决策者的“政绩”和“利益”的需要做出的。其行为特征主要表现在：(1)热衷于投 资 一些见效快、易出政绩的短期公共项目，而不愿提供一些见效慢、期限长但具战略性的纯公 共产品。(2)热衷于投资新建公共项目，而不愿投资维修存量公共项目。(3)热衷于提供看得 见、摸得着的“硬”公共产品，而不愿提供农业科技推广、农业发展的综合规划和信息系统 等“软”公共产品。由此造成现行农村公共产品的供给机制不能反映农村对公共产品的需求 状况，农村公共产品供给结构的失调，导致农村公共资源配置的低效，农村公共产品提供的 成本超越农民的实际承受能力，加重了农民的负担。
（五）对用于提供农村公共产品的农村公共资源的使用过程缺乏有效监督
由于信息的不对称、预算的不完整性和行政体制改革的滞后等问题的困扰，对于农村公共 资 源的使用过程，往往缺乏有效的监督机制。表现在：(1)政府对农村公共产品资金的筹措、 管理、使用缺乏规范的监督，没有实行专门统一的管理，经常被挪作他用，造成了公共资源 的管理混乱。(2)政府提供农村公共产品的中间环节较多，公共资金被一层一层“过滤”， 公共产品被层层加价。(3)在生产和提供农村公共产品的过程中，地区之间、部门之间竞相 攀 比，导致农村公共资源和公共产品供给效率的低下和增长无序，增加了对农村公共资源的筹 集需求，提高了农村公共产品的供给成本，农民负担加重。
三、改革农村公共产品供给体制，切实减轻农民负担
（一）坚持城乡一体化的政策导向，改变重城市轻农村的支出政策，向城乡提供均衡的公共 产品与公共服务
要加快我国农村经济和社会的发展，真正减轻农民的负担，必须要从根本上改变这种非均 衡的城乡公共产品供给制度，调整政府公共支出政策，加大对农村和农业的资本和政策投入 力度。
1.增加财政对农业的投入力度，确保财政支农资金总量的稳定增长。近年来，国家财政支 农支出虽然有了较大幅度的增长，但仍低于财政总支出的增长，财政支农支出的比重仍在下 降。为了提高我国农业综合生产能力，优化农村产业结构，提高农民的收入，必须采取有效 措 施，加大财政的投入力度。要求各级预算的支农支出增长幅度要略高于财政支出的增长幅度 ，并且要通过农业立法来加以明确。
2.调整财政支农结构，为广大农民提供充足的农村公共产品。(1)加大对农业基础设施的投 入，为农民的生产提供良好的外部条件。根据我国现阶段的实际情况，应主要集中于以下几 方面：①支持水利基础设施建设。重点是对江河湖库的治理。②支持农田水利基本建设。加 快现有大中型灌区水利设施的修复和完善，鼓励农村集体、农户以多种方式建设和经营小型 水利设施。支持发展节水农业，努力扩大农田有效灌溉面积。③支持农村电网、道路等基础 设施建设。④支持农村生态环境保护建设。⑤大力支持农业科学技术的推广。(2)增强财政 对农村基础教育的投入力度。目前农民的教育支出成为农民负担的重要增长源。农村实行费 税改革后，乡级和村级的收入大幅下降，发展农村基础教育等公益事业的资金更是严重不 足。因此，必须加大财政对教育的投入力度，特别是加大中央财政和省级财政对农村基础教 育的转移支付。
（二）实行农村税费改革，建立名符其实的乡镇财政，从根本上改变人民公社时期延续下来 的农村公共产品的制度外供给方式
进一步完善农业税制改革，取消现行的农业税制和征收办法，在进一步强化、稳定农民土 地长期经营权的基础上，采用不同等级税率的方式，向农民征收土地使用税；把增值税延伸 到农业税中，向农民征收农产品税；为了保证农村公益事业的发展，建议征收农村公用事业 税，其税是土地使用税和农产品税的附加征收。农民在缴纳法定的税收后，有权拒绝一切不 合理的收费、集资和摊派。通过实行农村税费改革，加强乡镇财政的完整性、透明性、统一 性和严肃性，可将农村公共产品的制度外供给转变为制度内供给。
（三）加快农村基层民主制度建设，充分实行村民自治，实现农村公共产品供给决策程序由 “ 自上而下”向“自下而上”转变
改革农村公共产品供给决策的目的，是建立由内部需求决定公共产品的供给机制。为此， 必 须推进农村基层民主制度建设，充分实行村民自治，在村民委员会和乡人民代表大会的基础 上，使农民的意见得到充分的反映，由全体农民或农民代表对本社区的公益事业建设进行表 决。其次，加快农村基层政府的组织建设，改变农村基层领导人由上级组织部门安排的做法 ，把主动权交给农民，由农民自己选举出能真正代表农民利益、对农民负责的社区领导人。 再次，建立有效的农村公共资源使用监督机制，增加公共资源使用的透明度，定期将收支情 况公之于众。
（四）明确中央与地方政府提供农村公共产品的职责
中央应主要从事跨经济协作区的水利投资、大江大河大湖的治理、农产品交易中心的建设 、重大农业基础科学研究、以及制定涉及农业生产、交易活动的法律、法规等。而地方政府 应主要从事本区域内的农业基础性及社会效益较显著的项目的投资及管理。对于农村的计划 生育、国防建设事业、中央及乡镇以上的政府要承担大部分职责，应下拨经费，而不能完全 由农民承担。
（五）实行农村公共产品供给机制的创新
由于我国是一个发展中国家，农村地区地域辽阔，对农村公共产品的需求规模较大，仅仅 依靠有限的财政投资，往往力不从心。根据公共财政理论，以及绝大部分农村公共产品的准 公共产品性质，可以采用政府与市场（私人）混合的方式来提供。本着“谁受益，谁负担”和 “量力而行”的原则，采用“公办民助”、“民办公助”的方式，充分调动农民投资农村公 共产品的积极性，以收事半功倍之效。但在构建新的农村公共产品供给机制过程中，一定要 坚持贯彻执行党和政府的减轻农民负担的政策，必须要考虑农民的经济承受能力。