法院制度改革刍议，本文主要内容关键词为：刍议论文,制度改革论文,法院论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
司法队伍存在严重腐败，司法缺乏公正，已严重威胁我国的法制建设，引起社会的普遍关注。法院制度改革的第一目标，就是要从制度设置上根除腐败，克服地方保护主义，建立廉洁的司法队伍，使司法机关成为真正维护社会正义的使者。
司法腐败也暴露出旧体制下设置的法院制度严重不适应市场经济体制改革的需要、高成本低效率的审判机构和诉讼程序以及低素质的司法官员难以处理市场经济和开放社会与日俱增和日益复杂的纠纷等问题。法院改革的第二目标，就是建立高效率、低成本的诉讼制度，高素质、严约束的法官队伍。
一.改革法院体制
改革法院体制是为消除地方保护主义，维护国家法律的权威和统一。改革的措施主要是：实行司法辖区与行政辖区分开，中央法院系统与地方法院系统分开。
地方保护主义是司法公正的大敌，是造成司法腐败的重要原因。由于实行财政“分灶吃饭”的包干体制和分税制，各地的经济发展状况和财政收入不同，使各地法院不仅在装备、办公条件、办案经费等方面，而且在工资、福利、职工住房等方面也出现很大差距。这样，法院和法官的经济利益同地区的经济利益连为一体，息息相关。在这种经济利益关系中，地方法官在处理有经济利益的案件和执法判决中，都会有一种地方利益和个人利益的考虑，希望本地当事人胜诉，本地的钱不要被外地拿走。加上有地方党政领导的要求和支持，于是，司法活动中违反法律，滥用职权、偏袒本地人、不作司法协助、甚至枉法裁判等地方保护主义就有其必然性，法院必然沦为保护地方利益的工具。这些情况表明，过去那种地方化的司法体制的设置已完全不适应市场经济的需要。中国的法制在地方保护主义下，法律的公正性几乎丧失。
造成这种状况的原因有法院设置上的问题。因为，我国法院设置是完全地方化的，司法辖区与行政区划是完全混在一起的。法院是各级地方政府的一部分，它的名称都称××省法院、××市法院、××县法院。法院的人事任免，法院的一切经费，法官的衣、食、住、行，托儿养老，都系于地方党政手中，法院怎么能够完全置地方利益不顾依法办案呢？如果法院不听地方党政领导的意见，轻则被训斥，重则罢官；在各种权力压力和地方利益的引诱下，即使再好的法官也难刚正不阿。
在西方资本主义早期，地方保护主义也曾严重存在。在13～15世纪，征服英国建立中央政权的诺曼底王朝面对各地封建领主划地为牢的司法制度。国王建立王座巡回法庭，适用衡平法，来解决各地的司法分裂和地方保护主义问题，加强了司法的统一。美国在建国初期也曾遇到同样问题，各州存在严重的司法保护主义。联邦政府一方面建立联邦司法系统直接受理一些州际公民之间的纠纷和重要纠纷，另一方面，最高法院运用解释宪法中的联邦贸易条款来克服地方保护主义。
可见，要克服司法地方保护主义，必须从我国法院设置的改革入手。改革的措施是将司法辖区与行政辖区分开，打破行政辖区对司法辖区的统辖关系。建立独立于行政的司法管辖系统，建立中央和地方两套司法审判系统。中央法院系统设最高人民法院、上诉法院和初审法院。其经费由中央财政拨付，法官由中央任免。地方审判系统由高级法院、上诉法院和初审法院组成。地方法院经费由省级财政统一拨款。中央法院系统与地方法院系统实行分权管辖，管辖权划分的大致原则是地方初审法院管辖普通治安、刑事案件，普通民事案件包括婚姻家庭案件，损害赔偿、房屋等不动产案、继承、民间债务纠纷等。土地、山林、水利纠纷由当事人共同所辖的法院管辖。双方当事人都在同一初审法院司法管辖区内的经济合同纠纷案由地方法院管辖，部分行政诉讼案件以及在双方当事人选择的条件下，都可在地方法院诉讼。中央初审法院负责审理政治案件、重大的贪污贿赂案、跨司法辖区的经济合同纠纷、土地山林和水利纠纷、涉外与涉港澳台经济纠纷、重大知识产权纠纷。地方上诉法院受理地方初审法院的上诉案。中央上诉法院受理中央初审法院的上诉案，同时受理某些不服地方初审法院判决的上诉案。如较重大的刑事案件、行政诉讼案件、由当事人选择在地方初审法院审理的案件，上诉人可选择到中央上诉法院。最高法院的职权大致不变。这样，实际上只有三级法院：初审法院、上诉法院和最高法院。中央和地方二个初审法院不存在上下级关系，只存在案件管辖分工。中央初审法院实际上大致管辖的是原中级法院管辖的案件，加上跨地区的经济纠纷案件和其他重要案件。
这样的法院设置是为了打乱司法与行政混合的体制，迫使司法管辖与行政管辖脱钩，保证法院的独立。同时又调节了中央与地方的关系，一些跨地区的经济案件和重大复杂案件，实际上都由中央系统的法院管辖。这样有利于解决地方保护主义问题，提高办案质量。同时，也改善了法院系统内部关系，原来的地方法院分省、市（地区）、县法院。虽然法律上没有规定它们有上下级关系，但潜在的上下级关系还是存在的，下级法院会向上级法院汇报工作，上级法院也会对下级法院发号施令或施加影响。改革后的制度就会大大改变这种情况。如地方上诉法院对初审法院的案件发号施令或施加影响的话，当事人上诉可选择中央上诉法院。
二.改革审判制度
为降低诉讼成本，提高审判效率，保证法官的中立，集中精力审案断案，减少法官腐败的机会，应逐步取消法院内的审判委员会和合议庭，大部分案件实行法官独任审判制，只有对重大复杂的案件才实行合议审判制。法官不负举证责任，不亲自进行审判前的案件调查，集中精力进行坐堂问案。但是，由于中国的公民个人（包括律师）与政府机关和一些单位比往往处于非常劣势和不利的地位，取证非常困难，在这种情况下，经一方当事人申请，法院可就某一证据进行取证。
建国以来，法院一直实行合议庭审判和审判委员会制。这在过去法官素质不高的情况下，为保证办案质量起了一定作用。但是，审判委员会和合议庭也存在严重弊端，如审案的定不了案，定案的不审案。这不但会在判断事实、证据和运用法律上带来问题，也模糊了办案的责任，降低了办案人员的责任心。办案人员总认为有领导把关，就不那么尽心负责。审判委员会只从汇报中了解情况，判断定案，实际上一些审判委员会成了木偶（注：有位朋友告诉我，某审判庭庭长要被提拔当审判委员会委员，他不愿干，说现在是我操纵他们（审判委员会），今后我就要被人家操纵了。）。审判委员会和合议庭制还为循私说情者广开了门路，现在打官司托人说情成风，一个案子要过这么多人的手，这么多环节，当事人能找到说情的机会就多。如果一个人办案就没有这么多干扰。合议庭和审判委员会制度还大大影响审判效率，提高了诉讼成本。因为案子要几个人审，反复开会讨论，要向审判委员会汇报。人多环节多，互相牵制，浪费时间。
在庭审制度上，由于国家主义的影响，法院在审判中占绝对主导地位，不但采用以法官为中心的纠问式审判方式，而且还要求法官对案件亲自取证调查。特别是现在办一些经济案件，法官也要同当事人天南海北借机会跑一通，于是就有了当事人陪吃陪住的事，这不但造成腐败的机会，也使审判效率大大降低，诉讼成本大大增加。所以，我们必须对司法体制和诉讼制度进行一系列改革，以提高诉讼效率和降低诉讼成本。取消审判委员会，把一切审判权交给主审法官，案件办得好坏的责任也都由审案者承担。这必将大大节省法官，减少诉讼环节，缩短诉讼时间（注：一个法院不管多少法官在办案，但审判委员会只有一个，案件都要排队向审判委员会汇报，有时要拖很长时间。），从而降低诉讼成本和提高诉讼效率。法官负责制还能促使法官素质的提高。实行独任审判制，由主审法官负责，并取消审判委员会。或许有人会对这种改革提出诘难：中国的法官能胜任吗？笔者认为：
第一，中国现在完全有条件挑选一批高素质的法官来担当此任。在十几年的审判实践中，中国已培养出一批有水平、有经验的法官。在实行独任制条件下，我们可以大大减少法官数量，因而可从现有法官中精选一批少而精、高素质的法官。
第二，办案是否出错，关键在法官的素质和是不是真正负责，而不在人多。独任制会强化法官的审判责任心，若法官办案有失，责任难逃。据报道，一些地方实行主审法官责任制和错案追究制保证了法官的办案质量（注：也有一些学者对错案责任追究制提出了批评，认为它有碍法院的独立审判。）。
第三，过去采取合议庭和审判委员会制度，是在法官素质极低的特定历史条件下，为防止出错不得已的措施。事实证明，这种制度并没有有效地防止冤假错案。相反，照样出了大量的冤假错案。不负责任，办案的不能定案，定案的不具体办案，造成审判脱节。而且一旦出了错案就很难纠正，都是这种审判体制的毛病。如果有了高素质的法官，合议庭、审判委员会就成了高水平审判的束缚和障碍。
另外，独任审判制和改变法官调查举证责任、法官只管坐堂问案的改革措施，也是为了节省诉讼费用，降低诉讼成本，提高诉讼效率，它有利于减少法官腐败的机会。
根据1995年新修改的《刑事诉讼法》，中国正在进行庭审制度的改革。即由过去法官纠问式审判向控辩式方向改变，并由控辩双方当事人承担举证责任。审判由过去的暗箱操作、先定后审，变为公开的、真正由法庭审判和决定案件。但这种改革必须有相应的改革配套措施跟上。这些相应的改革措施包括：
（1）必须充分保证当事人和律师的调查取证权。 保证律师有与公诉机关大体平等的权利和条件参与诉讼。新的《刑事诉讼法》虽然将律师参与诉讼的时间从开庭前7天提前至案件移送检察院之时。 但实际中，一些地方法院、检察院往往采取不正当的手段限制律师参与诉讼。法院应规定，律师向知情人取证，有关单位和当事人应予以协助。如果有关单位和知情人不予协助时，律师可向法院申请取证的命令，有关单位和公民必须出证，否则以蔑视法院罪名处罚。
（2）重新考虑检察机关在诉讼制度改革中的角色。 现在我国的检察机关在诉讼中既是公诉人又是法律监督者，它在法庭上可以对法庭审理进行监督，具有某种高于法庭的地位，这样，它的地位不可能与辩方的律师地位平等。所谓的抗辩制没有抗辩双方平等的地位就难以真正建立。所以，需要对检察机关的地位、职能和作用进行改革。下文中对此进一步论述。
（3）强化证人出庭的责任和义务，并建立对证人的保护制度。 现在我国法院审判中，多数时候证人都不出庭（注：据《法制日报》一个资料反映，湖北省宜昌县1997年1月至10月，该县法院开庭审理的86 件公诉案件中，涉及证人553名、鉴定人53名。 被法院列入出庭名单的证人239名、鉴定人35人。结果证人有210人未到庭，占87.9%，鉴定人有29人未到庭，占89.6%。）。证人、鉴定人不到庭的作证的主要原因：一是出庭作证的差旅费、误工费由自己承担，证人当然不愿意自己花钱、费时；二是有些人害怕出庭作证遭报复不敢出庭；三是出庭作证，要受双方盘问，有失自己的身份和体面。要真正建立抗辩制，法庭质证是不可缺少的。所以，必须制定证人法强制证人出庭。规定任何对案件知情的公民，如果法院认为必要并传唤时，都必须到庭作证，对不出庭或作伪证者，以蔑视法院罪给予较严的惩罚。还应规定刑事案件中的警察也应到庭作证，就自己的取证接受控辩双方的质证，重要的证据都不得仅以书面方式出示。同时建立保护证人制度，对有可能因出证遭受打击报复、生命和财产安全威胁的证人，应建立特殊的保护制度，以保证他们不因出庭作证而受到任何的损害。还要解决出庭作证人的费用问题，对证人差旅费和误工费应由法院解决。
如果没有上述这些改革措施，那么法院由主动式变为被动式的庭审制改革的动机就很令人怀疑了。改革可能被认为法院是在甩包袱，而不是为了更好地保障公民的权利。因为它将使被控方和辩方处于不利的地位。
三.提高法官素质，强化对法官的约束
对法官制度的改革措施是：抬高法院的门槛，提高法官素质，减少法官数量，改善法官的待遇和地位，加大法官责任，强化对法官的约束。
贺卫方认为，垫高法院的门槛，强化司法从业者的职业化、专业化程度，有利于法官珍惜荣誉，爱护名节、保持操守。以可操作的制度手段严格地执行法官的职业道德规范，对于违反者予以严厉的制裁。这样，职业地位与专门知识带来的荣耀，一有违反所必然带来的惩戒后果，加之大众传媒的监督，将可以有效地维护法官集团的职业道德。此外，一般而言，一个群体，人数愈多，给管理带来的难度愈大，人数愈少，所感到的地位荣誉感也会越强。因此，将法官人数限制在一个适度的规模是必要的（注：贺卫方：“通过司法实现社会正义”，见夏勇主编：《走向权利的时代》，中国政法大学出版社1995年版，第217页。）。
在当今世界上，恐怕只有在中国是可以由没有学过法律的人来当法官的。过去几十年司法审判是阶段斗争的一部分，与政治运动和政策密切联系，司法工作政治性、政策性强，法律性并不强，也没有什么法可依。现在，司法审判已变成非常专业化和法律化的特殊职业，必须建立一支高素质、专业化的、受过正规法律教育的职业法官队伍。
但是，当前我国法官队伍的素质还远离这一要求。现在的法官队伍是1979年后为适应加强法制建设的迫切需要急速发展起来的。法官队伍的来源主要：一是思想好、作风正派的复员转业军人。这在一些中级和基层法院占很大的比例；二是其他国家机关、企事业单位选调的干部；三是法律和其他非法律专业的大学毕业生。可见，在法官队伍中，许多人没有受过正规法律教育。据不完全统计，1995年全国法院只有5 %的法官具有本科学历，0.25%的法官具有研究生学历（注：方流芳：“中国法学教育观察”，《比较法研究》1996年第2期，第132页。引用材料中没有显示这个数字是否仅仅是法学专业的。）。北京市是全国法官文化水平最高的地方之一。据悉，北京4.5万多名法院工作人员中， 已有75%的人获得了大专文凭。但其中60%以上的人是从电大、业余大学获得的文凭，只有约10%的人是大学本科文凭，但其中有多少是法学本科文凭仍不得而知（注：据1997年北京市高级人民法院副院长陈春龙在一次会上的发言。）。
毫无疑问，转业军人中有许多优秀的人材，但是不是适合当法官却是另一回事。除了没有受过专业法律训练这一明显的缺陷外，他们习惯的思维方式和处理问题的方式也很不适应充当法官的角色，军人们习惯于请示报告，听指挥，服从命令，这与法官具有依法独立行事的独立品性相去太远。法官中的军人成分是我国司法行政化、审判行政化、法官不能独立自立的重要原因。
我国应逐步抬高法院的门槛。新颁布的《法官法》对法官任职的专业学历和资格条件过于宽泛，没有要求法官必须是法律专业本科毕业是个极大的缺陷。法院的行政职务与专业法官职务不分，法官的晋升、考核等规定过于笼统，缺乏可操作性，不利于法官素质的提高。要提高法官素质，必须严格法官任职的资格和资历条件。法官必须具有大学法律本科以上的学历作为必要条件，并通过全国统一考试进行遴选。日本、韩国和我国台湾的法官资格都是法学院毕业后还要经过考试才能取得。在日本，即使是法学院毕业的学生，要进入司法领域工作，还必须经过苛刻的考试进入司法研习所，经过两年严格的专业训练并通过严格的结业考试，才能被任命为候补法官。另一条途径是从具有法律实践经验、受过专门法律本科教育的专业人员中挑选法官。我国的律师队伍正在迅速成长，今后可成为法官的重要来源。还有有声誉的大学教授、检察官都可成为法官的重要资源。美国和一些欧洲国家就采取这种做法。
现在法官数量太多太滥，要提高其地位待遇也难。“物以稀为贵”，人数少才能提高这个职业集团的地位，增强荣誉感。中国法官的职业化程度低，使有些法官完全缺乏法律职业道德，就是正规学法律专业出身的人也缺乏应有的维护公平、正义的品格，以及为维护法律而献身的职业情操和敬业精神，在金钱和权力面前屈膝。好的法官除了法律知识和道德，特别要具有独立的个性和民主、自由、平等、人权等理念。如果给法官规定了严格的任职条件和资格，那么是否对要当法官的人进行考试反倒不是最重要的。
要想在中国建立起一个地位特殊、受尊敬的法官职业阶层。按照实行法官独任制的设想，可在现有法官数量的基础上减少2／3的法官，其审判效率还会提高。法官也不能随诉讼增多而无限增长。许多国家最高法院法官很少超过20个人（注：美国是世界上诉讼最多的国家，联邦最高法院只有9名大法官。）。就算中国的情况特殊， 最高人民法院也不应是200多法官，而应不超过20人或最多30人足矣。 要做到法官少而精，最简单的办法就把我国现在的审判委员会那样一个规模范围的人作为真正的大法官，其他的审判员作为法官的助手，实行法官助理制，每位法官配一定的助手，协助大法官办案。普通的上诉案件，大法官可独立办案，重要案件由大法官组成的法官委员会集体讨论决定。
要防止法官腐败，提高法官的待遇和地位是有效措施之一。应该给各级法官相当于本级政府部门首长的待遇，同时对法官实行终身制保护，无过错不受免职。那么，这个职业会比政府部门领导的位子更吸引人。因行政部门的领导每届政府都要更换。对法官实行终身保护制，是为维护它的独立性，使他敢于依法办事而无后顾之忧，也是为维护他的荣誉和地位，使之成为一个超乎政府、完全中立地维护社会正义的形象。
抬高法官的门槛，提高法官的待遇和地位是为了加强法官的责任，强化对法官的约束。要制定一套法官职业道德规范，并建立法官纪律惩戒委员会，遴选的法官必须具有完全独任审判的能力，并能阐述处理该案的法理，法官必须对自己处理的案件承担全部责任。
建立起错案追究责任制和赔偿制度，加大对司法人员的监督力度。对法官有意或因不负责任造成错案的一定要追究责任；有任何枉法裁判的必须由检察机关送交审判；因不负责造成错案的应受到罢免；因业务能力差或过失原因造成错案，在国家对被害当事人赔偿之后，法官应承担一定的经济赔偿责任，并根据过失错误的程序和次数，决定是否予以免职。法官纪律惩戒委员会负责对法官遵守职业纪律、道德情况和对业务能力、水平进行督察，纠举法官的失职、违纪和枉法行为。与此同时，放开新闻舆论对司法的监督。这里有一个界限需要明确，既要有大众传媒报道、监督案件的自由，又要保证司法审判的独立性和不受舆论的干扰，司法机关可以拒绝回答媒体有关正在审理案件的问题。
四.建立低成本、高效率的诉讼制度
昂贵的诉讼费正在影响着中国法制建设的健康发展。从我国最高人民法院1989年颁布的《人民法院诉讼收费办法》的规定看，规定的收费标准是比较低的。但问题不在于法定的标准收费，而在于规定了有些不合理的多头收费。如除一方起诉要交起诉费外，另一方反诉要交反诉费，如果申请诉讼保全要交诉讼保全费，上诉要交同样一笔上诉费，判决之后胜诉方要申请执行又要交一笔申请执行费。问题还远不仅如此，诉讼当事人还要承担法院各种非法的、不合理的费用。如法院当事人强行索要所谓的“赞助”，法官要求当事人请吃请喝、休闲休闲，有的甚至要求表示表示。至于法院派人去异地取证、执行的差旅费自然是由当事人掏腰包。
上述各种合法的和非法的费用，使本来就限于争诉困境的当事人雪上加霜，高额的诉讼费使当事人望法生畏，增加民众的畏诉、厌诉心态。
要降低诉讼成本，必须：（1）坚决杜绝司法机关向当事人摊派、索要和收取一切不合理的费用。这一点要通过加强反司法腐败来做到；（2）根据经济发展的情况，制定一个合理的诉讼收费标准。 减少法院的收费项目，在收取案件受理费后，其他的费用如诉讼保全费和执行费应免收或尽量少收。上诉费也应当减少，而不能按起诉费同样再收一次；（3）要加强对律师的收费监督， 并可通过立法限制律师协议收费过高，对违规者给予严重处罚。要明确一点，法院的经费维持不是靠诉讼费，而是靠国家财政。
为了降低诉讼成本，提高诉讼效率，更重的是要作一些制度上改革和创新，减少一些诉讼环节和程序就可大大降低诉讼成本。如建立小额赔偿法庭就是一种很有效的制度。
随着现代社会生活复杂程度的提高，各种诉讼潮水一般上涨。法院按普通司法程序将难以应付日益增多的各种诉讼。有鉴于此，西方一些国家为解决这一问题积极探求非正式法庭、非正式诉讼程序解决纠纷的办法。小额赔偿法庭就是很有效的办法之一。小额赔偿法庭受理涉及到所有以金钱方式赔偿的诉讼。在纽约市，受理诉讼赔偿请求在3000美元以下的各种案件，诉讼费用极低（注：在纽约的诉讼费只有5.84美元。）。不需请律师，诉讼程序简便，只需去法院登记，填写一份简单的起诉单。当时法院公告牌就写明所有在即日起诉的案件开庭的具体日期、时间。为方便诉讼，不影响当事人的白天工作，开庭时间定在下班后的六点钟。根据规定，当事人可选择由法官来审判案件，或由仲裁员来裁决案件。前者是一个正式的审判，要另外安排时间开庭，需花较长时间，不服判决可以上诉。后者是非正式的审判，由仲裁员当晚裁决，不能上诉，仲裁同法官的判决有同样的法律效力。小额赔偿法庭开庭时就好像医院的门诊部，若干仲裁员同时开庭，每个仲裁员就像医生叫病人一样传一对对当事人进入，仲裁员简单询问双方当事人案由和各自的理由后，即作裁决。一个晚上就可处理数十起案件。
这种制度完全可以移植过来为我所用。在我国建立小额赔偿法庭，将大案与小案分开。现在我国大量的民事纠纷并不是大的纠纷，而是小的纠纷，正是这些常常发生在生活中的小纠纷随时侵害着公民的权利。可是，现在许多小纠纷没有机关管或没有有效的手段解决，如小的民事责任、债务合同纠纷、消费者的控告、损害赔偿等，到法院按正式诉讼程序起诉，时间精力都赔不起，为不多的钱起诉也不值。况且，太多的小额诉讼法院也顾不过来。这样致使大量公民的权利得不到充分保护。对广大公民来说，一辈子也不会发生大的民事纠纷，但小的民事纠纷却常常发生，可是这些纠纷又没人管，只有忍受权利的损害。许多小纠纷没机关管，也使一些法律得不到有效执行。如现在发生最多的消费者权益纠纷，靠消费者协会这一非政府组织，没有强制手段很难解决问题。如有小额赔偿法庭，消费者走上法庭一决是非，强制执行，简单方便又省钱，消费者权益保障法也能得到很好的执行。
借鉴上述国外经验，建设在每个基层法院建立小额赔偿法庭，这对通过司法充分有效地保护公民权利，保障法律的有效实施，广泛地解决社会纠纷，缓解社会矛盾，都具有十分的必要性和迫切性。
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