被隐形的美国政府在科技创新中的重大作用（上），本文主要内容关键词为：美国政府论文,科技创新论文,作用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
美刊《政治学和社会》第36卷第2期(2008年)刊登了美国学者弗雷德·布洛克题为《逆流而上：一种隐形的发展主义国家在美国的崛起》的文章，认为过去30年来，尽管新自由主义思想在美国政治意识形态中一直起主导作用，但是事实上联邦政府在资助和支持私营企业新技术商业化方面依然大大加强了自身的干预作用。不过，美国政局中的党派对立逻辑和新自由主义的意识形态却使美国政府在技术创新中的巨大干预作用在主流的公开辩论中被隐形。作者还指出，和日本、韩国发展主义官僚化国家不同，美国是发展主义网络化国家，后者对科技创新的干预较前者更重首创而不是模仿，更分散、分权也更灵活，而不是高度集中，所以更有利于“百花齐放”。作者还叙述了美国依靠这种网络化的政府支撑机制，在计算机、互联网、生物技术等方面取得重大创新成果的过程。文章主要内容如下。
过去30年，在大西洋两岸，政府在确保和鼓励新技术创新方面，都发挥了越来越重要的作用。与“知识经济”或后工业社会强调经济直接依赖科技进步的理念一致，欧洲和美国政府都支持尖端研究工作，以保证将创新及时转换成公司商业产品，政府之所以这样做是因为他们认识到，在竞争的世界经济中，若不能在国内经济中创设新的高附加值经济活动，将最终威胁到他们公民的生活水平。
但欧洲政府和美国政府实现这些政策的方式极为不同。在欧洲，无论是国家政府还是欧盟都对其发展议程公开而明确。在美国，国会在“竞争政策”指导下，定期通过立法巩固和扩大美国的发展能力，但很少有公开辩论或讨论。
美国发展主义国家这一隐形特点主要是由过去30年市场原教旨主义的主导性所造成的。政府的发展主义政策之所以一直存活在阴影中，是因为承认国家在促进科技改变方面的核心作用与市场原教旨主义的信奉者的宣称不相符，后者主张私营企业应独立自主并自发应对市场信号。例如，米尔顿·弗里德曼和罗斯·弗里德曼在其具有高度影响力的《自由选择》一书中认为，政府通过国家科学基金会对科研的资助没有任何经济上的理由。如果政府资助科学研究是不恰当的，那么，公共机构涉足新技术的商业化肯定是没有合理性可言。
理解发展主义网络化国家
欧洲和美国所追求的发展主义政策类型与人们比较熟悉的第二次世界大战后几十年在东亚采用的发展主义类型有明显的区别，这种以日本工业和贸易部为典型代表的做法是国家政策的集中表现形式，我们暂且称之为发展主义官僚化国家。它意在帮助国内企业在特定产品市场上赶上和挑战外国竞争者，正如在日本和韩国所实行的那样，由政府规划者提供一系列经济激励和补贴来建立公司，进入原本被认为过于冒险的市场。
欧洲和美国的发展主义网络化国家与东亚的发展主义官僚化国家非常不同。发展主义网络化国家的重点是帮助企业开发尚不存在的产品和工艺创新，如新软件、新生物技术或新医疗器械的应用。这种创新与日本的旧模式基本上没有相关性。因为在这方面，没有国际领先企业可以去模仿。此外，公司已经拥有强大的动力进行创新，因此政府的额外补贴或激励不大可能有多少额外的影响。在发展主义官僚化国家下，企业依赖政府所提供的激励政策，而发展主义网络化国家更注重具体“操作”；它涉及公共部门官员与企业密切合作，确定和支持创新最有希望的途径。
发展主义网络化国家的先决条件是拥有一批具有技术专长的高层次人才，设立人才社区，前期需要在高等教育及科学和工程知识生产上投入大量资金。一旦专业人才和新知识结构机制已到位，发展主义网络化国家就会试图使技术界在将科研转化为实际产品的研究过程更加有效。它可以被认为是政府采取的一系列措施以便提高一个国家科学家和工程师的生产力。
发展主义网络化国家下的工作可以分为四个各具特色但仍有重叠的任务：针对性的资源，开放式窗口，经纪和促长。有针对性的资源涉及政府官员在认真商议后确定重要的技术挑战，而解决这些技术挑战将会开拓重要的经济可能性。政府官员随后对有希望实现突破的团队提供资金和其他资源。基本问题目标可以包括基础性问题，如如何选接DNA以创造新的微生物，以及具有针对性的问题，如发展和改进成像技术以便更好地筛查癌病变。这样有针对性的资源要求出资者对技术人员施加相当大约束，他们必须制定标准并对那些未能达到目标要求的团体撤出资金，这与军事合同的标准操作截然不同。军需官可以在项目进展缓慢而不达标的情况下仍将资金源源不断投入项目。
有针对性的资源意在将肩负特定任务的科学家和工程师的力量集中起来，通过高端技术人才共同工作创造群体协同机制。它遵循了曼哈顿工程示范的基本模式，即技术进步可以通过集中资源加快其速度。
与针对性资源正相反，开放式窗口的理念认为创新的许多建设性意见往往来自基层，未必能适合特别机构有针对性的优先次序。其目标是创建多个窗口，通过这些窗口，在大学、政府实验室或商业环境工作的科学家和工程师，可带来他们的创新思想并接受资助和其他类型的支持。这是“百花齐放”式的技术政策，政府机构提供养料帮助新观念成长，钱不是唯一的养料；有时实物援助，如使用政府实验室专门配备的设备，也是至关重要的。
经纪活动包括两个相互重叠的层面，技术经纪和商业经纪。技术经纪是创新过程的核心部分，因为它常常涉及把业已存在的技术以新的方式组合或一个实验室与其他实验室的工艺结合，并结合自身的增量变化创造不同的新技术。经纪是将这些不同的团队连在一起，使他们能够利用彼此的知识优势的活动。从事针对性分配资源的官员有时能够有效地发挥这一作用，因为他们对于某个正在进行的技术领域的研究活动已有宏观了解。而那些在开放式窗口层面工作的人员有时也能起到原本不会发生的连接作用。
商业经纪更为明显，它帮助试图使新产品商业化的技术团队获得他们所需的各种商业联系，诸如建立有效组织，获得所需资金并为产品找到潜在客户。同样，公共部门的技术官员不论在政府内部还是和私营公司，包括风险投资机构，都已建立了相关联系。他们有时也能够有效地发挥这一作用。
最后，促长阶段包括一系列活动。通常情况下，技术创新越前沿，创造新技术可行市场需清除的障碍越多。以铁路和汽车为例，新技术能够成熟之前，昂贵的基础设施必须到位。对于非前沿的技术创新，标准往往是一个问题。因为购买者需要确认，新产品能够达到它所承诺的标准，并能与现有基础设施有效地组合工作。一些技术还需要建立新的客服监管框架，以使企业投资更加安全，并解除消费者的担忧。促长阶段有时需要大规模的协调合作，因为新技术需要多家公司在同一时间内进行投资。以互联网为例，促长阶段需要很长一段时间由国家对技术基础设施进行有效管理，以便日后对其实施私有化。
以上简短介绍有助于理解发展主义网络化国家为什么必然是高度分散的结构。这些活动大多需要相关政府机构工作人员具有非常高水平的专门知识。为了有效，这些官员要求“嵌入式自治”；他们必须深入扎根于他们所资助的具体的技术人员社团中。例如，美国国家健康研究院下的美国国家癌症研究所官员可能会非常有效地为正在研究如何切断肿瘤的血液供应的科学家提供资源和经纪。但如果转移到研究乳腺癌遗传标记，他或她可能会很无助。促长有所不同，大胆而又有远见的创新观点不可能由一两个人在办公室里完成，它通常需要政府内部的广泛合作，因为需要方方面面的专家。但即使在这种情况下，所涉及的人员也必须对该技术的细节有深刻理解。
此外，为了使开放窗口和经纪更加有效，最好是在这个结构中嵌入一些剩余。没有这种剩余，一项大有前途的研究可能会因一个小小的办公室被拒绝提供资金而中断。如果，有多种窗口和多个潜在的经纪人，尽管一个想法最初可能没被认可，它却有机会生存并最终繁荣起来。由于集权倾向于消除功能重叠，这形成了发展主义网络化国家高度分权的又一理由。
与发展主义官僚化国家相比，这种高度分权使得发展主义网络化国家远离记者、学者和公众。并非在一个地方，它活动的地方可以在数以百计不同政府机构或设施的不同办事处进行，它也没有一个统一的预算，支出是由很多不同的机构发放。即使是它所产生的影响也趋于分散，因为往往是数百或数千名不同类型的技术人员在他们的工作中受到不同经济部门的支持。
无论是在欧洲还是美国，建设发展主义网络化国家都需要重大的政策创新和新的机构及资金流的创建。所不同的是，与美国相比，大部分欧洲国家受到20世纪国家积极参与民用经济管理传统的强烈影响，无论在国家还是欧洲共同体的水平，官员们都可以依据国家领导力的传统对这些新政策作出解释。相反，在美国，向发展主义网络化国家过渡必然更加错综复杂。
发展主义网络化国家在美国的出现：(美国国防部)高级研究计划署
美国为国家发展所做的努力有着悠久历史，可以追溯到亚历山大·汉密尔顿和合众国的开始。但是，这一传统和与其背道而驰的自由放任传统相互并存绝非易事。这一紧张局势在20世纪通过开展国防框架内发展政策得以解决。第二次世界大战后，五角大楼曾与其他国家安全机构，如原子能委员会和美国航天局，密切合作。其结果是，政府拨款和建设相应基础设施在计算机、喷气式飞机、民用核能、激光及生物技术等技术方面发挥了关键作用。
毫不奇怪，美国发展主义网络化国家所采用的大多数核心方法都是由五角大楼一个特定办事处即高级研究计划署(ARPA)所开创。高级研究计划署最初是在苏联成功发射人造地球卫星之后为了推动五角大楼获得技术前沿阵地而创立。其用意是为“超越地平线”技术提供资金，因为其余五角大楼的研究和开发预算均直接与服务于不同军事目的的武器采购息息相关。
高级研究计划署的初始阶段横跨多种技术领域，但支持计算机领域技术进步的办事处为技术政策建立了新的规范。高级研究计划署计算机办事处精心培育了一种模式，这种模式与为研究提供基金的其他政府机构的标准做法不同。例如，美国国家科学基金会非常依赖同行之间对于研究计划的评议，这就使得许多倡议掌握在研究界手中。由于高级研究计划署的计算机倡议最初起步时，已具规模的计算机科学研究机构还非常小，因此，它在塑造研究方向方面非常积极主动，从一开始，它就提供目标资源。
高级研究计划署招聘富有远见的技术人员并使他们在研究经费方面有非常高的自主支配权。其组织结构非常小，仅有几个工作人员和最少量的行政批文。高级研究计划署的信息处理技术办公室(IPTO)最初成立于1962年，在20世纪60年代和70年代对计算机技术进步发挥了核心作用。信息处理技术办公室提供资源创建了一些主要大学的计算机科学系并资助了一系列研究项目，成功地推进了人机界面的进步。事实上，许多最终被纳入到个人电脑开发的技术都是由高级研究计划署资助的研究人员开发的。
始于60年代末的互联网是高级研究计划署的项目，最终从高级研究计划署转到了美国国家科学基金会，但却是在高级研究计划署时期，攻克了计算机网络通信的技术障碍。
高级研究计划署的模式有如下主要特征。
1.完全由顶级科学家和工程师组成一系列小型科研机构，他们有十分宽松的预算自主权来支持有可能实现的想法。
2.这些科研机构积极主动而非被动地为该领域的研究人员制定研究议程，其目标是为那些旨在克服具体技术难关的大学、公共部门和企业建立起科研群体。.
3.资金提供给大学的研究人员、刚刚启步和在业内稳步立足的公司，以及工业集团等机构。“基础研究”和“应用研究”之间没有明确的分界线，因为两者是密切相关的。此外，高级研究计划署鼓励其工作人员削减没有取得进展的团体的经费，并将资源重新分配给更有希望实现技术突破的团体。
4.因其目标是为了促长应用技术的进展，该机构的使命便延伸到帮助企业把其产品商业化阶段，因此该机构提供给公司的资助远远超过资助经费。
5.该机构的任务之一是利用其监督作用成为连接不同研究和开发领域思想、资源和人员的建设性纽带。
并行发展：生物技术
高级研究计划署模式在美国的政治影响最终被放大，起因于1970年发生的第二次较为独立的技术转化——在国家卫生研究院(NIH)保护下基因工程的出现。在1953年沃森和克里克发现DNA结构之后，来自国家卫生研究院的大量资金使得美国科学家迅速发展分子生物学成为可能。他们的成就包括：了解遗传代码并计算出DNA是如何复制自身的。这些突破为把来自不同来源的DNA结合创造新的生物铺平了道路。
早在1967年初，科学家们就在进行基因拼接试验，并于1971年第一次取得了成功。当斯坦福大学的保罗·贝尔格率领的团队成功研制出一个由不同有机体生物片段组合而成的DNA分子后，基因工程也从科幻领域迈入了现实。1977年，加州大学旧金山分校(UCSF)赫伯特·博耶的研究小组成功地研制了可以产生一种特定蛋白质的新生物体——生长抑素。
早在博耶的重要成果之前，生物技术淘金热风靡一时。无论是老牌企业还是新企业都认识到这一新技术非凡的商业价值。人造生物可投放到工厂生产大批量蛋白质，这比以其他方式获得的蛋白质既简单又便宜。此外，生物工程也创造了发现可能治愈人类疾病的新强效药物的潜能；人工合成的自然界稀有或不存在的、具有特质的植物和动物的新型变种也成为可能。过去30年美国公司一直在开发这些可能性方面走在最前沿。
美国国家卫生研究院的官员并没有遵循高级研究计划署在计算机技术上所开拓的模式。没有证据表明20世纪70年代的国家卫生研究院的官员像高级研究计划署那样不断设置技术目标。相反，国家卫生研究院继续依靠同行评审模式，即资金被分配给其他科学家认为最有价值的研究项目。此外，国家卫生研究院研究项目的时间安排也与高级研究计划署的工作方式非常不同。在计算机领域，高级研究计划署往往希望在一年内看到重大成果，决定12个月后继续资助还是停止给研究项目的拨款。相反，国家卫生研究院赠款通常为5年，反映了实验室里的工作涉及实际生物操纵时进展相当缓慢。
然而，国家卫生研究院按照自身发展逻辑的运作方式取得了与高级研究计划署同样的成就。国家卫生研究院的资助任务主要针对战胜人类疾病进展方面，所以当国家卫生研究院的官员掌握了基因工程战胜疾病的可能性时，他们不仅仅在提供补助金上，还在自己实验室研究工作上，积极推进技术发展。对于基因工程资金的快速增长反映了这种热情。1975年，国家卫生研究院只支持了两项DNA重组研究项目。1976年，支持资金达到1500万美元，项目上升到123个，到1980年，项目资助已上升至1061个，拨款资金达13100万美元。此外，早在1976年4月，组成机构之一宣布了一项合同，旨在加快重组DNA研究需要的有机化工的开发。
国家卫生研究院官员在这个关键时期支持科学家对其研究发现进行商业化做出了很大的努力。当加州大学旧金山分校的科学家赫伯特·博耶在1976年受资助成立基因技术公司，即第一个生化公司，意在创立基因工程商业化窗口时，他的一些同事卷入了丑闻。然而，博耶能够继续使用研究院资助的加州大学旧金山分校的实验室开发基因泰克公司的第一个商业项目——开发合成人工胰岛素菌种。对此，国家卫生研究院没有提出反对意见。这给其他科学家一个重要信号，即有关政府机构鼓励科学家和企业之间建立密切的合作。
最重要的是，国家卫生研究院在消除政治对于新技术干预方面做了艰难而有意义的协助工作。70年代中期，对于科学家创造新生命形式所涉及的可察觉的危险，有相当一部分公众有焦虑感。建议被呈送至国会，提出设立新的监管机构密切监督此类研究。美国国家卫生研究院的领导，通过举行公众听证会、发布指导性方针、促进科学家们自我调节等办法巧妙地战胜了对手。因此，该机构成功地履行了其作为主要负责政府权力机构的管辖权，尽管国家卫生研究院既不准备也无授权成为一个监管机构。
美国国家卫生研究院领导预计，一旦新技术产生了宝贵的医学突破，公众的疑虑将会减少。这时，他们就会迅速采取行动，放宽最初指导方针的严格度。最重要的是，他们的这种掌控意味着生物技术公司在推行新的研究时没有面临任何额外的监管障碍。他们还敦促私营公司采取和大学的科学家们一样的方式，通过创建内部安全委员会，提交审议研究报告进行自我监督。开发药品或其他人类治疗方法的私人公司最终还是要经过美国食品和药物管理局复杂的批准过程，但这些药品和治疗方法在使用于人类之前可以避免新的监管形式。此项决策对于这一新产业的兴起是相当重要的。生物技术公司数目增长很是惊人：“1978年，32个；1979年，42个；1980年，52个；1981年，100个….”1980年10月，基因技术公司上市，其股价最初定价35美元，在人们对于快速治疗进展满怀希望的情况下，飙升至89美元。现实情况是，其中一些创业失败，另一些投资者从检验和审批新药品的过程撤出，这些都意味着该行业的表现一直使期望一夜间看到结果的投资者感到失望。但近年来，大多成功的新药品都是这些新技术产品。
正如早期的高级研究计划署一样，国家研究院的领导将培养新企业作为机构使命的一部分。此外，高级研究计划署以计算机产业为中心，国家卫生研究院以生物技术为中心，都说服了许多决策者，联邦政府在培养未来产业上已经发挥了作用。
得与失：产业政策辩论及其后果
20世纪70年代后半期美国商品贸易赤字进一步恶化。1979年到1982年节衣缩食和经济衰退阶段，使商品贸易赤字略有改善。随后又在里根展开经济繁荣阶段急剧恶化。日本此时似乎成为高效率的主宰，成功获得了美国大部分汽车和电子产品市场，并在计算机芯片、计算机以及其他新兴技术领域对美国的主导地位造成威胁。以汽车公司和钢铁公司为例，老牌美国工业企业被认为是生了锈的恐龙，官僚主义严重，几乎没有适应新环境的能力。
如下政府扩大在技术变革中的作用的做法都发生在罗纳德·里根和老布什的自由放任市场主义时期。
1980年：斯蒂文森-怀德勒技术创新法
这项法律鼓励联邦实验室与州和地方政府、大学和私营工业在研究工作上进行直接网络合作，还授权实验室利用资金从事技术转让活动。
1980年：拜杜法案
国会于1980年通过这一法案鼓励大学和小型企业对由联邦政府资助的技术突破进行商业化开发。对这项立法究竟有何新意人们颇有争议，因为以前的法律允许大学获得由联邦政府支持开发的关键技术的产权。然而，新立法对大学研究和产业密切合作的合法化具有重要的象征作用。
1982年：小企业创新发展法
这项立法创造了小企业创新研究计划，指的是小企业管理局和具有庞大研究预算的政府机构，如国防部、能源部和环境保护署(EPA)之间的联合，将其科研基金的一小部分，最初是1.25％用来支持小型的、独立的、营利性公司的倡议，第一阶段投入5万美元奖励，随后的第二阶段投入可达50万美元奖励。
1984年：国家合作研究法案
这项法案对私营公司从事新产品开发的合作研究工作提供了反垄断豁免保护，它为建立工业行业研究财团提供了法律基础。行业研究财团在“竞争前”的研究中可共享资金和信息。
1985年：国家科学基金会建立了项目工程研究中心
这些中心以大学为基础，旨在建立一个分散式网络，使研究人员能够针对具体问题将科学突破转化为可用技术。
1986年：联邦技术转移法
为联邦实验室和私营公司之间的合作研究和开发协议创造了法律框架，给予公司权利对起源于这些实验室的研究进行商业开发。
1988年：商务部先进技术计划(ATP)
最先授权于1988年综合贸易与竞争法，商务部先进技术计划为私人部门的具有商业化前景的新技术研究设计提供联邦匹配资助，可获资助者包括大企业和小企业。
1988年：制造扩展计划
同一贸易法还授权给制造扩建项目网络提供资金，制造扩展计划类同于农业推广项目，一个分散式计划，允许当地需要专业知识帮助的制造商使用先进技术。
1991年：国防工业和技术基础计划
国防授权法案授权“关键技术学院”，以“推进对美国国家安全和经济竞争力技术的发展”。该法律还授权制造扩展计划，将美国国防部赞助下开发的先进制造技术推广给小公司。
1991年：高性能计算和国家研究与教育网络法
这项立法旨在保护美国在高性能计算和网络上的国际领先地位，并明确指出技术发展将会提高生产力和产业竞争力。它最初下拨了6.54亿美元资助国防部和美国国家科学基金会的研究。
1992年：小企业研究开发促进法
在小企业创新研究模型基础上，此法案创建了被称为小企业技术转移计划(SBTTR)方案。该方案的基本设计与小企业创新研究一样，不同的是研究工作必须涉及小企业和非盈利研究机构，如医院、大学或政府实验室的合作。
虽然这些举措都开始于联邦一级，但其中很多措施都是为了协调州和地方政府的计划。这一分权下最具戏剧性的例子是制造扩展计划，此计划给全国数以百计的地方企业提供了资助服务。
里根时代的三项倡议特别重要，因为它们代表了联邦发展努力在规模上取得了重大进展。首先是高级研究计划署的战略计算计划，当时计算机行业面临日本的强大攻势。1983年美国国会表决，高级研究计划署的额外资金用以支持一项为期十年的战略计算计划，此计划旨在实现人工智能的重大突破。虽然该项目的工程师对于发展智能机器人在短期会有重大突破持过于乐观态度，它却为进一步完善产业政策的高级研究计划署模式提供了很好的机会。科学项目的领导人确定他们认为需要克服的主要技术障碍，然后他们投资持有不同克服障碍战略的竞争集团，当某个集团展示出其进展，他们就可以获得更多资源。有时会以采购合同的形式获得，以促使他们的想法尽快向商业可行产品转变。
高级研究计划署的管理人员担任公共部门的风险资本家，投资发展更为先进的计算机技术。它们促成重要想法从一个研究小组到另一个研究小组的转让，让创新能更迅速地扩散。他们还能够成为新启动公司与私人风险投资公司、潜在客户以及其他关键资源的衔接者，这有助于使这些相关企业更加成功。
这一时期的第二项措施是在1987年成立的半导体制造技术研究联盟。该联盟是在美国半导体行业面临多年压力之后建立的，以应对日本的竞争压力。半导体制造技术研究联盟的前身是由12个半导体公司组成的财团，最初的资金来源于每年高级研究计划署资助的1亿美元。资金也有财团成员的贡献。其雄心勃勃的任务是既要提升“半导体制造食物链”的技术潜力，又要创造一个研究和教育基础设施“使美国在半导体技术领域有持续的领导力”。
很多人认为，在半导体制造技术研究联盟上的联邦投资是成功的。政府与业界的合作能够针对主要行业薄弱环节提供资源，特别是生产用于制造半导体设备的公司。这项措施帮助美国公司从外国竞争对手中夺回大量的市场份额。这些资金也有助于建立一个学术团体，从而使该行业围绕芯片设计，保持芯片几何速度扩展能力成为可能。经过10年发展，尽管高级研究计划署继续资助芯片设计领域的主要学术工作，半导体制造技术研究联盟已成为自给自足的、仅仅依靠行业捐款的机构。
半导体制造技术研究联盟成为以后产业政策力仿的模式。在接下来的20年中，一直有政府官员一再努力组成相似类型的工业财团以加快供应链上的技术发展。其核心思想是，联邦资助进入工业联合实体，可鼓励行业参与者开始合作，以确定可能通过共同努力解决的共同研究和相关方面的挑战。
这一时期另一个重要举措是人类基因组计划。这个计划由能源部发起，听起来似乎不大可能，能源部的预算中包括对联邦实验室系统的资金，该系统是由冷战初期武器计划发展而来。20世纪80年代后期，冷战紧张局势得到缓解，美国能源部的领导意识到，保护该机构的预算需确立联邦实验室的商业价值。因此，美国能源部成为首批接受新的高级研究计划署工业政策模式的民用机构之一，并将基因组计划视为理想的机会。
人类基因组计划动员那些围绕基因组合这一具体课题研究的科学界的力量，以加快发现商业上的可行产品。最初国家卫生研究院有人对此观点持抵触态度，担心这种自上而下模式会改变传统的通过同行评审发放资源的方式。但这些反对意见终被克服。在国家卫生研究院和美国能源部共同努力下，人类基因组计划于1991年正式推出，年度筹资达1.35亿美元。而且，现在国家卫生研究院也在特定业务方面对科学和技术发展作指导。