普通高校招生考试法治化研究，本文主要内容关键词为：法治论文,普通高校招生论文,考试论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着“依法治国”方略的提出以及社会对普通高校招生考试的普遍关注，“法治招考”、“依法治招”、“依法治考”成为当前学术研究与实践的热点。然而，与“依法治招”、“依法治考”、“法治”成为当下流行话语相对应的是，在种种法治招考观念的背后，希望通过法律来加强管理，维护管理权威的有之；希望通过法律获得更多的权力与利益的有之；希望通过建立新的招生考试法把所有问题解决的简单思维也有之。笔者认为，就普通高校招生考试而言，招考法治化与“依法治招”、“依法治考”是两个既有联系又有区别的概念。招考法治化更侧重目的，而“依法治招”、“依法治考”更侧重于过程与手段。“法治招考”意味着普通高校招生考试领域一系列思想的变革与行为模式的改变，而不是简单的“加大招生考试立法的力度”可以概括的。审视与梳理法治在普通高校招生考试领域的内涵，分析与之相适应的一系列思想与行为方式的变革，对于当前招生考试法治建设有重要意义。
一、普通高校招生考试法治化的内涵
“依法治招”、“依法治考”是我国普通高校招生考试实践的现实要求。普通高校招生考试作为分配高等教育资源的重要手段，从来都是利益冲突的焦点，尤其在优质高等教育资源有限的情况下，如何防止人情关系的困扰和权力的渗透，维护考生和高校的合法权益，维持招考过程中的公平与公正，是国家、社会、个人对招生考试制度建设最根本的要求，“法治招考”的提出蕴涵了我国高校招生考试改革的必然，有其现实性与迫切性。事实上，随着高考舞弊事件以及招生事件日益成为高考的热点话题，早在2001年全国普通高校招生工作总结研讨会上，就已经提出了“依法治招”、“依法治考”的理念，① 其内涵也逐步得到确定与丰富，“‘依法治招’就是要依法规范、管理和引导招生考试工作，包括提出招生考试工作的实体性要求和程序性要求，把招生考试工作纳入法制化的轨道”②。笔者认为，“依法治招”、“依法治考”、“法治招考”作为治理招生考试的一种理论或理念、一种思维方式，是随着市场经济体制改革及其公平竞争观念日益深入教育管理、招生考试管理中的必然趋势；是随着考生及其家庭和社会维权意识的增强，社会民主意识、追求公平公正的意识日益彰显的必然要求；是高等院校自主意识日渐觉醒、要求实现自我治理、自我发展的必然选择，同时，也是“使学校、考生等各方面权利得到切实保障，维护高考声誉、使高考改革步入新境界的重要工作”③。
对“依法治招”、“依法治考”的理解，人们往往简单地理解为“以法治招”、“以法治考”。实际上，二者是既有联系也有区别的不同概念。相通之处在于都重视法律在招考过程中的作用意义，不同之处在于两者对行政管理者与法律之间的关系有不同的处理。“以法治招”、“以法治考”往往意味着法律仅仅只是治理招生考试的一种手段，在法的地位之上还有以法律为手段的管理者的权威，这就先决地赋予了政府、教育行政管理部门绝对的主导地位。在这种理念的指导下，法律必然成为管理的手段和工具，而管理者本身却无需受法律的约束。“依法治招”、“依法治考”并不排除政府与教育行政管理部门以法律作为治理招生考试的重要手段。但在管理者与法律的关系问题上，强调的是法律的主导地位，强调法律是一种超越于任何当事人之上的普遍化的规则。因此，法治并不仅仅针对考生群体，对高校、各级招办及其工作人员、教育行政管理部门以及其他社会成员而言，无论是身居高位或者是平民百姓都共同承担普遍化的平等守法义务，合法享有法律所规定的权利。这样，在“法律面前人人平等”的原则下，管理者及其权力也被纳入法治的范围。从这个角度而言，普通高校招生考试法治化是一个长期的过程。从“以法治招”、“以法治考”到“依法治招”、“依法治考”的转变是一个长期的过程，从理念到贯彻实施，也是一个长期的过程，呈现出从人治为主到人治、法治并行，再到法治为主、人治为次，最后全面实施法治的漫长转变。因此，从理论与实践上厘清两种思维的区别，并加强有关的宣传工作仍然任重而道远。
二、法治的目的与意义：坚守公共利益，并在多元利益间寻求平衡
高校招生考试改革作为一个利益重新分配的过程，最重要的还是来自于既有的和未来的利益关系方面的制约。高校招生考试改革的难与易，往往与此有关，也正是人们对各自利益的追求构成了改革的动力、压力和阻力。就高考改革而言，如何进行改革永远是一个大众话题，同时也是一个涉及到社会稳定与发展的社会问题和政治问题。高考的复杂性、牵涉利益的广泛性，特别是在中国社会转型、利益多元的背景下，决定了高考改革何去何从事关重大。
法治的目的与意义就在于通过对利益关系的调整来实现考生及其家庭、管理部门、高校以及社会之间的相互关系，从而实现高校招生考试系统的和谐、秩序与发展。高校招生考试法治化本身就是一个利益选择、协调与平衡的过程。这个过程的平衡点与关键就是维护社会公共利益，反映社会公共意志。这要求法治主体摆脱狭隘的地方主义、部门利益与个人私利，主动对各种利益进行协调与平衡观念为前提和基础，处理好改革、发展与稳定，公平、效率与秩序，权力与权利等相互关系。普通高校招生考试法治化所追求的社会公共利益就在于追求社会平等和社会正义，维护招生考试的公平与秩序，要求每个参与者在平等竞争的招考规则下，实现个人的受教育权与社会选才的目的。从价值追求来看，“自然的正义和法律的正义不同。自然的正义是强者比弱者应得到更多的利益，而法律的正义是一种约定，是为了维护弱者的利益”。④ 因此，招生考试法治化也必然偏重于对弱势群体的特殊保护，在实现机会平等的基础上，实现实质的公平与平等，也不可避免地会牺牲或抑制社会中一部分人群的特殊利益，换取社会整体利益的发展。
“社会公共利益与个人利益并不是位于同一水平上的，公共利益优于个人利益。”⑤ 但是，社会公共利益的实现并不是虚幻地存在于文字的表达与口号中。社会公共利益与个人利益在本质上虽然是一致的，但毕竟存在着差别，其冲突就不可避免，冲突的解决不是简单地以消灭个人利益来实现。在各种利益之间实现社会公共利益，普通高校招生考试法治化要求各主体在现代民主和文明的基础上，实现充分的理解与相互尊重，在寻找利益一致的目标上，通过听证会、程序公开、信息公开、参与监督等方式，沟通与吸收各方面的意见与建议，明确各成员的权利与义务、权力与责任，明确当公共利益与私人利益发生冲突时，提供相应的补偿措施与权利救济模式，从而实现社会公共利益、集体利益与个人利益的兼顾与平衡，而不是以牺牲个人利益为代价，追求社会公共利益。
三、法治招考的合力：凸显社会与考生监督与参与的价值
各级行政机关，即各级人民政府及其教育管理部门和招生考试管理部门，也包括各级权力机关、审判机关和检察机关，还包括新闻媒体及其社会大众等都在法治招考中扮演重要的角色，只是不同的主体在不同层面、通过不同的途径和方式实现对普通高校招生考试的监督与管理而已。
根据《高等教育法》以及相关普通高校招生考试条例规定，普通高等学校享有招生自主权。高校依法颁布该校招生简章，按照相关法律以及招生简章的规定，实现招生录取的自主，并对招生过程与结果负责。虽然在实践中，高校的招生自主权还存在扩展的空间，高校在承担起对考生解释以及其他相关遗留问题的责任上也还刚刚开始，但随着普通高校招生考试改革的发展，高校的主体地位将得到认同与加强。
从传统的观点来看，考生属于被管理的对象，只能服从相关部门的管理与命令，似乎不属于治理的主体。但随着社会权利意识的复苏，考生及其家庭维护自身合法权利的意识日益高涨，要求增强招生考试的透明度、实现自身的知情权与参与权成为了招生考试领域的新气象。同时，这也成为监督高校与相关管理部门合法使用权力，揭露与惩治权力腐败，维护招生考试正义与秩序的生力军。考生不仅是整个招生考试过程中的参与者，也是招生考试进程的监督者。考生的法律意识，特别是权利意识、维权意识是普通高校招生考试法治进程中不可或缺的内在驱动力。只有考生真正意识到自身的权利，并积极主动地去寻找合理的途径实现正义的诉求，才能真正实现对权力腐败的监督与制约。
四、模式的转变：从管理到合作、服务
随着社会对招考的关注逐渐理性化、考生维权意识以及高校自律意识的增强，政府及其教育行政管理部门应逐渐从管理者向服务者转变。这不仅仅是名称上的变化，更是精神上的再造。服务意味着传统单纯的以层级节制的权力体系和严格缜密的规章制度约束为显著特点的管理不是管理的全部，而是在民主和法制的制度框架内，管理行为更多地强调社会公共利益，强调满足考生与社会大众的信息需求、发展需求与合法利益，保障考生与高校具有相应的知情权、选择权与参与权；服务意味着管理公开、信息公开，管理机构不是管理行为的权威与主宰，必须正视考生、高校、社会在招考过程中的主体地位。因此，招考管理的基点不应是管理者内部一厢情愿确定的、仅仅用来反映管理者的要求和意图，而应是充分听取与吸纳招生考试过程中最大的相关者——高校、考生及其家长的建议；同时，服务还意味着积极地管理，意味着在法律的职责范围内积极地、主动地提供公共服务。
与服务相一致的是各主体间的合作与参与。各主体全方位的、多层次的合作，构成了尊重与平等对话的基础。管理机关与考生、高校、社会之间的合作以提供服务来实现，而考生、高校、社会与管理机关的合作则表现为配合、监督与参与。“关于合作的观念远比我们用以衡量事物的竞争性的自由自我主张的观念，更接近于今天的城市生活的现实情况。”⑥ 合作事实上已经成为社会发展的主流与共识。“人们之间具有共同的利益关系，因而要求在行动上必须共同协作；人们之间具有不同但却一致的利益关系，因而要求在行动上必须相互合作。”⑦ 由此可见，管理机关、高校、考生与社会之间的合作源于法治的根本目的，即维护社会公共利益、维护招生考试改革的公平与秩序；源于社会公共利益一致基础上的各种利益的冲突与平衡。合作不仅是考生与管理者、管理机构的合作，还包括考生与高校、高校与管理机构、高校与各级招办、社会之间的普遍的合作。合作不是单纯地配合、服从管理部门的工作，不仅仅是考生在诚信的基础上参与招生考试，高校在遵守法律的前提下履行招生自主权，更为重要的是，各主体合法地享有参与与监督的权利，防止权力对考生合法受教育权的伤害；监督权力积极履行相应的职责，利用权力更好地为社会、高校和考生服务，维护整个招考过程的秩序与和谐；并以主体的身份对招生考试流程提出合理的意见与建议。参与是合作的本质内容，只有积极的参与，才能保证人民的意愿能不断传递给领导者。⑧ 只有在真正的合作、参与的基础上，考生、考生的受教育权、高校的招生自主权以及社会公共利益才真正成为管理行为的关注点，而不是被边缘化的管理对象。各级招办也就不是单纯的管理机构，而是在积极介入招生考试过程的前提下，构成了考生与高校之间的中介、沟通者与协调者；不仅是考生利益的代言人，同样也是高校利益的表达者，为满足双方的共同利益和社会公共利益搭起合作与沟通的桥梁。因此，从根本上说，普通高校招生考试法治秩序的建立是政府、管理者、考生以及社会共同合作促成的道路选择，其所倡导的服务与合作观念与模式的转变，意味着社会公共利益与个人利益的一致，意味着各主体间的尊重、信任与支持。
对普通高校招生考试法治化的理解，人们往往简单地以加强立法和法制建设代替或等同于法治化。立法是当前法治建设的重要内容，但法治化绝不仅仅是法制建设。“法学界、经济学界及其他社会科学界过去十多年的研究表明，法律的作用被人们大大高估了；社会规范，而非法律规则，才是社会秩序的主要支撑力量。特别是，如果法律与人们普遍认可的社会规范不一致的话，法律能起的作用是非常有限的。”⑨ 因此，虽然通过法律的手段调节招生考试中的行为关系十分重要，但并不是所有的行为关系都能够用法律来调节。法律控制不可能是全方位的，而是有条件、部分的。若缺乏具有良好法律意识和职业道德，缺乏必要的物质条件，法制也不可能充分发挥其应有的作用。没有法治的文化环境，法律的作用必然受到限制。招生考试活动本身是一个政策性很强、十分复杂的活动，解决高等教育资源有限与广大人民群众需求日益旺盛的矛盾，处理好情、理、法的冲突，维护大多数人的正当利益，保证招生考试活动的公平、公正、公开，必须综合运用多种手段。
当然，强调法治化与立法和法制建设的区别，并不是否定法制建设的重要性。如果说法治化的实现需要一个漫长的累积与沉淀的过程，那么从我国普通高校招生考试法治化建设的现实来看，建立新的《普通高校招生考试法》是当前的重要任务之一。现阶段加强招生考试立法工作是必然的选择，但仅局限于修改《高等教育法》远远不够，因为《高等教育法》一般主要针对进入高等教育阶段后的规范，较少涉及到招生考试，即使在《高等教育法》中也有部分涉及到招生考试，也主要是原则性的，缺乏操作性，难以指导高考实践中的法律纠纷和问题的解决。如何建立一部统筹整个普通高校招生考试过程的，兼顾国家、社会、教育行政管理部门及高校、考生等多方面的利益的，并将法治的基本精神（如权利保障、权力制约、程序公正）蕴涵于其中的，具有可操作性的、高质量的《普通高校招生考试法》是实现普通高校招生考试法治化的必然途径和现实选择。
注释：
① 加强监督 依法治招 把招生管理工作推向新台阶[J].湖南教育，2001,(23).
② 瞿振元．深化改革依法治招——高考改革暨2002年普通高校招生工作思路[N].中国教育报，2002—4—17.
③ 教育部关于做好2002年普通高等学校招生工作的通知[EB/OL].http://www.hazcj.cn/CMS/Article/OldData/1704/index.htm,2004—11—6.
④ 周辅成．西方伦理学名著选辑[Z].北京：商务印书馆，1981.30.
⑤ 埃德加·博登海默．法理学：法哲学及其方法[M].北京：华夏出版社，1987.384—385.
⑥ 庞德．通过法律的社会控制[M].北京：商务印书馆，1984.67.
⑦ 狄骥．宪法论[M].北京：商务印书馆，1962.64.
⑧ 阿尔孟德．比较政治学[M].上海：上海译文出版社，1987.183.
⑨ 张维迎．法律与社会规范[N].文汇报，2004—4—25.
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