国有资产管理的体制构建与法律框架，本文主要内容关键词为：框架论文,国有资产管理论文,体制论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
江泽民同志在十六大报告中指出：“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”按照报告的这个要求，必须尽快制定和完善国有资产立法，建立和健全国有资产管理体制，明确各相关主体的权责，确定政府部门和企业之间的法律关系。
一、现行国有资产管理体制存在的弊端
从法律上来分析，国家对国有资产统一所有包含两个方面的含义，一是确保国家对所有国有资产享有最终的支配权；二是在中央和地方都必须有一个明确主体集中统一代表国家行使所有权。但现行的体制明显存在两个方面的缺陷：
1.国有资产所有者主体缺位
所谓所有者主体缺位，是指按照我国现行管理体制和有关立法，在中央和地方两极，无法在法律上找到一个代表国家统一行使出资人的职责，代表国家行使所有权职能的法律主体。我国的社会主义生产资料公有制采取了国有的实践形式，即国家代表全民拥有资产，按照现行体制，国家对国有企业资产的管理实行国家统一所有、政府分级管理、企业自主经营的体制。所谓统一所有，就是所有国有资产都由国务院统一行使所有权；所谓分级管理，就是具体的监督管理由各级政府实施，并对其监督管理的资产享有资产收益权、处分权和选派管理者等项权力。在迄今发表的各种文件中，在涉及国有资产管理时，都无一例外地强调了国家对国有资产的“统一所有”，但在实践中，所有权职能的行使实际上是政出多门，多头管理，没有一个代表国家统一行使所有权职能的具体代表者，所有者缺位，因此，统一所有成了一句空话，无法落到实处。
我国全民所有制实际上是国有制，但长期以来，无论是理论上，还是在立法上，究竟谁代表国家统一行使国有财产所有权，一直没有能够得到解决。从建国初的《中国人民政治协商会议共同纲领》，到几经修改的《宪法》，都未能对此做出明确规定。
关于国有资产的所有权问题，只有《国有企业财产监督管理条例》（中华人民共和国国务院令159号）作了初步概括：“国务院代表国家统一行使对企业财产的所有权，在国务院统一领导下，国有资产实行分级行政管理”，但并没有再进一步的阐述。
在前几年的《国有资产法》的讨论、制定中，也多次强调了“统一所有”的基本原则，但并没有对“统一所有”的主体作明确规定。在各省市的国有资产管理实践中，有的搞“三个层次”，有的搞“两个层次”，在最高一层次有“国有资产管理委员会”等类似机构，但“所有”与“管理”的界定上始终模糊不清。这主要表现在以下几个方面：（1）中央层级上，政资不分，行业主管部门与职能部门之间所有权职能与社会经济管理职能没有分开，它们仍然兼顾着社会经济管理职能和国有资产管理职能。（2）在国有资产管理上，管资产与管事、管人的环节分离，管资产、管事与管人的职能分别属于不同部门，国有资产管理部门实际上有名无权，形同虚设；（3）中央和地方之间，权责关系不明，统一所有与分级管理的关系没有理顺。一方面，中央缺乏一个统一的代表国家行使所有权的法律主体；另外一方面，地方与中央之间管理跨度与权界如何划分，没有明晰。这不仅影响到地方的积极性，而且妨碍了资产管理与营运的统一部署；（4）在国有资产管理体制框架中，层级之间关系没有理顺。在上海和深圳，虽然都实行三层结构，行政机构与企业之间有国有资产投资公司或控股公司隔离，但由于第一层“国有资产管理委员会”实际上是一个虚设机构，有名无实，因此，资产管理基础工作实际上只有第二层国有投资公司或控股公司行使，这样就导致国有投资公司或国有控股公司同时扮演着国有资产行政管理职能、资本营运和实际资产营运职能，从而导致政企不分，所有权与经营权不分。
2.所有权权能被人为分割，管资产与管事和管人不统一
国务院作为国有资产的代理人不可能直接代理经营国有企业，通过部委和各级政府层层委托代理以后，每个部门都认为自己是国有资产管理的代理人或者是实际上的所有者，所有权被各个部门分割，实际上已经架空了真正的所有者，无法形成各级代理之间的合理约束。
在市场经济体制下，企业正常经营的必要条件是所有者对企业的控制，即使在现代企业制度所有权与经营权适当分离、所有者不直接干预企业日常经营决策的条件下，公司的所有者即股东仍然必须保持对企业的最终控制。这种最终控制权主要体现在：股东会对董事和监事聘任、收益分配以及其他重大事项作出决定的投票权，对董事会议定授权的决定权，对经营和财务信息的知情权等。正是通过这些权利的运用，所有者才能通过董事会对企业经营进行全过程的监控和对高层经理人员进行与所有者目标兼容的激励。
直到1993年十四届三中全会以后，我们才明确国有企业改革不仅要解决政企不分问题，做到两权分离，而且要建立必要的所有权约束。建立必要的所有权约束，首先要明确国有资本所有权代表机构。但是目前国有全资企业和国有控股公司的情况却是资本所有者代表机构的职能分别由不同的政府行政机构行使。以国有大型企业为例，企业党委书记、董事长、总经理的人事任免由大企业工委负责，资本和收益分配由财政部负责，劳动工资受人事部和劳动部控制，国家经贸委由于负责企业的“三改一加强”（改革、改造、改组和加强管理），实际上也行使所有者的部分职能。
这样的管理体制带来的后果必然是：
（1）多个行政机构对企业发号施令，而任何一个机构都不对决策后果负责。所有权包括使用权、处置权、收益权、高层经理人员任命权等相互联系的权能，各项权能被不同的部门分割，实际上架空了所有权。而每个部门行使的那部分所有权能由于与所有者的其他权能割裂，变成了各个部门自己的权能，服从于本部门的目标。
（2）作为落实所有权约束的稽察特派员制度，实际执行的情况是下面实、上面虚。所谓下面实是具体的稽察审计任务实、工作量大、稽察企业数量不断增加；所谓上面虚是特派员公署与行使所有者权能的其他机构相互独立，处理日益增加的稽察报告比较困难。并且，随着国有企业股份化改造和多元化，由政府直接派出稽察特派员或监事会的做法，就会与公司法保护小股东利益的原则相冲突。
（3）目前仅由国家经贸委直接实施动态管理的重点企业就有520家。国务院直接领导这么多的国有企业，担子重，效率不高。发达市场经济国家对国有企业的控制虽各不相同，但无一例外地都由具体的机构统一行使国有资本所有者的职能。
从理论上讲，国有资产具有全国的统一性，所以国家完全可以采取统一计划，形成对资产的最合理布局、最充分利用。这也被认为是显示“全民所有制”优越性的根本依据。可是问题在于，所谓统一支配资产在实际中是很难存在的。在实际中，所谓全民所有的财产，是以国家为代表，而国家又将它分割给了“条条”或“块块”的政府机构进行支配；这些高层次的“条条”或“块块”再把它逐级下分给自己所属“条条”、“块块”或企业。如此条中有块，块中有条，条块交叉并存，层层授权，层层代理，导致委托代理的环节特别多，据统计，多的达60多个环节，这样，说起来是具有统一所有权的财产，却被事实上分割到每一个纵横交错的“棋盘”式小格中，每个“小格”都拥有本“小格”资产的实际占用权，说起来都是统一所有的国有资产，事实上又具有了非常具体、零碎地隶属关系。
3.国有资产管理体制运行中的扭曲
在这种所有权能割裂的状态下，国有资产管理体制运行中的各个环节发生扭曲，造成运行的低效率。
（1）国家所有，多头管理，产权责任不清。企业国有资产笼统为国家所有，几乎任何政府部门都可以以国家所有者身份自居行使权能，但并没有一套可以追溯产权经营管理责任的体制。由于政府部门管理企业的权力几乎可以自己给自己增减，而且与要承担的责任严重不对称，一些部门往往倾向于通过设置过多的审批程序增加本部门权力；企业则可以利用信息不对称，在多部门中周旋，实现“自己”的目标。在部门和企业各得其所的同时并没有集中统一的机构负责任地关心国有资产的状况。当发现国有资产流失时，无法追究，任何机构和企业都可以找出理由推卸责任，最终只得不了了之。
（2）企业内所有者缺位，治理机制不健全，使内部人控制带有普遍性。由于所有权与经营权混为一谈，所有权没有明确的归属，政府在企业之外，由各部门分兵把口，行使国家所有者权力。当发现企业不活时，政府就向企业放权，在下放经营权的同时把所有权一并下放。在缺乏所有者激励与约束的情况下，企业的非正常行为屡屡发生。此时政府又倾向于收权，在上收所有权的同时，又将经营权也上收，企图通过过多的行政审批来矫正企业的不正常行为。其结果要么由于信息的严重不对称，经营者蒙蔽政府并非难事；要么因繁杂、漫长的审批过程进一步降低了效率，搞死了企业。
（3）改革开放以来，在传统国有资产管理体制范畴内，企业的经营权力在政府与企业之间收了下放、下放了再上收，在这种怪圈中已经循环多次，但决定政企关系的国有资产管理体制改革却始终没有到位，企业内所有者缺位的问题始终没有解决企业法人财产权不落实，政府承担着无限责任。企业的财产就是国家财产的一部分，并没有资本金和法人财产的概念。由于企业与政府财产边界不清，资产责任就不清，在缺乏产权激励和约束的情况下，企业吃国家“大锅饭”不可避免。国有企业往往比其他企业更敢于大胆借债、低水平重复投资，甚至借债炒股、炒房地产等。企业从国有银行的借贷，实际上是以国家担保为前提，企业负盈不负亏。企业亏损、出现不良债务直至发不出工资时，都由政府或通过国有银行承担无限责任。
二、国有资产管理体制的重新构建
按照十六大报告的战略部署，新的国有资产管理体制应当是中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合。即首先，在中央和地方两级，设立专门的国有资产管理机构，分别代表国家对国有资产行使所有权权能，以解决所有者缺位的问题。中央和地方两极国有资产管理机构不是隶属关系，而是相互独立的两个机构，它们都各自根据法律和国务院的授权行使其管辖范围内国有资产所有权的各项权能。其次，所有权应当集中统一行使，管资产、管事和管人应当统一。将分散于各个行业主管部门、职能部门和党委的管事、管人的权力集中到一个代表国家统一行使所有权的机构，将管资产与管事、管人统一。在中央和地方组建的国有资产管理委员会不在行政序列之中，而是一个直接对国务院总理或对各级人大负责的专门委员会，委员会采取集体议决的议事制度，由政府有关部门的负责官员、独立的社会人士和专家组成，在中央一级由国务院代管，委员会主席由一名副总理兼任。新的国有资产管理委员会将过去分属于不同部门的所有权权能集中到一个单一的法律主体统一行使，其他政府主管部门和职能部门将转变为单纯的承担社会经济管理职能的公共机构或行政机关。因所有权行使而产生一切管事、管人的权利都完全由国有资产管理委员会行使。再次，在所有权具体行使上，通过国有资产管理委员会——国有独资控股公司、集团公司、控股公司——企业三层结构安排，最终实现政资分开、政企分开和所有权与经营权三分开。
国有资产管理委员会根据法律和国务院的授权统一行使其管辖范围内国有资产的所有权，从而就彻底割裂了所有权职能与社会经济管理职能之间关系，实现了政资分离。
国有资产管理委员会负责国有资产管理的基础行政管理工作、其所管理国有资产划拨和调配、国有资产营运的战略决策和其下设国有投资机构和控股公司的人事安排等等。
国有控股公司、投资公司或集团公司是处于国有资产管理委员会和企业之间隔离层。从纵向上来看，它们与国有资产管理委员会的关系是委托授权关系，与企业之间关系是股东与公司法人之间关系。前者属于行政管理关系，后者属于民事关系。国有投资公司、控股公司对其出资的管理必须纳入股权范畴，按照公司法、证券法等法律规范的要求，不能超越股东权限，违法干预企业的经营行为，损害公司或其他股东的合法权益。这就实现了政企分开。
从国有资产管理委员会和国有投资或控股机构之间的职能来看，它们都同时承担着管资产、管事与管人的职能。但是二者在具体管理范围、行使这些职能的方式和法律依据上存在不同。在资产管理上，国有资产管理委员会管理的是帐面上的资产，即宏观意义上的资产，投资或控股机构管理的是资本形态的资产，企业管理的是实物形态的资产；在管事上，各自都存在不同的职能分工，国有资产管理委员会负责基础管理工作、战略规划和投资等；国有投资机构或控股公司管资本运营；在管人上，国有资产管理委员会负责国有投资机构或控股公司组织人事安排，而国有投资机构或控股公司则根据其出资，负责投资企业的股东代表、董事和监事委派的人事工作。国有资产管理委员会管理职能主要法律依据是国有资产管理法，其管理手段是行政手段；而国有投资机构和控股公司管理的主要依据是公司法、证券法等民商法律规范，必须在股权范畴内行使其对国有资产的管理职能。
三、国有资产管理的法律框架
1.构建国有资产管理法律框架应当遵循的原则
在国有资产管理法律体系构建上，要处理好一般法与特别法的关系。应当明确国有资产管理上，国有资产管理特别法和调整财产关系、投资关系等市场交换关系的民商法之伺各自调整范围，就应纳入特别法加以规范，应当纳入一般法规范的，就不能纳入特别法。在市场经济条件下，国有资产保值和增值的实现更多的是依靠市场机制，而不能完全依靠特殊政策和法律安排。因此，国有资产管理、营运和监督也必须要充分利用财产权制度、市场机制等制度安排来实现。就这个意义上来说，适用于整个市场行为主体法律规范也适用于国有投资主体，国有投资主体也可以充分利用公司法、证券法等民商法来保全国有资产，维护所有者的权益，实现国有资产保值和增值。因此，国有资产管理法制体系实际上包括两个部分，即特别法和一般法。
国有资产管理的特别法，即专门的规范国有资产管理、监督和营运行为的法律规范。一般法是规范所有企业行为的法律规范。要确保特别法与一般法之间协调统一，应当由特别法调整的，就不能硬纳入一般法来调整，尤其要避免过去市场经济立法中存在的以国有企业改革特殊需要来构建我国市场经济法律体系的做法，这不仅破坏了法律规则之间统一性，而且也将会抑制其他经济成分的发展，扭曲市场经济发展的游戏规则。
2.国有资产管理法律体系的主要内容
国有资产管理特别法——主要包括以下法律规范。（1）国有资产法。这是国有资产管理的根本大法，具有对国有资产管理体制改革总体定位的职能，是制定其他国有资产运行法规的依据和出发点。国有资产法的制定要以《宪法》为依据，在分级所有的体制下，各级可分别制定符合于自身情况的法律，但下级必须在符合上级的前提下制定。（2）国有资产产权基础管理法规。这是国有资产管理法律体系的基本内容，包括：国有资产产权登记方面的法规；国有资产清产核资方面的法规；国有资产产权界定和纠纷调处方面的法规；国有资产统计监测方面的法规；国有资产经营考核和绩效评价方面的法规；国有资产评估方面的法规。（3）国有资产运行专项配套法规。主要包括两类，一类是按照法律授权，委托进行对国有资源和大型建设开发利用监管中的法律和法规，如土地管理法、矿产资源法等；一类是按照法律授权，通过其他社会活动对国有资产配置和利用起调节、保障作用的法律、法规，如公司法、社会保障法、企业破产法、产权交易法等。（4）国有资产管理和经营的法规。各级人大及常委会可结合当地实际，制定符合当地的条例或实施办法，具体规范本级的监管和经营事宜。（5）国有资产管理和经营的行政规章。主要是指各级政府、国有资产管理机构制定的国有资产管理和经营活动方面的规范性文件，如财务管理、重大经营决策、重大重组、人员任命的审议等。
一般法——包括两大部分，一是规范市场主体的法律规范，如民法通则、公司法、中外合资经营企业法、中外合作经营企业法、外资企业法等；二是规范市场行为和市场秩序的法律，如反不正当竞争法、消费者权益保护法、知识产权法、会计法、房地产法、证券法和银行法等。
法律调整范围——从调整范围上来说，国有资产管理委员会及其行为应当属于国有资产管理的特别法调整范畴，国有投资公司、控股公司和集团公司作为国有资产营运主体，根据按照国有资产管理委员会的授权和指令，根据市场游戏规则进行国有资本的营运，它既是国有资产管理主体，也是市场主体，同时受国有资产管理特别法和规范市场主体行为的一般法的调整。其法律地位、职能以及同国有资产委员会之间关系属于国有资产特别法来调整，其作为出资人与投资的企业之间关系属于一般法调整的范畴。国家参股或控股企业则完全属于市场主体，其所从事经营活动都属于民事行为，完全受市场行为规范的调整。
标签：国资委论文; 国有资产管理论文; 国内宏观论文; 国有资产处置论文; 资产经营论文; 法律论文; 企业资产论文; 企业经营论文; 宏观经济论文; 国家部门论文; 统一企业论文;