加快公共财政建设步伐促进经济社会协调发展，本文主要内容关键词为：经济社会论文,协调发展论文,步伐论文,公共财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六届三中全会提出要树立和落实科学发展观，强调要按照统筹城乡发展、统筹 区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要 求，推进改革开放和现代化建设。温家宝总理在2004年《政府工作报告》中指出：“合 理调整投资与消费的关系，是今年宏观调控的重要方面。我国消费在国内生产总值中的 比重偏低，不利于国内需求的稳定扩大，不利于国民经济持续较快增长和良性循环。要 通过不断努力，逐步改变投资率偏高、消费率偏低的状况。”笔者认为我国当前消费率 和投资率增长不相协调的问题，已经成为我国经济社会协调发展的严重障碍，有悖于科 学发展观的要求，必须加以解决。本文尝试从财政体制角度分析这一问题产生的根源， 并有针对性地提出若干对策建议。
一、消费和投资增长不协调是当前经济社会发展中的重要问题
1998年以来，为了有效扩大国内需求，国家实施了积极的财政政策和稳健的货币政策 ，保持了国民经济的较快发展。1998～2003年，我国GDP的增长速度分别为7.8%、7.1% 、8.0%、7.3%、8.0%和9.3%，2004年1～9月份同比增长了9.5%。2003年以来经济的高速 增长已表明，我国经济已经结束1997年亚洲金融危机爆发以来的调整恢复期，正进入一 个新的快速增长期。但伴随着经济持续高速增长的一个不容忽视的事实是，近年来我国 投资需求的增长持续快于消费需求的增长。
首先，以全社会固定资产投资增长速度和社会消费品零售总额增长速度做比较(见图1) 。1998～2003年，前者的增长速度分别为13.9%、5.1%、10.3%、13.0%、16.9%和26.7% ，后者为6.8%、6.8%、9.7%、10.1%、8.8%和9.1%，除了1999年前者比后者低1.7个百分 点之外，其余年份均高出后者不少，特别是2003年，前者竟比后者高出了17.6个百分点 。2004年1～9月份，全社会固定资产投资增长速度同比增长27.7%，社会消费品零售总 额同比增长13%，前者比后者高14.7个百分点。
其次，以投资率(或资本形成率)和消费率(或最终消费率)(注：用支出法计算的国内生 产总值(EGDP)由总消费(最终消费)、总投资(资本形成总额)和净出口三部分组成。总消 费占国内生产总值的比重称为消费率或最终消费率，其中居民消费和政府消费占国内生 产总值的比重分别称为居民消费率和政府消费率。总投资占国内生产总值的比重称为投 资率或资本形成率。)做比较。我国1997年的投资率为38%，此后连续四年下降，2000年 下降到36.4%，2001年起重又开始上升，2002年上升到39.2%，2003年进一步上升到47.2 %(而2003年世界平均投资率只有22%)，超过了上一轮经济过热时期的峰值(比出现经济 过热的1993年和1994年还分别高出9.5和10.8个百分点)，说明2000年以来，我国投资率 已经表现出了上升的势头；与之相对应，消费率由1997年的58.2%连续四年上升到2000 年的61.1%，2001年重又开始下降，2002年下降到58.2%，2003年又进一步下降到55.4% ，这是自1978年改革开放以来我国消费率的历史最低点(见图2)，说明2000年以来，我 国消费率呈现不断下降的趋势。同时，从国际比较来看，目前我国投资率大大高于世界 平均水平，也明显高于各主要发达国家和发展中国家水平；而消费率不仅大大低于世界 平均水平，也明显低于发展中国家的平均水平(见表1)。
表12002年我国投资率、消费率的国际比较
中国 世界平均 低收入 中等收入 高收入 菲律宾 印度尼 泰国
水平 国家 国家 国家西亚
投资率(%)
39.219.9 19.7 22.9 19.019.314.3
23.9
消费率(%)
58.280.1 80.7 74.3 81.081.278.8
68.9
注：菲律宾、印度尼西亚和泰国是2002年与我国发展水平相当的国家(即人均GDP在100 0美元左右)。
资料来源：世界银行相关资料。
再次，以总投资和消费对GDP增长的贡献率做比较。我国总投资对GDP增长的贡献率逐 年上升，已由1997年的20.6%上升到了2003年的70.9%；与此对应，消费对GDP增长的贡 献率却逐年下降，由1999年的76.3%下降到了2003年的34.5%。
应该说，投资与消费比例关系不协调的状况，已成为影响我国经济社会协调发展的重 要因素。这主要表现在以下几个方面：(1)造成投资效率的低下。如果投资率不断攀升 而消费率持续走低，这将意味着投资效率越来越低，经济运行中出现了越来越多的无效 投资。目前我国投资效果系数(注：一定时期内GDP新增量与全社会固定资产投资之比。 )呈现不断下降的态势，1995年该系数为0.70，到2002年降至0.15左右，即每1元固定资 产投资所提供的GDP增加额越来越少；投资贡献率(注：年投资增量与年CDP增量之比。) 又呈现不断上升的态势，由1995年的0.21升至2002年的0.97，即每增加1元GDP所需要的 投资增量越来越多。(2)造成部分行业生产能力过剩。现阶段我国国民经济的持续快速 健康发展，需要投资和消费的双轮驱动。如果消费率持续走低，必将加剧消费与投资比 例失调的状况，就会使投资增长失去最终需求的支撑，造成大量生产能力过剩，供求失 衡。据调查，目前全国900余种主要工业品生产能力利用率有半数不足50%。③企业库存 大量积压，直接影响到企业的经济效益，从而对就业也会产生重要的影响，最终有可能 形成“消费不足——产成品库存增加——资金回收障碍——扩大再生产困难——失业增 加——收入下降——消费不足”的恶性循环。(3)影响产业结构调整。第三产业的快速 发展需要以服务需求的快速增长为前提，但消费率偏低制约了服务消费迅速发展。2003 年我国一、二、三产业增加值占GDP的比重分别为14.8%、52.9%和32.3%，第一、二产业 的比重比全球平均水平分别高出约11和21个百分点，而第三产业的比重则比全球平均水 平低近32个百分点；第三产业就业人数占总就业人口的比重为29.3%，比“西方七国集 团”的平均比重低38.9个百分点。(注：龚雯：《适当提高消费率述评：让消费这驾马 车跑得更快》，载于《人民日报》2003年10月13日。)(4)影响居民整体生活质量的提升 。发展经济的终极目的是提高人民群众生活水平，因此不能仅仅看增长速度，还要看居 民整体生活水平和质量是否随之全面提升；不仅要看生存性消费，还要看发展性消费和 享受性消费是否同步得到扩展。消费率偏低，表明人民生活水平普遍提高的程度还很有 限。
二、公共财政建设的滞后是制约消费需求增长的财政体制根源
(一)直观而言，居民消费需求偏低是影响我国总体消费需求偏低的主要原因，而影响 居民消费需求的主要因素有三个，即居民的可支配收入、消费倾向和消费观念
从目前我国的消费需求来看，居民消费占78%左右，政府消费在22%左右。政府消费占G DP的12.1%，与2001年美国2%、澳大利亚1.3%和韩国3.3%相比，比重明显偏高。所以说 ，居民消费需求偏低是影响我国总体消费需求偏低的主要因素。而影响居民消费率偏低 的直接原因主要有：(1)我国城乡居民收入的增长率长期低于经济增长率。1991～1999 年，我国GDP平均每年增长10.4%，而城镇居民可支配收入和农村居民纯收入分别增长了 6.9%和4.8%，与GDP的增幅相比，分别低了3.5个百分点和5.6个百分点。(2)居民消费倾 向递减，即期消费意愿不强。改革开放后，特别是1985年之后，城市居民消费进入了大 规模的耐用消费品普及时期，全国居民消费倾向非常之高，1985年和1988年都一度超过 了0.9。1996年开始，城乡居民消费倾向连续下降，1996年城镇消费倾向为0.84，农村 为0.79，到2003年已分别降至0.77和0.74(见表2)。(3)传统消费观念对居民的消费行为 也会产生重要的影响。受传统消费心理、消费习俗和消费观念的影响，人们强调节俭， 注重储蓄，崇尚“收支相抵，略有节余”，忌讳“寅吃卯粮”，因而新增收入中用于消 费的比例逐渐降低。
表2城乡居民的消费倾向变化(1985～2003年)%
年份 1985 1988 1990 1995 1996 1997 1998 1999 2003
城镇居民消费倾向 0.91 0.93 0.85 0.83 0.84 0.81 0.80 0.79 0.77
农村居民消费倾向 0.80 0.67 0.83 0.83 0.79 0.77 0.74 0.71 0.74
资料来源：根据国家统计局等相关网站数据计算而得。
(二)从根本上看，我国“投资高、消费低”的经济运行现状是由我国财政职能的缺位 造成的，或者说，是我国公共财政制度供给短缺的必然后果
公共财政实质上是市场经济财政。(注：安体富：《公共财政的实质及其构建》，载于 《当代财经》1999年第9期。)我国现在实行的是社会主义市场经济体制，与此相适应的 财政模式只能是公共财政。尽管我国现在已经初步构建起了公共财政的基本框架，但体 制转轨过程中仍有很多问题尚未解决，财政职能缺位的问题还很严重。
财政职能的缺位与否，只能以经济的市场化程度为标准，即在市场经济条件下，社会 资源的主要配置是市场，而不是政府，政府发挥作用的领域只能是市场失灵的领域，如 果政府不积极介入市场失灵的领域，则是财政职能缺位的表现。
在传统的计划经济体制下，财政的职能主要体现为建设性财政，政府不仅负责公共产 品和公共服务的供给，还在相当大的程度上介入竞争性私人产品领域。随着市场化改革 的不断推进和政府职能范围的调整，财政职能由建设性财政转为公共财政，政府介入私 人产品领域的程度不断降低，表现在自1978年以来经济建设支出占财政支出的比例呈不 断下降趋势(见表3)，1978年这一比例是64.08%，2002年已降到30.26%，降幅超过50%。 但是，政府在退出一部分微观经济领域的同时，并没有加强公共产品和公共服务的供给 力度。
表3经济建设费占财政支出的比重(1978～2002年)%
1978年 1980年 1985年 1990年 1991年 1992年 1993年 1994年
64.08
58.22
56.26
44.36
42.18
43.10
39.52
41.32
1995年 1996年 1997年 1998年 1999年 2000年 2001年 2002年
41.85
40.74
39.50
38.70
38.38
36.18
34.24
30.26
资料来源：《中国统计年鉴(2003)》相关数据计算整理而得。
表4反映的是中国自“一五”计划至2000年，政府用于文教、科学、卫生、社会保障、 国防、行政、地质勘探和农林水利等基本公共产品的财政支出占财政支出总额的比例。 从中可以看出，自改革开放以来，除“八五”计划时期和“九五”计划前期以外，我国 政府在提供基本公共产品方面的财政支出比例并没有大的变化，这一比例基本都在50% 以下，近年来甚至出现了下降的趋势，2000年竟比1996年下降了近10个百分点。反观发 达市场经济国家，公共产品支出比重大都在70%以上。(注：刘志铭：《公共产品的政府 提供机制及改革》，国务院发展研究中心信息网。)我国公共产品支出中的一个大项是 行政管理费支出，这一支出占财政支出总额的比重从1978年以来一直呈上升趋势，1990 年突破了13%，2001年突破了18%(见表5)。如果不考虑行政管理费的因素，则公共产品 支出比重近几年只有30%左右。这说明，我国政府在提供公共产品方面存在缺位现象， 公共财政建设的步伐应当进一步加快。下面按公共产品的类别进行具体分析：
资料来源：《中国统计年鉴(2001)》相关数据计算整理而得。
表5行政管理费占财政支出的比重(1978～2002年)%
1978年 1980年 1985年 1990年 1991年 1992年 1993年 1994年
4.716.158.5313.44
12.22
12.38
13.66
14.63
1995年 1996年 1997年 1998年 1999年 2000年 2001年 2002年
14.60
14.93
14.71
14.82
15.32
17.43
18.58
18.60
资料来源：《中国统计年鉴(2003)》相关数据计算整理而得。
1.义务教育问题。首先，财政对教育整体投入严重不足。2002年和2003年我国财政对 教育的投入占当年GDP的比重分别是2.52%和2.5%，远低于1993年中共中央、国务院颁布 的《中国教育改革和发展纲要》所确定的4%的目标，距离国际一般水平更有很大差距。 据统计，国际平均教育投入占GDP的比例为5.1%，其中，发达国家为5.3%，发展中国家 为4%。从教育支出占财政总支出的比重来看，我国1995年这一比重达到15.54%，2002年 下降为11.99%，已经低于我国规定的15%的目标，与国际上发展中国家比较属于较低水 平，如韩国(1997年)为20.5%，泰国(2000年)为22.44%，墨西哥(1999年)为25.54%。其 次，从整体的教育支出比例来看，我国财政用于义务教育的支出也一直处于一个较低的 水平。2001年义务教育经费投入仅占全国教育经费的47%。而1995～1997年各国对初、 中等教育的投入占公共教育投入的比重为，印度78.3%，巴西73.8%，墨西哥82.8%、马来西亚74.5%、韩国92%、菲律宾82%，美国74.8%，瑞典72.8%，英国76.3%。(注：马海涛、李剑：《我国财政对义务教育支出的现状及原因分析》，载于《财政研究》2004年第4期。)再次，我国城镇义务教育和农村义务教育投入比例失衡。以1998年财政部数据为例，当年我国农村接受义务教育学生有1.23亿，占当年全国接受义务教育学生总数的65%，但农村义务教育投入占全国义务教育投入的比重仅为56%。最后，现行义务教育财政投入责任主体不合理。我国现行的义务教育投资体制，是20世纪80年代以来建立起来的一种以分散管理为主的投资管理体制。其主要内容是，实施义务教育的经费来源，主要由县乡地方政府负责筹集提供；上级政府(主要是省级政府)除了在业务上进行管理和指导外，只对中、小学教育提供少量的专项补助(注：安体富、苌景州：《完善现行义务教育投资体制，促进义务教育的均衡稳定发展》，载于《财贸经济》1994年第4期。)。事实也确实如此，根据国务院发展研究中心的调查，中国的义务教育经费78%由乡镇负担，9%左右由县财政负担，省里负担11%，中央财政负担很少，不足2%(注：陈燕子、姚炜：《对我国农村基础教育财政投入问题的分析》，载于《财政研究》2004年第5 期。)。而在一些发达国家，中央财政和州省等高层次地方政府在义务教育公共投资中 负有主要责任，一般来自政府的公共经费占义务教育投资总额的85%～90%(注：吕炜： 《基础教育公共投入主体的国际比较》，载于《中国财政》2004年第10期。)。我国现 行的“以县为主”的义务教育投资体制，在中央财政严重缺位的情况下，很难满足广大 农民对义务教育的需求。因为我国县级以下财政自给率不高，1999年县级财政自给率总 体水平仅为64.97%，而大部分的县财政自给率不足50%(注：东北财经大学经济与社会发 展研究院课题组：《农村基础教育的公共投入政策研究》，载于《经济研究参考》2004 年第51期。)；另外，20世纪90年代中期以来，我国县级财政赤字面一度高达40%以上， 有的省份甚至高达60%以上。何况农村税费改革后，原来作为农村基础教育经费主要来 源的教育附加费和教育集资被取消，这就使县乡财政原本捉襟见肘的局面雪上加霜。
2.公共卫生问题。一是政府在公共卫生提供上的责任缺失。表现在，首先，我国公共 卫生总费用占财政总支出的比重1996年为5.89%，2001年为4.23%，比发达国家普遍低很 多，如：美国(2000年)为20.5%，德国(1998年)为18.89%，英国(1999年)为15.41%，法 国(1997年)为21.71%(注：余天心、王石生：《财政支出应向八个方面倾斜》，载于《 经济参考报》2004年8月25日。)；其次，从国际比较来看，2000年我国人均卫生支出在 世界191个国家中居第141位，仍属低下水平(注：徐印州等：《对我国公共卫生事业财 政支出问题的思考》，载于《财政研究》2004年第5期。)；再次，政府预算卫生支出占 卫生总费用的比重过低，1997～2001年一直徘徊在15%左右(见表6)；最后，政府在纯公 共卫生服务方面的供给严重不足。据统计，国家拨款的68%用于医疗，只有22.7%用于公 共卫生项目。卫生部1998年国家卫生服务调查的统计数据显示，国家对卫生防疫部门和 妇幼保健机构的财政拨款不足计划的50%(注：代英姿：《公共卫生支出：规模与配置》 ，载于《财政研究》2004年第6期。)。二是存在财政支出责任的下移问题。根据有关研 究，在过去10年中，从支出结构上看，中央政府仅占卫生预算支出的2%，其他均为地方 政府支出，而在地方政府，县、乡共支出了预算的55%～60%(注：黄佩华：《中国：国 家发展与地方财政》，中信出版社2003年版。)。表明我国的基层地方政府是公共卫生 的支出主体，而中央和省级政府并没有承担公共卫生支出的主要职责。三是公共卫生资 源在城乡之间配置的严重不平衡。据卫生部统计，1998年政府卫生投入587.2亿元，大 部分用在城市，用在农村的只有92.5亿元，仅占15.9%。新华社2002年公布的数据表明 ，目前约占我国总人口85%的农村人口仅享用不到1/3的医疗卫生保健服务(注：刘明慧 ：《我国农村医疗卫生融资机制的选择》，载于《财政研究》2004年第7期。)。根据《 世界卫生报告》统计的数据，在被统计的191个国家或地区中，按整体健康水平或人均 公共卫生资源拥有量，中国排在61位，但按公共财政的公正适应性或公共卫生资源在城 乡居民之间分配和使用的公平程度，中国却排在了188位，这一评价是对中国城乡居民 不平等地享用公共卫生服务这一基本公共品的一个标示。
表6政府预算卫生支出占卫生总费用的比例(1990～2001年)%
1990年 1995年 1997年 1998年 1999年 2000年 2001年
25 17 15 15.615.314.915.5
资料来源：2003年《中国卫生统计摘要》。
3.社会保障和社会福利问题。社会保障和福利支出是现代市场经济的“内在稳定器” ，也是现代社会实现社会公平的基本要求。20世纪80年代以来，我国以养老、失业、医 疗、最低生活保障为重点的社会保障改革正在全国加快进行。但在改革过程中，还存在 诸多问题，如社会保障覆盖面不广，以养老保险为例，近年来，国有企业已实现基本覆 盖，城镇集体企业覆盖率为75.39%，但其他类型企业仅为17.3%，很多外商投资企业和 民营企业没有参加养老社会保险统筹；养老金个人账户“空账”运行，据统计这一“空 账”规模，1997年为140多亿元，1998年为450多亿元，1999年为1000多亿元，2000年为 2000多亿元；养老保险的历史债务规模巨大，据有关学者以1986年、1993年、1997年和 2000年为四个历史时点对国有企业进行匡算的结果，养老保险历史债务规模分别为2020 亿元、11085亿元、35686亿元和50354亿元(注：林治芬：《中国养老社会保险最终目标 与现实路径的选择》，载于《财政研究》2004年第3期。)；养老保险替代率过高，2000 年全国参保职工的月人均缴费工资为636元，参保的离退休人员人均离退休费559元，养 老金替代率高达87.89%(注：骆勤：《论我国养老保险制度变迁中的政府职责》，载于 《财政研究》2004年第4期。)；等等。这些问题在财政支出上则表现为：我国财政用于 福利保障性的支出在财政总支出的比重过低。这一比重从1978年以来一直徘徊在1%～2% 之间(见表7)，如果将我国企业负担的社会保障资金计算在内，这一比重就会升到15%左 右，以2002年为例，达到了14.82%；而在发达国家这一比重一般在30%～50%左右，发展 中国家也都占到20%左右，可见，我国是低于世界平均水准的。这里的关键问题是，我 国社会保障的主要部分在财政预算收支之外，这说明国家财政在公共事业和公共服务上 处于局外缺位的不正常状态，有待改革理顺关系。
表7 抚血和社会福利支出占财政支出的比重(1978～2002年)%
1978年 1980年 1985年 1990年 1991年 1992年 1993年 1994年
1.691.651.551.781.991.781.621.64
1995年 1996年 1997年 1998年 1999年 2000年 2001年 2002年
1.691.611.541.591.361.341.411.69
资料来源：《中国统计年鉴(2003)》相关数据计算整理而得。
4.“三农”问题。“三农”问题与我国以农补工的政策密切相关，长期以来，我们对 农民取多予少，资源从农村大量流向城市。据统计，仅改革后的1979～1994年的15年间 ，政府就通过工农产品剪刀差取得了大约15000亿元收入(注：转引自吴朝阳：《非营利 性农村公共基础设施筹资方式分析》，载于《当代财经》2004年第9期。)。“三农”问 题中的农业是基础产业，属于准公共产品的领域，其中，农业基础科学研究、大江大河 治理等属于纯公共产品；“三农”问题中的农民和农村问题则关乎社会的稳定和可持续 发展，也是公共财政应该大力发挥作用的领域。
我国的“三农”问题主要表现在：第一，农民收入连续多年徘徊不前，义务教育负担 沉重，医疗保障严重缺失。据统计，1979～1985年的7年中，农民人均纯收入年增长率 高达12.5%，而从1986～2003年的18年中，这一增长率陡降到4%左右，其中最低年份的 增长率仅为2.1%。另据统计，农民直接负担了1/4左右的义务教育费用，如果再加上各 种间接费用，这一负担率甚至达到了3/4。此外，1998年的数据显示，28.3%的村民所享 受的普通医疗服务由于经济原因逐年下降，很大一部分人因为经济原因不得不退出必需 的医疗服务(注：叶伟强、Emma Snyder：《中国农村公共卫生体系建设的国际视点》， www.aswis.com，2003年9月22日。)，形成因病致贫、因贫致病的恶性循环。卫生部副 部长朱庆生2004年11月5日在国务院新闻办举行的新闻发布会上说，至今，中国农村有 一半的农民因经济原因看不起病。我国中西部农民因看不起病，死于家中的比例高达60 %～80%。据《中国统计年鉴(2004)》和《中国卫生统计年鉴(2004)》记载，2003年我国 农村居民家庭人均纯收入为2622.2元，农村居民的平均住院费用2236元，在农民的人均 纯收入尚包括实物收入的情况下，可以说，农村居民如果生了大病，农民一年的现金收 入尚不能支付住一次院的费用(注：新华网，2004年11月5日。)。第二，政府对农业保 护的力度较弱。国际上一般用“生产者补贴等值”(PSE)来测度政府对农业保护的力度 。PSE指标表示政府从每100元农业生产者价值中抽取或补贴的资源数量：正值表示补贴 ，负值表示抽取，零值表示平衡。据综合测算，20世纪80～90年代，我国农业领域净转 出资金(资源)年均在1000亿元以上，PSE基本上都是负值(注：安体富：《积极财政政策 “淡出”的必要性、条件与对策》，载于《税务研究》2003年第12期。)。与此相反， 世界上大部分国家，特别是发达国家政府对农业都给予强劲的支持和保护，PSE基本上 是正值。据OECD提供的资料，1986年发达国家PSE平均为51%，发展中国家平均为6%，而 我国则为-38.5%。第三，农村公共基础设施建设滞后。以上问题在财政支出上则表现为 ：财政用于农业的支出占财政总支出的比重，最高的年份是1978～1980年，为12%～13% 左右，改革开放以来逐年下降，到2001年已不足8%。另有资料表明，如果按照WTO协议 计算口径，1996～2000年，我国农业支持总量占当年农业总产值的比重分别为4.9%、5.3%、7.4%、7%和8.8%，远低于发达国家的30%～50%，也低于巴基斯坦、泰国、印度、巴 西等发展中国家的10%～20%。
5.收入分配问题。中国目前的收入分配结构呈金字塔型，64%左右的人为低收入者和中 低收入者。据国家统计局收入分配课题组的调查研究显示，2000年我国的基尼系数已达 到了0.417，超过了0.4的国际警戒线，表明居民收入差距进一步拉大。城乡二元经济体 制又使城乡居民收入差距增大。城乡居民收入差距，1978年为2.57∶1，2001年达到2.9 ∶1，2002年为3.1∶1；如果按城乡居民实际生活水平计算，有人估计目前差距为5∶1 ～6∶1。而城镇居民内部也由于行业和阶层的不同收入差距逐步拉大。以温州市为例， 在一般私营企业中，企业主年收入为一般职工的21倍；在具有百万资产以上的私营企业 中，企业主年收入为一般职工的79倍。(注：罗宏斌、何平均：《居民收入差距拉大的 税收因素分析及税收对策》，载于《财政与税务》2004年第11期。)收入分配不平衡所 导致的两极分化现象，属于市场失灵的领域，也正是公共财政应该发挥作用的领域。
6.就业问题。目前我国城镇登记失业率约为4.0%；若再加上600多万尚未找到工作的下 岗职工(注：我国下岗职工再就业率越来越不容乐观，1998年我国国有企业下岗职工再 就业率是50%，1999年下降为42%，2000年这个数字是35%，2001年再次降为30%，2002年 据劳动和社会保障部统计还不到10%。)，则城镇总的失业率超过7%；若再把没有登记的 失业者统计在内，可以推算出自前我国的城镇失业率接近12%(注：梁优彩：《要缓解我 国的就业压力，经济增长速度不应低于7.5%》，http://www1.cei.gov.cn/forum50/doc /50tzgg/200303142182.htm。)。另从劳动部科研所课题组提供的有关数据来看，我国 约有1.6亿的隐形失业者，约占就业总量的26%。此外，据专家估计，我国农村的富余劳 动力约1.5亿，表明农村的就业压力比城市更大。失业问题是市场经济不可避免和本身 无法解决的，所以政府就有责任和义务解决高失业率问题。世界上许多国家都把充分就 业与经济增长、物价稳定和国际收支平衡一起作为政府宏观调控的四大目标。我国处于 经济转轨时期，公开化的失业和迅速增长的失业率必将对经济发展和社会稳定产生很大 的负面影响，需要中央政府进行及时干预。
通过以上分析，我们可以看出，一方面，政府对竞争性私人产品领域的介入程度不断 降低；另一方面，在义务教育、公共卫生、社会保障、“三农”问题等公共产品的供给 上严重不足，在调节收入分配差距和促进充分就业等方面干预力度相当不够。由此带来 的后果，一方面，收入分配差距问题，就业问题和“三农”问题等都导致居民预期可支 配收入降低；另一方面，教育、医疗、社会保障体制等的不完善，加大了制度转轨过程 中居民支出预期的不确定性，导致消费倾向递减，二者的共同作用使居民的消费需求降 低，结果是整体消费率逐年下降。综合来看，我国经济出现“高投资、低消费”的状态 ，就不足为怪了。所以说，公共财政体制建设的滞后是导致我国目前消费与投资需求增 长不协调的财政体制根源。
三、按公共财政的要求调整和完善财政支出结构
经济社会协调发展是科学发展观的基本要求，也是我国改革开放和现代化建设的基本 目标取向之一。当前我国经济社会发展中的一个重要问题是消费和投资需求增长的不协 调，或者说是“高投资，低消费”问题，这个问题不解决，将不利于国民经济的良性循 环和人民生活水平的提高，进而影响到经济社会的协调发展。从前面分析可知，消费与 投资需求增长不协调问题的财政体制根源在于公共财政体制建设的滞后。因此，按公共 财政的要求调整和完善财政支出结构，就成了解决这一问题的根本之策。具体来说，就 要财政从市场可以解决好的竞争性领域退出来，转而承担起提供公共产品和公共服务、 调节收入差距、促进充分就业的责任和义务，从而扭转“高投资，低消费”的经济现状 ，促进经济社会的协调发展。从现实财力来讲，我国税收连续几年的超额增长为财政支 出结构调整提供了充分的操作空间。2001年、2002年、2003年和2004年前三季度，我国 税收增长幅度分别为21.6%、15.2%、16%和26.3%，远高于同期GDP的增长速度7.3%、8.0 %、9.1%和9.5%。应该说，目前是加快我国公共财政建设步伐的良机。
(一)明确中央政府和省级政府在义务教育投资中的主体地位
义务教育作为一种维系一个民族基本文化和精神素质的教育活动，是面向全社会和全 体国民的；每一个适龄儿童，无论其种族、性别和家庭经济状况如何，都享有接受法定 年限义务教育的权利。我国已签署的《世界人权宣言》中也规定：“人人都有受教育的 权利，教育应当免费，至少在初级和基本阶段应当如此。”理论上，义务教育这种纯公 共产品都应由政府特别是中央政府免费举办，强制国民消费。而我国目前实行分散管理 的教育投资体制，义务教育投资主要由县乡地方政府财政提供，在这种体制下，那些经 济不发达、贫困落后地区的地方财政本已是“赤字财政”、“吃饭财政”，很难保证义 务教育经费的足额拨付。
根据我国国情和国际经验，笔者早在1994年就提出了我国应该建立相对集中的义务教 育投资管理体制的思路，即义务教育的投资应由中央或省政府与基层地方政府共同承担 ，其中中央或省政府应在整个义务教育投资中承担相当的义务和比重，这一比重至少应 达到50%，其中，省级政府30%，中央政府20%，其余的50%主要由县级政府承担。对于西 部地区和贫困省份，中央财政要加大义务教育专项转移支付的力度，以保证全国各地区 义务教育水平的均等化。
(二)加大中央财政对公共卫生的支出力度。
我国目前公共卫生领域存在一个“真空地带”：省级以上政府投入严重不足，而县乡 财政无力投入，结果造成公共卫生服务供给严重不足。公共卫生供给总量与居民公共卫 生需求之间相距甚远，结构上除妇幼保健和预防接种外，疾病控制、健康促进、营养干 预、康复服务、卫生监督和环境卫生等均极为薄弱。所以，应该改变以基层地方政府为 主安排公共卫生资源的制度设计，恢复公共卫生作为全国性公共产品的性质，加大中央 和省级财政在公共卫生支出中承担的份额。在支出结构上，要加大预防保健支出的比重 ，增强卫生防疫系统处理重大疫情和突发事件的应变能力，为居民生活和社会发展构筑 一道坚固的防线。
要加大中央财政的转移支付力度，增加对贫困地区、少数民族地区、西部不发达地区 等财政困难区域的转移支付，以保障公共卫生资源的公平分配，使全国居民都能享有条 件水平大致相当的基本医疗和保健服务。另外，中央财政还要通过专项转移支付对困难 地区的重大传染病、地方病和职业病的预防控制等公共卫生项目给予补助。对于社会特 殊群体的医疗服务，政府要给予必要的补贴。在补贴方式上，建议大力发展以社区和乡 为中心的基层医疗机构，把医疗服务方面的财政支出用在对初级的、基层医疗机构的补 贴上，为低收入的群体提供医疗方面的实物补贴援助。
(三)加大政府支持力度，完善社会保障体系
我国社会保障基金存在巨大的缺口，一方面，养老保险制度存在巨额的历史债务；另 一方面，养老保险基金在由现收现付制向社会统筹与个人账户转轨的过程中，透支了在 职职工个人账户基金，造成个人账户“空账”运行。政府应该通过多种渠道积极筹措资 金，解决社保基金缺口问题，例如：调整财政支出结构，提高社会保障支出在财政支出 中的比重，建立稳定的财政拨款机制；通过国有股减持、资产置换、土地拍卖等方式变 现部分国有资产，补偿养老金的不足；通过征收特种消费税、遗产税或划拨部分个人所 得税等方式筹资，补充养老保险基金；通过发行特种国债、彩票等方式筹集资金；由政 府发放认可养老债券，解决养老保险历史债务；等等。此外，为了实现社会公平，均衡 企业负担，降低征收成本，应在条件成熟时尽早开征社会保障税。另外，应在总结辽宁 等地社会保障体系改革试点经验的基础上，加快全国社会保障法制体系建设，增强居民 对社会保障的信心，弱化消费方面的谨慎性预期心理；应将社会保障基金纳入国家预算 管理，编制社会保障预算。目前中央财政迫切要做的，一是建立健全“三条保障线”制 度，保障国有企业下岗职工的基本生活，保障失业人员和城市居民的最低生活；二是扩 大社会保障覆盖面，建立统一的覆盖所有城乡劳动者的社会保障体系。
(四)加大反哺农业的力度，着力解决“三农”问题
2003年，我国农村居民消费率(注：农村居民消费和城镇居民消费占国内生产总值的比 重分别称为农村居民消费率和城镇居民消费率，二者之和为居民消费率，再加上政府消 费率，才构成了本文所谓的消费率。)为18.3%，比1978年下降了12个百分点，平均每年 下降0.48个百分点。1978～2003年，农村居民消费率平均为22.7%，低于城镇居民1.4个 百分点。这说明，当前扩大消费需求的重点是扩大农民的消费需求。这就需要政府对农 业和农民实行多予少取的政策，让公共财政的阳光普照“三农”，一方面大力增加对农 业的投入，另一方面着力减轻农民负担，从而提高农民的收入水平和消费倾向。增加对 农业投入的内容包括：扩大对农村地区道路、水利、电力、通讯等基础设施的投资，筹 资方式除了预算内列支外，还应该继续加大国债对农村基础设施建设的支持力度，此外 ，还可以借鉴美国伊利诺伊州马克亨利县的经验，规定地方政府征收的土地出让金大部 分要用于农村公共基础设施建设；增加对农村义务教育、科学研究、公共卫生的投入力 度；财政支持建立新型农村合作医疗制度，保障农民大病医疗统筹；根据当地最低生活 水准和政府财力，建立相应的农村最低生活保障线；以直补方式给粮食主产区农民增加 收入；政府对政策性农业保险项目提高补贴，间接给予保险支持；等等。在减轻农民负 担方面，中央政府应该加大对农业税费改革的财政补贴性支出；加快取消农业税的步伐 ，比如，争取在三年内实现；实行城乡统一的税制。
(五)加大对收入分配差距的调节力度
我国当前收入分配差距呈扩大化趋势，主要表现在城乡居民之间、城镇居民内部以及 地区之间的收入差距不断扩大。收入差距的不断扩大会导致社会动荡，影响、甚至阻碍 改革开放的顺利进行。解决收入差距问题不是市场的功能，必须依靠政府来加以解决。 在调整初次分配政策的基础上，政府应该加大公共财政对收入分配差距的调节力度。政 府既可以通过税收介入GDP的分配过程，如征收累进的个人所得税、特别消费税、遗产 税与赠与税等，把高收入者的一部分收入集中到政府手中，也可通过转移支付将从高收 入者那里征集的收入，再分配给那些需要救济的低收入者。现阶段，政府应该大力推进 个人所得税制的改革步伐，充分发挥其“杀富济贫”的作用；同时，加大对低收入阶层 和贫困地区的收入转移支付力度，设立最低工资制度，提高社会保障水平，改善居民收 支预期，从而缩小收入差距，提高平均消费倾向，增加社会的有效需求。
(六)充分运用财政政策解决就业问题
为降低失业率，促进就业，世界各国都在积极寻求对策，财政政策是各国普遍采用的 政策手段之一。主要包括：第一，通过实施财政补贴、税收优惠、金融支持等政策措施 来刺激服务业、中小企业和高新技术企业等的发展，间接带动就业岗位的增加；第二， 通过增加就业支出，直接创造就业岗位。对于后者，许多国家都通过在财政预算中安排 专项资金，直接开发就业岗位。如英国政府1998～2002年实施的35亿英镑的“五年促进 就业计划”，2002年德国政府开始实施的10亿欧元的“东部促进就业之桥”计划，2000 年韩国政府实施的13200亿韩元的“积极的创造工作岗位计划”，1999年新加坡政府制 定的90亿新元的“国家促进就业计划”以及1999年日本制定的2739亿日元的“促进就业 补充预算”等(注：宋其超：《国外促进就业的财政政策及借鉴》，载于《中央财经大 学学报》2003年第3期。)。具体支出方式主要包括：对雇佣特殊群体(注：特殊群体一 股包括长期失业者、缺乏技能和经验的青年、妇女、残疾人等，他们在就业中往往处于 弱势。)的雇主提供工资补贴和培训补贴；由国家出资设立公共就业服务机构，免费为 失业者提供培训和就业服务；对特殊群体直接提供就业津贴和培训补贴；由政府出面通 过举办环保、绿化、社区服务、文物修缮、基础设施维护等公共工程，增加就业岗位； 等等。
我国在目前就业压力不断增大的情况下，应借鉴各国普遍运用财政政策促进就业的做 法，不断强化公共财政职能，充分发挥其在减少失业、促进就业和再就业中的积极作用 。具体说来，一要大力发展服务业，第三产业的就业弹性系数大于第一产业和第二产业 [30]，在吸收下岗失业人员方面具有广阔的发展前景；二要通过财政补贴、税收优惠、 财政贴息、财政担保、财政投融资等财政政策手段促进中小企业和个体、民营经济的发 展，鼓励独立创业，创造就业岗位；三要加快小城镇建设步伐，转移农村过剩的大量劳 动力；四要统一城乡劳动力市场，设立公共就业服务机构，向所有的城乡失业者提供免 费职业培训和就业服务；五要由中央财政拨专款成立“再就业基金”，对安置下岗失业 人员的企业实行工资补贴和培训补贴，主要针对中小企业和个体、民营企业；六要由政 府定期举办环保、绿化、基础设施维护等公共工程，为下岗失业者提供工作岗位，增加 收入。
注释：
⑤《来自市场的专题报告：当前我国消费发展状况及政策建议》，http://scyxs.
mofcom.gov.cn/article/200410/2004。100291308_1.xml。
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