区域集团的宪政之路——东盟宪章与欧盟宪法的比较研究，本文主要内容关键词为：东盟论文,宪章论文,宪政论文,之路论文,区域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
区域集团化是二战后国际政治发展的一个明显趋势，由主权国家构成的地区集团或国家联盟已经成为国际舞台上有重要影响力的政治力量，以欧洲联盟(以下简称欧盟)和东南亚国家联盟(以下简称东盟)最有代表性。冷战结束后，和平与发展成为世界的主题，经济全球化速度加快，地区大国的纷纷崛起正在影响和改变着国际格局，成立于冷战时期并在特定时期发挥了重要作用的欧盟和东盟正面临着新的挑战，进行改革和促进可持续发展是欧盟和东盟应对国际局势变化的集中表现。为了应对经济全球化的挑战，欧盟和东盟加快了经济一体化的步伐，为了应对国际格局的变化，欧盟和东盟对内改革政治制度结构，提高效率，促进政治共同体建设，对外加强国际接触，强化集体优势和塑造集体身份。而两大区域集团在21世纪初期的制宪尝试和努力反映了改革和发展的愿望，也集中体现了欧盟和东盟未来发展的趋势。①
宏观而论，欧盟和东盟的制宪努力是其捍卫联盟合法性的集中体现，而合法性正是联盟权力和行为能力的来源。因此，欧盟和东盟在实行宪政的目的上存在着特定的相似性，具体而言，有以下四点：第一、确立联盟的法律实体地位，授予联盟在处理联盟内部和与外部关系时的法律人格。第二、确立联盟的宗旨、目标及价值观，增强成员国的认同。第三、对联盟与成员国之间的权限做出相应规定，从而维系联盟机制的存在和运转。第四、进行机构改革，提高联盟的决策和运转效率，从而增强联盟为成员国提供福祉的能力。但是欧盟和东盟在制定宪法上的前提和动力差异，决定了两大区域集团宪政之路的巨大差异性。两者的差异性突出体现在宪章体现的文化价值观、宪章制定的主体性、以及核心内容三个方面的差异。
一、东盟宪章和欧盟宪法体现的文化价值观差异
东盟和欧盟在建立共同体目标上具有一定的相似性，但是在具体目标层面却存在很大的差异。欧盟重视人权，东盟则更注重主权；欧盟希望建立一种“欧盟政府”式的地区管理模式，而东盟希望维持国家间协调的治理模式。
欧洲是现代文明的发源地，经过历史的沉淀，欧洲逐渐培育了以自由、平等、理性和以人为本为核心内容的价值体系。欧洲的这一价值观念既是欧盟一体化得以顺利进行的心理因素，也是政权赖以生存的民众基础。欧盟作为新的，超越欧洲民族国家之上的政权形式必须坚持和推广这一价值内核，才能获得广泛的公民支持。因此，对人的尊重是欧盟价值感召力的根基。欧盟宪法确立了欧盟的价值，“联盟的基础是：尊重人的尊严、自由、民主、平等、法治以及人权。在一个多元主义、宽容、正义、团结和没有歧视的社会中，这些价值是成员国共有的。”欧盟宪法确立的目标也充分体现了这一价值观念，“联盟的目标是增进和平、联盟的价值及联盟人民的福利福祉”，“联盟应向其公民提供一个不存在内部边界的自由、安全和司法的区域”，“推进社会公正和社会保障，推进男女平等，推进代际团结，保护未成年人的权利”。②欧盟通过积极地推广其价值观念，希望欧洲人民增强对欧盟的认同和塑造一个新的身份——欧洲公民。强烈的欧洲公民意识和责任是欧洲一体化的根本要求，制定一部宪法将对欧洲公民身份塑造大有帮助。哈贝马斯支持欧洲宪法的制定，他认为，“一种真正的认同形式要想超越民族界限，必须满足三个条件：第一、必须有一个欧洲公民社会；第二、建立欧洲范围内的政治共同领域；第三、创造一种所有欧洲公民都能参与的政治文化。”“制定一部宪法，可以大大加快这一进程，并使发展更加集中，因为宪法具有一定的催化作用”③。
东盟大部分国家获得独立没多久，对主权和外部势力的干涉显得格外敏感和重视，因此维持和平与稳定的地区环境是东南亚国家的首要选择，也逐渐成为东盟价值理念的一部分，这已经被写入东盟宪章，“维持和平、安全与稳定，进一步强化以和平为导向的价值观。”④在这一价值观前提下，东盟方式的核心规范也被写入了东盟宪章，将以主权和不干涉为核心的东盟方式置于宪法的高度。虽然东盟宪章倡导的和平文化和价值观对保障地区的稳定有着非常重要的意义，但是对主权和不干涉的恪守与需要强烈地区认同特征的地区一体化之间就存在着悖论：主权和不干涉信条为国家和政权持有者提供了生存保证，却不利于成员国间的交流和融合，一体化的深入发展需要打破有形和无形的国家界限，这必将引起某些国家或政权的疑虑和恐惧。“在东盟成立早期，成员国对‘地区一体化’的提法都相当敏感，甚至强烈反对。”⑤由此可见，东盟未来的发展归根结底取决于成员国的内部因素，包括领导人的政治意愿，一体化的可观回报，政体或政权的变更，对主权和不干涉原则的认知变化，东盟地区认同意识的增强。
二、宪章制定的主体性差异
东盟宪章与欧盟宪法在制定过程上存在很大的差异。欧盟宪法起草人员具有相当的广泛性，而且采用了比较充分的民主模式；东盟宪章起草人员的代表性则相对有限，缺乏广大东盟地区人民和市民团体的广泛参与，且宪章制定是在秘密中进行的。
制定宪章的主体指直接参与和间接影响宪章制定的群体。在欧洲，起草欧洲宪法的欧洲未来大会由广泛的代表组成。欧洲未来大会具有广泛的代表性。大会由105名代表组成，主席由法国前总统德斯坦担任，副主席由比利时前首相德阿纳和意大利前总理阿马托出任，15个成员国和13个当时的候选国各派1名政府代表和2名议会代表，欧洲委员会派2名代表，欧洲议会派16名代表。这些代表不仅仅代表着相关的国家，而且还代表着不同的派别的利益和价值，例如，在这105名成员中，有40％来自欧洲左派，即社会民主派、共和派、环境保护主义者等。另外，一些机构、公民团体的代表也作为观察员参加了立宪会议，如欧洲工会联合会主席、经济社会委员会、地区委员会和社会对话者等。另外，大会还建立了专门的网站，为欧洲公民了解会议进展和发表建议和评论提供了渠道，“谈判是公开的，会场对记者和公民是公开的，人们可以阅读工作文件：它们存放在互联网上，有70万欧盟机构以外的人咨询过这些文件。”⑥大会还在成员国和候选国内部组织会议针对欧洲宪法制定进行讨论，欧洲未来大会还特别重视欧洲青年一代的参与，为此还组织成立了一个青年立宪会议，听取他们对欧洲未来的设想。最后，宪法涉及的领域也相当广泛。立宪会议根据不同的领域设置了11个议题，包括：辅助性原则的作用、欧洲基本权利宪章的未来、欧盟的法人实体地位、国家议会的地位、补充权限、经济治理、对外行为、防务、程序和手段简化、自由、安全和正义问题、欧洲的社会问题。上述的所有议题对感兴趣的立宪会议成员开放，这保证了议题充分被讨论。⑦
东盟宪章是由宪章制定特别小组制定的。从特别小组的人员构成和制定过程上来看，其代表的广泛性明显不够。特别小组由来自东盟国家的十名外交高官组成，每位成员可以邀请不超过4位助理专家。根据他们提供的履历，这些代表大部分具有政治学和国际问题研究的教育背景，且拥有非常丰富的外交经历，但真正具有法律背景的很少，因此这从一个侧面体现了东盟宪章制定的政治协调性质，也就是说，这些代表在制定宪章时更多的是代表所在国家的利益，而不是东盟的利益。东盟宪章制定的依据主要来自五个方面：名人小组的建议、东盟领导人的指示、东盟成立四十年来的重要文件和协议、东盟外交部长们订立的指针、与其他组织和代表的协商，包括高级经济官员、东盟议会、商界和知识界的代表、市民团体、以及印尼、菲律宾和泰国的人权组织代表。⑧其中名人小组的建议是最重要的制定依据，名人小组在2006年12月递交了一份小组报告，对宪章制定提出了具体的建议，而后来的宪章草案也主要依据这些建议进行制定。⑨东盟制宪会议并不是开放的，其接收建议和进行听证主要通过与不同团体的会议协商进行，根据制宪特别小组的工作记录，小组共召开了十三次会议，⑩针对不同的议题，特别小组只与有限的团体代表利用会议对话的方式进行咨询协商，而东盟人民在宪章制定上的相关性很小，因此，这很难保证其广泛的民意基础。
三、核心内容之差异
作为地区组织的宪法，欧盟宪法和东盟宪章在宪法的总体框架上具有一定的相似性。但是在核心内容的具体规定上则存在着很大的差异，主要体现在机构和制度规定、权限分配、涉及范围和法律程序等几个方面。机构和制度规定是地区组织运行的结构基础，直接关系到组织运行的效率和质量；权限分配是维持超国家组织和国家健康关系的政治保障，直接关系到地区组织的政策制定和效力；涉及范围体现了宪法的统领特征，如果一部宪法统领的范围很小，那么就失去了作为统领大法的意义；法律程序是宪法效力的执行保证。
第一、针对一体化的深入，效率低下、民主赤字等问题，欧盟宪法试图通过完善机构设置和清晰界定权限分配等途径来提升欧盟。宪法确立了由欧洲议会、欧盟理事会、部长理事会、欧洲委员会和正义法院组成的制度框架。在这个制度框架内，各个部门分工明确，基本形成了具有国家政权性质的超国家政府：欧盟理事会是最高权力机关，由其选举产生的主席相当于国家的元首；欧洲议会和部长理事会负责法律的制定和履行相关职能；欧洲委员会负责决策的执行，相当于欧盟的内阁，其对欧洲议会负责；正义法院由欧洲法院、高等法院和专业法院组成，其有权对某一成员国、某一机构和某一自然人或法人的行为做出裁决。(11)欧盟机构一个引人瞩目的特点是其决策方式，欧盟理事会和部长理事会采取合格多数的决策方式。(12)在欧盟的各个部门中，只有部长理事会的代表可以服从成员国的指挥，并投该国之票，而其他部门都是为欧盟服务。第二、欧盟宪法采用了授权原则、辅助性原则和均衡原则对欧盟的权限做出了界定，根据授权原则，宪法规定了欧盟在某些领域的专有权能、在某些领域中与成员国分享的权能、以及一些补充性权能。如果出现授权原则不能解决的问题，可采用辅助性原则，即问题首先应在成员国内进行解决，如果不能解决，可求助于欧盟。在贯彻辅助性原则时，必须遵守均衡原则，即成员国所采取的任何行动不应该超出欧盟条约所设定的目标。第三、在涉及范围上，欧盟宪法涉及政治、安全、经济、文化和社会各个领域，从地区、国家、企业、以及个人等层次做出了比较具体的规定。第四、在法律程序上，欧盟宪法确立了一系列普遍适用条款，也针对特定问题制定了具体条款，其强制性条款保证了宪法的约束力。
东盟宪章对东盟的机构进行了调整，东盟峰会仍然是最高决策机关，下设东盟协调理事会和东盟共同体理事会，协调理事会由东盟各国外交部长组成，共同体理事会由政治安全理事会、经济共同体理事会和社会文化共同体理事会组成。东盟秘书长的职能得到了提升，宪章规定东盟秘书长具有对东盟相关协议和决定的执行情况进行监督的权力。东盟共同体理事会下设东盟常驻代表委员会，由东盟十国各派一名大使级代表组成。在每个东盟国家还设立东盟国家秘书处。东盟的这一机构调整是为了实现东盟第二次协调宣言确立的三个共同体的目标，但是东盟宪章并没有确立一套明确有效的决策机制，因此很难保证东盟机构运转的效率。宪章规定协商和一致同意仍是东盟决策的首要选择，即使在不能达成共识的情况下，东盟宪章也只是做出了一个弹性非常大的规定，“在不能达成共识的局面下，由东盟峰会来决定采取什么样的措施。”(13)名人小组在建议报告中曾提出，可以采用简单多数、三分之二或四分之三多数的表决方式，东盟宪章对这一建议的否定不利于东盟进行有效的决策，实质上是一个倒退。
东盟坚持的主权和不干涉原则也决定了东盟宪章不可能对东盟与成员国的权限做出明确的界定，东盟仍处于权力弱势地位，在这个意义上讲，东盟宪章实质上束缚了东盟自身的效力。
另外，东盟宪章对诸多领域，特别是备受期待领域的规定相当模糊，如地区争端解决机制、人权委员会、决策机制、对违背协议者的处理等。东盟宪章并没有确立一套新的地区争端解决机制，没有建立一个人权机构的实质方案，决策机制仍然是延续备受指责的东盟方式，也没有规定对违背协议的制裁措施。而上述几个方面正是影响东盟地区治理能力和国际声誉的重要因素。因此，东盟宪章的出台并不能带给东盟一些实质性的变化。
四、前景：宪政之路的层次差异
欧盟宪法因为法国和荷兰的公投否决而引发了制宪危机，但对法荷两国公投失败的原因进行分析可以发现，法国和荷兰的反对并不是结构性的，经过两年左右时间的调整，《里斯本条约》的签订延续了欧洲的制宪历程，因为它基本上沿用了欧盟宪法的实质内容，如果获得通过其将对欧盟的民主机制、机构效率和一体化进程产生实质性的作用。而反观东盟宪章，更多具有象征性的意义，因为它对东盟的机制和法制建设并没有做出实质性的改变，并没有充分考虑东盟人民和市民团体的呼声，东盟宪章只是为东盟的一体化进程披上了一层宪政的外衣，这也体现了两个区域集团宪政之路的水平差异。
法国和荷兰对欧洲宪法的公投否决不同程度地体现了两国公民对欧洲一体化的担心，如一体化对本国就业和社会福利的影响，以及外来移民对本土文化和价值观的潜在威胁等。根据欧洲晴雨表对法国公投的调查，在为什么投反对票问题上，31％的反对者选择的理由是宪法条约将对法国就业形势产生消极影响，在所有反对理由中位居第一，高出排名第二的选项“法国经济形势太糟糕/法国的失业现象严重”12个百分点；从投反对票的人群分布来看，这种经济上的考虑是非常明显的，在投反对票者的职业分布中，易受经济相对落后成员国劳动力冲击的行业的就业者倾向于投反对票，下列就业者投反对票的比例分别为：自由职业者，52％；雇员，55％；体力劳动者，75％。(14)另外还有一些对民族国家主权受到削弱的担心，这一因素对荷兰国内民众有一定的影响，但并不是主流。由此可见，两国对欧洲宪法的公投否决并不是结构性的，并不是对一体化的彻底否定，而是由于民众对宪法的理解和国内的经济政治因素决定的。以法国为例，在2004年12月发布的民意调查显示，57％的人支持宪法条约，但是由于反对宪法条约组织的宣传以及宪法支持者对宪法宣传的力度不够，加上民众对当时法国国内经济形势和执政政府的不满，从而产生了逆转。从这个意义上讲，否定宪法条约是民众对政府不满的一种民意表达，但是却引发了严重的制宪危机，对欧洲一体化进程是一个不小的打击。
《里斯本条约》是简化版的欧洲条约，在欧盟的机构设置、决策机制、权限分配、共同安全和外交政策等核心内容上仍采用了欧洲宪法的内容，只是删除了盟旗、盟歌等使欧盟具有超国家政府特征的规定，也放弃了宪法的字眼。《里斯本条约》必须经过欧盟27个成员国的批准，每个国家将选择适合自己政体的批准方式，目前大部分国家决定通过议会进行表决，只有爱尔兰要求采取全民公决的方式。德国、意大利、比利时、西班牙等先前批准欧洲宪法条约的九个国家在《里斯本条约》上立场估计不会发生变化，法国国内最大的反对党也决定支持《里斯本条约》，而东欧国家是欧洲一体化的受益者和支持者，因此不出意外也将予以批准，更重要的是，之前备受公投压力的英国也由下院表决决定采用议会批准的方式，因此大大增加了批准的可能性。可以预期，《里斯本条约》的通过将不是一件难事。
东盟宪章对名人小组报告提出的一些重要和实质性的建议的规避反映了东盟成员国之间现实利益博弈的特性，对敏感问题的妥协使宪章最后版本的象征意义远远大于其实质效力。对于东盟的决策机制、地区争端解决机制和违背条约的处罚条款，名人小组的报告曾经做出了开拓性的建议，但遗憾的是，东盟宪章并没有做出大胆地尝试，协调一致的决策方式将使东盟在一体化进程中的政治决策维持在低水平，按照哈贝马斯的观点，“一个政体的合法性还取决于它的效率”(15)，笔者认为，政体的合法性除了取决于效率之外还取决于其决策的质量，因此，如果东盟在未来不能提高其决策的效率和质量的话，其影响力将大大降低。有效地区争端解决机制的缺失反映了东南亚国家间的不信任依然严重，这也将成为未来影响一体化进程的结构性难题。东盟宪章没有引入强制执行协议的条款是其最大的缺陷，到目前东盟签订了200多个协定，但大部分都是依靠自愿执行，并没有法律的约束力，仅仅只有30％的协议得到了执行。(16)协约不能有效遵守的现实体现了东盟一体化进程的脆弱性。国家间的妥协导致的先天不足决定了东盟宪章在以后实践运用中必须进行改革和完善。这些不足主要表现在：第一、对公民社会以及东盟人民的忽视；第二、没有建立科学的决策机制；第三、没有建立有效的争端解决机制；第四、没有对不遵守条约和协议的行为制定相应的处罚条款，没有强制性，协议仍是自愿遵守；第五、没有对地区内违反人权的行为做出积极有力地回应。
在东盟制定过程中，东南亚地区的市民社会团体非常活跃，比较著名的有东盟人民议会(APA:ASEAN People's Assembly)和亚洲人民拥护团结联盟(SAPA:The Solidarity for Asian People's Advocacy)。SAPA曾先后三次针对东盟的安全、经济和社会文化共同体建设以文件的形式向宪章制定名人小组提供建议，SAPA在给名人小组的信中写道，“这三个文件代表了东盟成员国家人民广泛和特别的渴望”。(17)SAPA的很多具体建议在名人小组的报告中都有体现，但是这些建议在宪章制定过程中并没有被考虑，如SAPA关于在名人小组报告完成后在地区和国家层次上进行广泛协商的建议，以及为了让东盟各国人民充分认识宪章，SAPA还建议在成员国进行公投表决，作为市民社会的代表，SAPA还建议东盟应立即成立一个人权委员会。但是，最终东盟宪章仍是政治精英协调的产物，市民社会和东南亚人民的意见没有被充分重视。而东南亚的共同体建设必须依靠人民的热情和广泛参与，因此消除政治精英与草根民众之间的隔阂是决定未来东盟一体化成功与否的根本因素。
东盟宪章对地区内的人权问题也没有做出建设性的回应，宪章指出东盟的目标是加强民主、实施好政府治理、实行法制、促进和保障人权和基本自由，但要考虑到成员国的权利和责任。宪章要求建立一个人权机构，但又规定此人权机构要在东盟外交部长会议授权的范围内运行。难怪CNN的一篇报道认为东盟宪章的制定是缅甸外交的胜利。(18)缅甸的人权问题已经成为影响东盟的声望和团结的重要因素，菲律宾总统阿罗约在这一问题上持比较强硬的立场，“菲律宾希望缅甸能够批准宪章，实行民主并释放昂山素姬，否则菲律宾将很难批准东盟宪章。”(19)由此可见，人权问题也将成为考验未来东盟国家协调立场和领导人魄力的重要依据。
尽管东盟宪章有这样和那样的不足，但是这恰恰是东盟一体化进程的现实反映，东盟秘书长毕素万的一番话很好地总结了这一点，“在目前，东盟宪章也只能这样子。从局外人的角度你会期望很多，我们的目标是理想主义的，但是我们的日常工作又是现实主义的，我们必须尽我们所能让它明天更美好。”(20)