当今世界教育私营化特点探析，本文主要内容关键词为：探析论文,当今世界论文,私营论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近十多年来，世界上大多数国家出现了个人、社会团体、合作组织、公司企业等非政府单位和部门大力兴办各种类型和形式的教育机构，或积极参与教育运营的趋势，并逐渐形成一种巨大潮流。在西方国家，有的专家学者将其概括为“教育私有化”，有的称为“教育私营化”或“民营化”，还有将其称作“教育非政府化”，也有人干脆称其为“教育市场化”等等。尽管专家们的界定不尽相同，但有一点是一致的，即：它是一种发展进程而不是最终结果；是一种动态教育而不是静态教育。[1]笔者认为，与其他概括相比， “教育私营化”能更准确地影像这一潮流的全景并反映其本质。
众所周知，“私营”，即非政府经营，是与“公营”，即政府经营相对立的。教育的私营化是与教育的公营化相对立的。本文所说的私营化并非指所有公共教育机构已经或将要变成私立的，而是说私营的，即非政府因素在教育中的地位和作用正在不断地扩大和加强。具体说来，（1）既包括非政府单位举办和经营私立学校， 也包括由它们管理公立学校；（2）既包括政府直接资助私立教育， 也包括非政府方面参与公共教育的运营；（3）既包括公私双方合作办教育， 也包括公共教育机构运用市场原则和机制进行自我管理，等等。总之，这是一个复杂的、多棱角的、色彩斑斓的进程。在我国，尽管近十年来民办教育或私立教育风起云涌，但政府部门和学术界很少将其称作“什么化”，而是中性地称其为“民办教育”或“社会力量办学”。
私立教育有着悠久的历史，实际上，人类社会最早出现的是私立教育而不是公立教育；在很长的时间内，私立教育占有统治地位。只是在工业革命后，随着欧美国家强制义务教育的普及，公立教育才逐渐占据主导地位。特别是二十世纪五、六十年代后，一方面发达国家推行教育民主化，实施“教育机会平等”的原则，另一方面，一大批社会主义国家实行教育国有化。因此，私立教育在全世界范围内处于萎缩或维持状态。然而，近十多年来，随着世界经济全球化，全球经济市场化，各国文化多元化和人们生活需求多样化，以及教育民主化的蓬勃开展，私立教育又焕发生机，迅速发展，形成了教育“私营化”的大趋势、大潮流。那么，与以往相比，目前生机盎然的“教育私营化”有哪些新的特点呢？归纳起来，主要有以下几方面。
普遍性 这里有两层意思：从国家层面来看，无论是发达国家还是发展中国家；无论是资本主义国家还是社会主义国家；无论是私立教育传统强大，还是私立教育传统较弱，甚或一度被中断的国家，近些年来，都出现了明显的教育私营化趋势。从教育内部层面来看，各级各类教育，甚至义务教育阶段的私营化均有所发展。
据某些研究者[2]统计，80年代至90年代初， 包括发达国家和发展中国家在内的98个国家和地区中，私立初等教育在校学生占学生总数比重上升的占了54%，下降的占28.6%，没有变化的占17.3%；大多数国家的私立初等教育规模在25%之内。同期，私立中等教育在校生占学生总数的比重，上升的有53.8%，下降的37.9%，未变化的6.4%； 大多数国家私立中等教育的规模超过25%。
至于高等教育，私营化发展得更快、更普遍。例如，马来西亚1996年私立高等教育机构为450所，1999年增至591所。泰国在90年代的10年中新成立的私立大学有6所，而新成立的公立大学只有3所。由于社会国家思想的影响，德国私立教育十分脆弱，七、八十年代全国仅有11所私立高等教育机构，但是九十年代的前6年便新建17所私立高校。
当然，变化最大的还是1990年后社会发生巨变的俄罗斯等一些东欧国家，以及目前实施市场经济的中国和越南等社会主义国家。俄罗斯联邦建立之初（1991），其教育部便提出创建私立学校网络，提供法律保障，以及财政和教师干部支持的政策性建议，到1996—1997年，全国有私立普通学校540所，在校生46.9万名，占该类学校学生总数的0.2%；私立中等职业学校的学生占学生总数的4.9%。1997—1998年度， 私立高校占全俄高校总数的1／3，学生占全部在校生的大约5%。[3]越南于1994年开始正式承认私立大学的合法地位，到1998年，已有15所私立高校问世。
近年来，随看终身教育的广泛开展，非正规教育私营化的浪潮更为高涨。例如，1998年中国将近6万个民办教育机构中， 私立的学前教育机构就有大约5万个。在美国， 目前每年私营公司企业对职工在职培训的费用即达600亿美元左右，约为整个高教经费开支的一半。 西欧发达国家也大致如此。
同期性 这主要是同历史上私立教育发展相比较而言的。人类历史发展是很不平衡的，包括私立教育在内的教育发展也是很不平衡的。世界五大文明古国的私立教育早在纪元前便开始了，而西欧在中世纪才开始起步，至于美国，其历史尚不足四百年，因此，无论从起始时间还是从发展水平看，各国差异极大。近现代以来，尽管随着世界市场的逐渐形成，国际文化教育交流的不断扩大，各国、特别是欧美发达国家之间发展的差距有所减小，但私立教育的发展速度和水平仍大不相同。进入本世纪五、六十年代后，在汹涌澎湃的公立教育浪潮的冲击下，私立教育大多处于萎缩状态或勉强维持现状。上述情况表明，从历史上看，私立教育是一个渐次发展的过程，整个世界从未在短短的时间内形成一个大发展的潮流和高潮。
然而，当今的教育私营化不同，在经济全球化和教育国际化的带动下，世界大多数国家，从80年代末90年代初起，在短短的10多年间，各级各类及各种形式的私立教育和民办教育机构神奇般的冒了出来，或更茁壮地成长起来，形成一股势不可挡的洪流。正如前述，中国、越南以及俄罗斯和一些东欧国家，其私立教育均在90年代后才勃兴的，马来西亚、泰国、韩国和德国私立高等教育，以及智利、委内瑞拉、苏丹等国的私立中小学教育，近十年来有了飞跃式的发展。一些私立教育原本就比较发达的国家，近十年来又有了新的发展。例如，美国1990年私立中小学在校生约占该类学生总数的10%，到1998年升至11.09%，如果再加上家庭学校（Homeschooling）的75万名学生，这个比例将超达12 %。
由上可见，这次各国教育私营化在短短的十年中便形成高潮，表现了极强的同期性。同期性与普遍性相结合，相互作用、相互促进，使教育私营化呈现出一种强大的国际化趋势。
多样性 主要反映在两方面：办学主体的多样性和办学形式的多样性。
近现代以来，私立学校主要是由教会和基金会举办的。现在的教育私营化，举办的主体要广泛得多，除了以上单位外，还有各种社会团体和组织、工商企业、教育投资公司、个人组合或个人，甚至政府本身也参与教育私营化之中。
教育私营化的形式更是呈现出多姿多彩的灿烂图景。以美国中小学而言，除了传统的日校外，近些年来又出现了磁石学校、特许学校、合同学校、学券制择校、企业资助学校等新的教育私营化形式。
特许学校（Charter Schools）是一种公校私营的办学形式。 具体做法是，地方教育委员会与某教育公司或个人组合签定合同，将办得较差、学生家长不满意的学校委托它们管理运营。教育当局按当地生均费用为承包者提供办学经费，并提出办学的质量要求；承包者提出具体质量指标，并全权负责学校的管理运作，包括选聘教师、确定课程、教学内容、方法，以及日常管理等。其目的是提高公立学校管理水平和办学效益。这种办学形式始于1990年明尼苏达州的“教育选择公司”与佛罗里达州达德县学校委员会签定的该县南点小学的合同。这种办学形式，效果较好，发展较快，目前全国已有1700多所特许学校，其中成效最突出的当属爱迪生公司，目前它管理着79 所不同类型的特许学校的38000名学生，分布于16个州和哥伦比亚特区。[4]
“学券制”（Education Voucher ）是另一个在美国社会引起强烈反响和争议的教育私营化的形式。所谓学券，就是政府发给学生家长的一种有价证券，学生家长可以使用该学券在任何政府承认的学校，包括私立学校中支付学费或其他教育费用。其目的是促进各学校，特别是私立学校与公立学校之间的竞争，从而提高教育质量。其实质是运用市场手段来运作公立学校，增加公立学校中的私营成分，以恢复其活力。学券制最早由经济学家米尔顿·弗里德曼于1955年提出，60年代末和70年代初在个别州进行了实验，但进展不大。90年代后，在美国教育改革大潮的推动下，至1995年，有十几个州对学券制进行了立法讨论，并在威斯康星、加利福尼亚、俄亥俄、佛蒙特、俄勒冈、波多黎各等州进行了较大规模的实验、推广，取得了初步的成果。[5]
私立教育传统强大的英国，90年代以来，在教育私营化、多样性方面迈出了新的步伐，这主要表现在“教育行动区”（Education Action zone）的起动和私人机构接管差校计划的实施。
“教育行动区”与美国的特许学校有相似之处。政府允许和支持私营工商企业、学校、家长、地方教育当局和其他机构联合组成一个联合体，向中央教育主管大臣申请成立“教育行动区”，接管通常不超过20所学生学业不良的差校，其任务是直接管理这些学校，提高学业成就。行动区可以独立制定教育计划、聘任教师，更加自由地设计课程计划。它们除了可以获得政府提供的正常预算外，还可获得25万英磅的追加拨额，并有权从工商界筹集另外25万英磅的配套资金。显而易见，这是一种典型的公校私营的办学形式。该计划从1998年开始起动，目前正在实施的有66个“教育行动区”，涉及1000多所差校。
另外，英国政府允许地方议会授权私人机构和团体直接接管学校，并获得相应的经费支持，目前这类计划已接管200—300所差校。
90年代以来，英美两国公立学校私营化的趋势极为明显，其他国家和地区也程度不同地展现出各种形式的教育私营化。
在高等教育领域，除了各种形式的私立高等教育机构雨后春笋般地大量涌现外，私营化的另外两种主要标识是：学生缴纳的学费急剧增加和公立大学被推向市场。
众所周知，以往私立学校与公立学校的主要区别就在于办学经费来源不同，前者主要来自学生个人及其家长，后者主要来自各级政府。然而，80年代末90年代以来，几乎所有国家高等教育的学费都大幅度的增加，在办学成本中所占比重日益增大。例如，80年代以前，美国公立大学学生缴纳的学费较少，一般每年只有一、二千美元。但是，进入90年代后，学费直线上升，某些公立大学每年的学费高达1.5万美元， 而较好的私立大学每年大多也不过2.5万美元。这表明， 学生缴纳学费越来越成为公立大学办学的物质支撑点，公立大学和私立大学的区别越来越少。[6]
英国的变化更明显。80年代以前，英国所有的高等学校在校生几乎都是免费上大学的，而90年代后，所有的学生都要缴纳学费上大学了。
以往，各国公立高等院校基本上靠公款运作，实行计划管理，远离市场。80年代后，特别是90年代以来，随着公共经费相对数甚至绝对数的减少，公立高校纷纷引进市场竞争机制，提高稀缺经费的使用效益和效率。泰国政府更明确宣布，从1999年起5年内，所有20 所公立大学都将变为自治的大学，它们将主要依靠自筹资金而生存。日本政府也决定，该国的99所国立大学即将成为可以自筹资金的独立法人。
企业直接参与80年代以前，公司企业很少直接参与学校事务，如果参与的话，也是通过基金会。近些年来，形势发生了重大变化，公司企业作为一个整体，日益积极地参与教育私营化的进程，发挥着越来越大的作用。这主要表现在：
积极参与教育私营化的决策。近些年来，各国制定的有关教育私营化的法律和政策大都和公司企业的积极参与和推动分不开。
公司企业直接举办和管理正规和非正规教育。美国公司企业兴办的能授予学位的大学已有数十个，至于非正规的培训计划更是数不胜数。英、法、德、日等发达国家和许多发展中国家的公司企业都主持开展了大规模的专业和技能培训。
接管公立学校。它们是美国推行特许学校、学券制和英国的“教育行动区”和合同办学等教育私营化的主力军和核心力量。
出资支持公立学校。许多国家的私营公司企业都为当地的包括私立学校在内的各级各类教育提供专项经费支持和仪器设备。
推动公立学校面向市场、实施市场经济的原则和机制，使教育与劳动就业和经济发展更紧密地联系起来。
营利性 长期以来，不仅公立教育是非营利的，而且私立教育也不以营利为目的，被视为一种公益事业或慈善事业。然而，近些年来，随着公司企业直接参与教育私营化，随着市场经济的原则和机制逐渐深入教育领域，一些人开始将教育作为一种营利的产业来经营，从而使教育的目的和性质发生了某些重要变化。
在美国，目前某些专家将教育产业划分为三部分：产品、服务和学校。产品部分包括出版教科书和相关教材、教育软件产品和教学仪器设备等。服务部分包括为公司企业和公共部门提供培训服务；为有问题的儿童和青年提供特殊服务；为儿童和青少年提供家教和辅导，以及为社会提供医疗服务。学校部分主要是指用市场机制直接经营管理幼儿园、中小学和高等教育机构自身。
对教育产业的前两部分，即产品和服务，人们比较容易理解，而且在市场经济国家，不少人实际上早已把它们作为营利的产业来经营了。但是对于学校本身，只是在近几年，人们才开始对它们打起赚钱的主意。当然，并不是现在所有的私立学校都为了赚钱，也不是所有的公立学校都不以营利为目的。例如，在美国所有的私立中小学校中，只有5 %登记为营利机构（实际上可能要多些）；公司企业掌管公立的特许学校，其目的之一也是要赚钱。
在现实中，教育产业的各个部分有时是分得清楚的，有时是交织在一起混合经营的，特别是规模巨大的教育产业公司往往同时兼营3 个部分。
据英国专家James Tooly调研， 目前发展中国家中最大的教育产业公司有3个：巴西的UNTP公司、印度的NIIT 公司和南非的教育投资有限公司。总部设在圣保罗的UNIP是世界最大的学校与大学联营公司，目前在巴西拥有450个实验区，接纳500万学生，年周转金有400亿美元， 为学前到大学预料的学生和教师提供教材、管理、师资培训；工程学、医学和兽医科学等课程教学和培训服务。
NIIT公司是印度最大的计算机教育和培训机构，并生产多媒体教育软件。其年周转资金达7300万美元，年利润1300万美元。它不仅在印度有400多个教育和培训中心，而且已在马来西亚、津巴布韦、 印尼及英、美等20多个国家设立了教育中心。
教育投资有限公司是非洲最大的私立教育集团，它提供小学、中学、第三级教育、研究生教育和成人基础教育等全方位的教育培训，拥有127个联营学校，30多万学生，年周转金大约2600万美元，利润600多万美元。[7]
美国的金融家Michael Milken正着手建立世界上最大的教育公司——知识世界公司，以便通过因特网向世界各国提供一流的工商企业教育课程。不久前刚刚创立的两个私立大学： 凤凰大学（University
ofPhoenix）和西部管理大学（The Western Governors University）作为营利性大学，向学生提供广泛的社会急需的专业和职业培训，以与公立学校竞争。这两所大学目前运行状况良好，不仅获得社会的肯定而且为主办者带来了利润。
政府支持 政府支持是教育私营化得以快速发展的重要条件。这种支持主要体现在以下几方面：
制定相应的法律和法规，对教育私营化提供法律保障。
为私立学校提供财政支持。世界上许多国家和地区的政府直接为私立学校提供经费支持。例如，澳大利亚非宗教的独立学校，其财政开支有1 ／3来自政府补贴，天主教学校的办学经费则有70%由政府提供。 美国则通过科研合同、学生贷款制等措施资助私立高等学校及其学生。香港特区将通过“直接资助计划”和“拨地加资助”计划，大力支持私立学校的发展。日本的私立学校也可以直接从政府获得经费补贴。
为私立学校提供免税优惠。美国对教育捐赠（主要为私校所得）实行税收减免；对送子女进入私立学校的家长实行学费税扣除（TTC和TTD），即是说，当纳税人要为孩子上私立学校而缴纳学费时，可以申请部分税收减免。各国几乎都对非营利性的私立学校实行免税。
对公校私营提供财政支持。许多国家对教育私营化进程中的某些重大举措提供财政支持。例如，美国对特许学校、合同学校和学券制提供与公立学校同样的经费支持；英国对私营的“教育行动区”提供的财政支持甚至超过了普通的公立学校。
许多人有一种误解，认为政府支持教育私营化就是为了节省政府教育开支。这种认识是不全面的。诚然，一些国家的政府在鼓励创办私立高校，并将高校推向市场时，确实将解决经费短缺问题放在重要位置上，但这并不是全部；引入市场机制，强迫高校提高办学效率，使其更好地为科技发展和社会经济进步服务也是重要动机之一。至于基础教育，节省经费开支并不是实施教育私营化的主要目的；其主要目的是激发公立教育的活力，提高教育质量；满足人们多样化的需求。正如前述，英、美在中小学实施的“特许学校”、“教育行动区”及合同学校计划时，并未减少政府的财政支持，甚至还有所增加。显而易见，将推进教育私营化的法码主要放在节省政府教育开支上，是短视的。
法律保障 在现代社会，健全的法律是私立学校和教育私营化健康发展的基本前提。美国是世界各国实施私立教育法律保障比较早的国家。在本世纪以前，由于私立教育发展环境和状况较好，因而并未制定特殊的有关私立学校的法律。然而，随着公立学校运动的广泛深入开展，私立学校的生存和发展环境受到严重损害，因此，从本世纪20年代开始，先后通过一些判例法，即不成文法来保护私立学校。例如，1925年联邦最高法院的公立学校和私立学校应当并存的判例：1930年私立学校的学生有权获得联邦无偿资助的判例；1976年政府有对私立学校“合理规范”（reasonable regulation）的权力等。这些法的共同特点之一， 就是被动性；是在私立学校的生存环境受到严重危害时被迫采取的防卫性的法律行动。
八、九十年代以来，许多国家都制定了有关私立学校和教育私营化的法律、法规。由于它们是在公立学校管理僵化、质量堪忧、声誉日下、社会各界不满情绪日甚，急需进行彻底改革，而人们对教育私营抱有殷切希望的大背景下制定的，因此，其共同特点之一，就是鼓励性、主动性和进取性。
例如，马来西亚于1996年制定私立高等学校法，鼓励发展私立高等教育。其结果，仅1997年就新设立了电讯大学、台纲嘎国民大学、佩特罗纳斯大学和科学技术大学，并将该国核心大学——马来西亚大学实行公私合营。根据1999年泰国高等教育改革法，该国所有公立大学都要在今后5年内变为部分自筹办学经费的独立法人。俄罗斯联邦自1991 年以来先后颁布多个《联邦教育法》，就私立教育的发展做出了规定，其基本方针是“保公放私”；即支持公立教育，放手发展私立教育。美国的学券制是在各州立法的推动下进行实验和推广的。与大多数国家不同的是日本，自战后以来，它重视高等私立教育，从1949年起，先后制定《私立学校法》、《私立学校振兴援助法》，大力推动私立高校的发展；私立高校在日本高等教育中的优势地位是这些法律保护和推进的结果。1999年，根据《独立行政法人通则法》和《个别法》，日本政府提出在未来几年内所有国立大学都将变为自主运营的独立法人，启动了公立教育私营化的新进程。
理论开路 在人类历史上，私立教育基本上是自然而然地逐步产生和发展起来的，并未有理论的铺垫。相反，19世纪中期后西方国家启动的公立学校运动，倒是需要借助于亚当·斯密和马歇尔等人的有关人力资本思想的推动。然而，到了20世纪八、九十年代，形势发生了重大变化：在大多数国家中，尽管公立教育占有统治地位，但危机四伏，急需改革；私立教育虽然比较弱小，但蕴藏着巨大的发展潜力。因此，人们开始认识到，应当从各方面扶持私立教育和教育私营化，重振整个教育。正是在这种形势下，各种理论应运而生，为教育私营化鸣锣开道。这些理论大都源于思想活跃、教育改革蓬蓬勃勃的美国，它们主要有：
市场竞争理论。基本观点是，教育是一种产业，应当也必须运用市场经济的法则和机制进行运作，只有这样，才能最大限度地提高教育投入的效率和效益。
专家们采用古典经济学的基本观点，认定市场法则，特别是竞争，可以促进教育资源配置的最优化，从而使学校教育提供最好的服务。他们论证说，政府可以是教育资源的供给者，但不应同时又是管理者，如果这样，必然形成教育垄断，从而扼杀教育的活力。相反，如果政府仅仅是教育资源的提供者，而令作为独立法人的办学者为争取这些资源而进行公开、公平的竞争，就会最有效地发挥其投资效益，提高教育质量和水平。为什么要推行择校制？为什么要实行学券制？为什么要推广特许学校计划？根本道理就在于此。
消费者主权理论。教育经济学家库斯和苏格曼等论证，在市场经济条件下，消费者或顾客是上帝，必须按照他们的需要进行经营活动。既然教育现在是一种产业，而教育的直接消费者是学生个人或其家长，因此，教育必须根据他们的需要进行并予以满足；当今社会，科技革命迅猛发展，人们的物质文化及精神生活需要和水平不断提高，教育必须满足人们多样化、多层次、丰富多彩的需求。但是，大一统的、僵化的公立学校教育体系无法满足消费者的需求；只有实施市场法则的私立学校及教育私营化，才能有效地满足他们的需求，即是说，消费者有权选择可以满足他们需求的各种形式的教育私营化，政府应当予以支持。
教育公平理论。某些西方专家对教育私营化提出质疑，认为它将加剧教育的不平等。但弗里德曼和赫伯特·金蒂斯等人论证说，美国的公共教育制度不是缩小而是加剧了教育机会和教育资源分配的不平等：黑人和少数民族儿童的教育最差，白人有产阶级儿童享受优质教育。这是因为穷人和富人居住地区的分割造成了教育资源分配的极大不公。相反，如果实施教育私有化，打破地区分割，允许学生自由流动，而政府又给予流动者相应的资助（比如学券），由此，贫困儿童也可以上收费较高的私立学校或办得较好的公立学校，从而缩小贫富之间教育资源和教育机会的不均。[8]
“成本分担”理论。按照人力资本理论的说法，教育是一种投资，既需要支付成本，又能为个人和社会带来效益。个人的收益主要表现为未来较高的收入、更大的就业和适应能力、更高的升迁机会和社会地位等；社会收益则主要表现在国民收入的增加和国力的增强、民主政治的改善、精神文明的提高等等。按照市场经济“谁受益谁付费”的原则，受益各方，即受教育者个人和代表社会的政府理所当然地应当支付相应的教育成本，即实行“成本分担”。特别是接受专业性很强、个人收益很高的高等教育者，无疑应当缴纳学费，支付部分教育成本。反之，如果享受高等教育的少数人不缴费，其费用完全由纳税人支付，那倒是很不公平的。所以，在非义务教育阶段，实行教育成本分担，从而使学生及其家长直接参与和影响教育进程，是教育私营化的一种体现和需要。
宗教影响减弱 长期以来，在西方国家和部分发展中国家，绝大部分私立学校是由各种宗教组织控制或受其影响的。然而，由于本次教育私营化是在经济市场化、科学技术普及化、竞争激烈化和需求多样化的推动下兴起的，因此，现实或世俗因素的影响占有绝对统治地位，而宗教影响十分微弱，据我们接触到的资料，近十年来各国新建的大量高等教育机构几乎没有一所是教会学校，至于教育私营化的其他方面，也与宗教没有多大关系。这也意味着，世界更加现实了。
以上的简要介绍和分析表明，近些年业兴起的教育私营化是一个内容极为丰富、范围十分广泛的教育发展新趋势，已经或将要成为许多国家深化教育改革的突破口。实践证明，在全球经济市场化的当今世界，没有教育私营化的大发展，便不会有教育改革的深层次发展和办学效率的大提高，更不会有高等教育的普及化。