农地使用权流转：农地产权制度改革的帕累托最优选择，本文主要内容关键词为：农地论文,使用权论文,最优论文,产权制度论文,帕累托论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1008-1569(2006)05-0056-06
近几年来，我国许多学者在探讨农村土地产权问题时，把集体所有的土地制度所具有的弊端看作是农地产权制度的根本缺陷。基于农村集体所有的土地制度存在的种种弊端，他们提出了不少关于改革农村土地所有权的方案。在我国现阶段的条件约束下，坚持和完善集体所有、家庭承包责任制前提下的农地使用权流转才是帕累托最优选择。
一、对我国农地所有权私有化的质疑
农村集体土地所有权私有化，就是改变目前农村土地所有权由国家或集体所有的格局，通过各种不同的方式把集体土地所有权转归农民所有。农村土地私有化固然能在一定程度上促使某些问题的解决，但是，令笔者困惑的是：在私有化所带来的制度成本和制度收益面前我们如何权衡？私有化能够“一私就灵”吗？私有化的方案具体应如何实施？
1.农村土地私有化不会促使农地的流转，对农业现代化进程并无多大的推力。促进农地使用权流转，扩大农业经营的规模，提高农业生产率，加速农业现代化进程是我们的迫切要求。但是以人口均分土地为主要方式的农村家庭联产承包责任制，的确造成了人均耕地狭小的弊端，阻碍了农地规模效益的发挥、农业现代化的进展。如果土地私有化，就能促进土地使用权的流转，实现规模经营吗？答案是否定的。第一，从理论上讲，高度分散的土地小私有制与社会化生产、规模经营之间是矛盾的。在资本主义发展的过程中，为了突破小私有制和社会化生产之间的矛盾，不断出现了国家垄断、股份制等方式来缓解这种矛盾。所以，土地的小私有制不但不会促进社会化生产、规模经营、现代化生产，反而只会起阻碍作用。第二，从实践上看，土地私有化不能促使土地所有权的流转，且有可能使土地经营越来越分散。土地私有化后，由于土地有增殖的预期，所以，在农业比较收益低下的情况下，土地的主要功能更不是生产功能，而是预期的功能和保障的功能，而这两种功能都不会促使所有权的流转，而是把土地作为保值增殖的资产和社会保障的依靠而保持着。除非万不得已，否则就是让土地荒芜，农民也不会轻易出卖土地的所有权。由于农业最基本的生产资料——土地具有空间固定性，如有出卖的土地，大都散落在各个不同的地方。一方面可能出现严重的兼并，另一方面可能是经营极为分散，规模经营无从谈起。北宋以后的历史都已经充分证明，在土地私有化和人地关系紧张的条件约束下，土地买卖只会加剧土地的零星分割。有人引用英国的圈地运动来说明私有化对规模经营、农业现代化进程的奇妙作用。在这里，暂且不讨论圈地运动给当时的英国人民带来什么样的负面作用。但有一点应该明确的是，如果英国拥有中国这么庞大的人口，而又假设他们没有大量的对外移民、没有农村劳动力向工业的转移，那么英国的圈地运动带来的肯定只是灾难，而不是现代化。所以，私有化不能促使农地所有权的流转和规模经营的实现。这正如凯瑟林在对罗马尼亚弗莱谷社区的土地私有化进行长达十年的考察后所感慨的那样：“大土地租用者抹杀土地的个体特征，把所有小块的土地集中起来，把所有的收成归成一堆，每个土地所有者从中可以得到固定的租金，当土地失去特殊性的时候，就推动了它的资产价值。私有化十年以后，农业经济学家才开始明白这个结论：私有权终究不如承租使用权更有诱惑力。”①第三，所有权不是制约土地使用权流转的最主要因素。根据马克思的权利分离理论，所有权和使用权可以分离，而且分离后使用者享有的是一组由使用权和使用权引起的占有、使用、收益和处分等权利组成的相对独立的权利束，使用权还可以继续流转。特别是《土地承包法案》颁布以后，从法律上肯定了农地使用权的流转，所有权更不是农地使用权流转的主要制约因素。制约农地使用权流转的主要因素是农村剩余劳动力转移缓慢导致的农地使用权供给不足以及农业效益低下所引起的农地需求不足。用农民朴实的话说，就是“在现行制度下只要种地能挣钱，土地使用权就自然会流转起来。”②
2.外部利润内部化的空间不大。制度创新的过程就是外部利润内部化的过程。农村家庭承包制的实行，由于确立了农户对土地的承包经营权，人民公社制度下土地经营制度中潜藏的大量外部性得到了内在化。但是，我们不难发现，现有的农地产权制度的确仍然存在一些尚未内部化的外部利润：第一，规模效益无法得到充分发挥。世界范围内农业生产技术水平的提高，为农业规模经营的实现提供了必要的技术准备，但家庭承包制制度框架内按人口均分土地所导致的狭小分散的经营方式制约了土地规模效益的发挥。第二，政府行为的不规范，使侵权行为时有发生，如承包的违约、强行征地、降低补偿等等。在上述的外部化中，至于后者，“产权归集体所有只是埋下了违约的契机，而不是违约的必然”③。土地承包的违约都是通过行政的力量、强制的手段执行的。农民保护承包权能力的缺失才是政府违约的必然。土地私有化后，农户的谈判能力将更加弱小，保护产权的费用将更加高昂。所以，土地私有化使外部利润内部化的空间不大。相比之下，家庭承包制的完善能够起到更好的内部化效果。土地规模效益难以发挥是现有土地产权制度最大的外部利润。但土地私有化不能对规模效益起到内部化的事实已经在上述第一点得到证明，这里不再赘言。所以，实行农地私有化，外部利润内部化的空间不大。
3.农地私有化的操作难度大④。私有化的操作困难主要表现为：一方面是确定土地所有权私有化程序的困境。农地私有权的取得无非有两种方式：一是原始取得，二是继受取得。在原始取得方式中，劳动是取得的最主要依据，也就是谁开垦、谁取得的方式。但我们现在已经完全不可能采取这种方式来确定土地的私人所有权。在继受取得中，可以通过市场上的公开买卖取得，也可以通过继承等方式取得。但是我们的农地所有权既不是公开的买卖，也不是继承，而是在土地公有化的基础上分来的。既然是分来的，凡是具有成员权的公民就应当有平等的一份，所以，按人口均分就成了当然的依据。但是，任何一个农村集体组织的人口都是不停变动的，因此，以什么时候的人口作为分配依据就成了争论的焦点。第二天就要出嫁、进城或上大学的人口希望当天就私有化，而第二天就要生孩子的家庭则要求第二天再分配土地。所以，确定私有化的程序是极其困难的。另一方面，确保土地所有权稳定性的困境。土地私有化的主张者认为，与家庭承包制相比，私有化的主要优点之一就是取得清晰稳定的产权，从而稳定农民的心理预期，激发农民的投资热情。但是由于我国人地关系非常紧张，又由于家庭人口变动的幅度不同，随着时间的推移，人均拥有的土地将出现明显的差别。同为某一个集体的成员，新增的人口必然有重新分配土地所有权的要求。非农就业机会越少的地区，重新分配土地所有权的要求就越强烈。而且，只要这样做的成本小于买地的成本，他们就会不惜一切努力。所以，即使土地私有化，也无法取得清晰稳定的产权边界。土地革命前后，我们都实行过农地私有化，但最后都变动了。不论是经验，还是推理，农民都无法形成稳定的心理预期。
4.农地私有化不会成为激发农民投资热情的主要动力。农民热情不足，主要是两个方面的原因：一是投资预期不佳导致的投资乏力以及短期行为。尽管中央政策已明文规定，第二轮土地承包期限为30年，但在实践中，特别是经济落后的地区，承包地的变动仍然十分频繁。频繁的土地变动使农民投资预期不佳，投资热情受阻，甚至形成短期行为。通过土地私有化，未必就有稳定的预期。相反的，这种现象可以通过延长承包期，稳定承包关系得以进一步解决。二是农民的投资收益较差。农民是否具有投资热情，不完全取决于土地所有权，而关键在于是否拥有收益权以及收益的高低⑤。家庭承包制的分配机制是“交够国家的、留足集体的、剩下的都是自己的”，这已明确肯定了农民所拥有的收益权。但从投资取得的收益看，经营土地的利润是很低的，如果扣除劳动力成本，几乎是亏本的，这才是农业投资乏力的最重要原因。所以，农地所有权不是影响农民投资热情的最主要因素，农地私有化也不会成为激发农民投资热情的主要动力。
5.农地私有化将付出巨大的制度成本。与农地私有化相伴而行的至少是以下三种现象：一是两极分化。土地私有化意味着土地可以进入市场自由买卖。而在市场上，因为土地预期保值增殖的功能，富人把土地看作财富的代表进行收藏，而只有因病或其他原因致穷的农民才万不得已出卖土地。所以土地私有化必然飞快地加速农村的贫富分化。二是无地游民。农民出卖了土地之后，若无非农就业机会，那就成了无地游民。我国还有7.5亿农民，农村劳动力还保持在4亿左右，实际上农村只需要1.2亿劳动力⑥，也就是说农村剩余劳动力至少占农村劳动力总数的2/3。若这些农村剩余劳动力都出卖土地，那么社会上就有5亿左右的无地农民。他们只要找不到非农就业机会，就成了无地游民。这么大量的非农就业机会，不要说中国，就是第三产业高度发达的美国，也同样难以提供。三是社会动荡。土地兼并和无地游民的出现，只能靠非农就业和现代社会保障来解决，否则，它必然激发社会矛盾，造成社会动荡不安。所以，转移农村剩余劳动力就成了当务之急。但是，我们应当看到，和农村剩余劳动力一同寻找工作岗位的还有城市下岗工人，因此，在近期内无法完全靠非农就业解决这个问题。那么，现代社会保障体系能解决这个问题吗？答案是不言而喻的。目前，我国9亿农民几乎还没有社会保障可言。如果要求我们的社会保障体系覆盖到全部农民，那就意味着我们的社会保障覆盖范围要在短时间内扩大5倍左右，且不说对处在社会主义初级阶段的中国，就是对于高度发达的美国来说，也是社会保障的大跃进。这正如温铁军指出的，“人地关系越紧张，土地越难以完全私有化”⑦；人地关系越紧张，私有化的制度成本就越大于制度收益。
二、对我国农地所有权国有化的思考
与农地所有权私有化相反的观点则认为，我国农地所有权应当国有化。农地所有权国有化是符合社会主义性质和方向的改革，和私有化相比，人们在观念上更易于接受。但是农地所有权国有化的操作同样是相当困难的，且国有化的条件在近期内还不成熟。
1.农地所有权国有化还不符合我国现阶段的生产力发展水平。马克思的产权理论告诉我们，所有权是所有制的法律用语，它是由生产力决定的，而不是主观意志的产物。所以，谈农地的产权制度改革，我们不能脱离现阶段的生产力水平，运用朴素的所有制观念进行抽象的制度再造。我国现阶段的农业生产力水平较低，且各地的差距明显，有的地方甚至还停留在秦汉时期的水平。而国有化是公有化的最高层次，要求具备高度社会化的生产力水平。我国农业的生产力水平与之还有很大的差距，尽管我们的社会目标中有国有化这个阶段的设计，国有化的改革符合社会主义的性质和方向，但它还不适合我国现阶段的实际。
2.农地所有权国有化操作的难度大。国有化虽然比私有化更易于接受，但国有化的操作难度仍然很大。在目前学者所设计的国有化方案中，为了避免承包制经常调整的弊端，一般都认为应当以目前的承包经营权为准，赋予农民999年（即长期）的使用、经营权，或者实行永佃制，这两种方案各面临一个不同的难题。前者的困难可能是来自新增人口的反对。从目前的情况来看，经济越落后的地区，反对可能越激烈。经济发达的地区，似乎并无这样的压力。但若从长远来看，土地增值的速度越快，一旦出现征地，面临征地款的分配时，发达地区的新增人口分配土地的要求就会变得更强烈；后者则可能带来农民的误解，因为在永佃制之前，首先要对土地国有化。“土地国有化的途径无非就是两条：有偿归为国有或征用。”⑧有偿征用的费用很大，目前的财政实力还无法承担，而征用则容易被农民误解为无偿剥夺。所以，农地所有权国有化操作的难度很大。
3.农地所有权国有化不一定就能实现规模经营。在对农地私有化的分析中，我们已经分析了，所有权不是制约土地使用权流转的最主要因素。这个分析同样适用于农地国有化的分析。农地国有化后，国家所有、国家经营的模式还不适应我国目前的状况，也难以被广大农民所接受。所以，必然是国家所有，使用权长期归农民所有。那么农地国有化仅仅是改变了所有权的权利主体，人均耕地面积狭小的事实不会因所有权的变化而改变，农村的剩余劳动力转移速度也不会因所有权的变化而加速，9亿农民的社会保障也很难因为所有权的变化而得到很大的改观，农业经营的比较收益也不会因为农地国有而快速提高。既然如此，农地使用权流转的制约因素没有消除，规模经营也就难以实现。
4.农地所有权国有化难以解决村乡等各级组织乱收费、乱摊派等不合理行为。农地国有化后，所有权主体明确为国家，但“国家是一个抽象的组织”⑨，它要寻找有能力行使财产权或经营权的当事人，所有者的许多具体权利都要通过具体的基层组织行使，使用者的权利要委托农业经营者。这与承包制不同的仅仅是所有权的最终归属不同，但权利的实施过程几乎相同。如果承包制进一步得到规范，那么各级组织乱收费、乱摊派等不合理行为也会得到一定程度的制止。
三、农地使用权流转是促使潜在利润内部化的有效途径
我国当前农地产权制度的最主要问题是家庭分散经营和社会化生产之间的矛盾，而农地使用权流转则能有力地解决这一矛盾，促使潜在利润内部化。所谓的潜在利润就是外部利润，是一种在土地流转前的农地产权安排中无法获取的利润。因此，要实现潜在利润，就必须推进制度的继续变迁。土地流转前农村土地产权安排的潜在利润可能来自以下几个方面：
1.规模化生产和专业化分工带来的利润。规模化生产和专业化分工是现代农业的基本要求。规模化生产将促进农业机械的运用，提高劳动生产率。随着农产经营的土地面积的扩大，将促使农户通过增添机械设备，利用机械耕作来替代人（畜）力耕作，从而提高劳动生产率，提高利润；当农业的经营规模达到一定的程度，生产者之间便形成一定程度的分工。关于分工的优越性，马克思对工场手工业的分析给了我们深刻的启示：首先，分工中工人的局部劳动有利于提高劳动的熟练程度和劳动强度，从而提高劳动生产率，降低商品成本。其次，分工中劳动工具的分化和专门化，使劳动工具简化、改进和多样化，有助于提高劳动生产率，节约劳动工具的投入。再次，分工和专业化节省了劳动者的教育和培训费用。由于分工和专业化，使人们的工作在既定的技术水平条件下变得较为简单，从而可以减少劳动者的教育培训费用。此外，分工和专业化的发展有助于降低管理工作的复杂性，从而降低管理成本。但是，规模经济和分工的优势受到了过于分散的农地产权安排的制约。根据对福建省部分县市的调查，平均每户的耕地块数多达5.86块，经营规模极其狭小。随着人口的增长，细碎的农户耕地还将进一步被细分，分散的农地产权安排对利润率提高的障碍主要表现在：①农业固定投入的利用率低，使单位农产品的成本增加；②农业生产的基础设施供给严重不足。由于基础设施建设属于公共产品供给，是分散的农户所不能承担的，也是他们不愿意承担的，“搭便车”是他们的理性选择，所以农业生产的基础设施日益弱化；③交易成本难以降低。由于以单个农户为单位的市场主体获取信息的能力和谈判的能力较弱，在市场交易中处于不利的地位，再加上我国农村社会化服务体系和市场中介组织不健全，交易费用十分高昂；④排斥了专业化分工。单一生产单位内部的分工是以一定的规模为前提的，而分散的小规模经营模式几乎享受不到专业化分工带来的利益。以上这些弊端正如马克思对农民小块土地所有制的历史局限性进行分析时指出的那样：“生产资料无止境地分散，生产本身无止境的分离，人力发生巨大的浪费，生产条件日趋恶化和生产资料的日趋昂贵是小块土地所有制的必然规律。”分散的小规模经营，按“其性质来说，排斥社会劳动生产力的发展、劳动的社会形式、资本的社会积累、大规模的畜牧和科学的不断扩大的应用。”显然，有效地实行农地使用权的流转就是经营主体为了获取这种潜在利润的制度创新。
2.农业产业结构调整带来的利润。在农村实施家庭联产承包责任制以后相当长的一段时间里，我们实行的是数量型的农业发展模式，以解决温饱问题。这一模式使我国农产品的供给由长期短缺转变为供需总量大体平衡，继而转变为结构性和地区性的相对过剩，农民丰产不增收。但是，这种结构性或地区性的供过于求并不是真正意义上的农产品供应过剩，而是由于居民消费类型正从“温饱型”向“小康型”以及部分“富裕型”转变，社会对农产品的需求由数量扩展向质量提高转变，而农产品的供给却没有跟上需求的变化，从而造成供需脱节，市场所需的一些优质专用农产品供不应求，而大宗农产品却因品质、品种问题严重滞销，使农民遭受严重的损失。加入WTO以后，国际农产品市场对产品质量的要求更高，供需缺口将进一步拉大。所以，调整和优化农业产业结构，把长期以来不符合市场消费需求和没有市场前景的品种果断地退下来，适应农业市场多样化、优质化和专用化的需求，促进农业经营由粗放型向集约型、由数量扩展型向质量效益型的根本转变，是农民获取潜在利润的需要。但是，分散小规模的土地安排却给农业产业结构调整带来困难和挑战：对于大多数农户来说，经营的数量不多，农业生产的利润率又较低，能够获取的利润非常有限；而面临的市场风险却很大，由此带来的机会成本也很高。在实际生活中，人们都厌恶风险，倾向更为确定结果的活动，而规避那些报酬很不稳定的活动。在农村市场经济不甚发达、自给自足的自然经济仍占较大比重的条件下，为了规避市场风险，在人均耕地资源有限的情况下，不论是南方还是北方，不管什么样的生产条件，生产粮食产品、普通产品以满足自家的需要都成了农民首要的选择。在满足粮食的基础上，各自生产少量的其他农产品满足自需，然后才是商品生产，满足市场。又因为农民的这种行为选择，以生产粮食为中心的种植业为主，一半以上的人口搞饭吃的局面还没有根本转变，我国农村经济结构单一、效益低下的问题一直难以解决。因此，当农业结构调整所能带来的潜在利润不能内在化时，土地使用权的流转便成为获取这种潜在利润的必由之路。通过土地的使用权流转，适当集中土地，发展规模农户，在连片的土地上，以利润为目的规模农户根据自己的意愿，以市场为导向，调整农业生产结构，发展效益型农业。
3.农业产业化经营带来的利润。农业产业化经营通过延长产业链，提高了农业经营的利润率，并且使农民参与加工、销售环节利润的分配，直接增加收益，同时又可增加就业机会，提高农业生产的组织化程度，间接促使农民收入的提高。我国农业产业化经营的成效已初见端倪，但仍有许多制约因素，其中最关键的仍是分散的土地产权制度安排。在分散的土地产权制度下，单一的农户“各自为政”，生产品种繁杂、布局零乱，既难以进行专业化生产，也无法形成区域化优势和品牌优势；农户分散经营，无力发展农产品的深度加工，既难以培育大型龙头企业，也无法吸引外来大型龙头企业的进入；农户市场信息不灵，不能及时、全面、准确地把握市场情况，也不能对未来市场进行科学预测，因而在生产决策上盲目趋从，导致农业生产的严重雷同，供求结构严重失衡，农业经济效益急剧下滑，最终使农业产业化经营遭受挫折。所以，农业产业化经营呼唤农地使用权的流转，通过各种形式的使用权流转，把分散的土地以及闲置下来的土地向大户集中，发展规模生产，促进农产品生产基地化、专业化、集约化，这既可以提高土地的综合利用率，又可以为农业产业化经营提供基础。
4.农村劳动力资源优化配置的利润。在我国人口基数不断增长的同时，耕地资源却不断减少，据全国土地利用变更调查结果显示，2004年我国耕地减少量为1422.0万亩，全国人均耕地由1.43亩降为1.41亩。人均耕地的减少和农业生产技术的提高共同使一部分农村劳动力处于闲置状态。由于农业劳动生产率的提高，农村剩余劳动力的数量将在一段时间内继续增长。只有通过农地使用权的流转，为农村剩余劳动力的有效转移创造条件，才能使留在农村的劳动力提高劳动力利用率，从而优化配置劳动力，使农村劳动力可带来的潜在利润转化为现实。
因此，从总体上看，我国农村集体所有的土地产权制度适合我国的农业生产力发展水平，符合社会主义的方向性质，农地产权制度改革的重点不应是农地产权的归属问题，而是农地使用权的流转问题。使用权的流转是任何一个农地产权制度改革方案都绕不开的问题，坚持和完善集体所有、家庭承包责任制前提下的农地使用权流转才是符合我国国情的帕累托最优选择。
注释：
①凯瑟林·弗德瑞：《土地的贬值》，《读书》2002年第2期。
②⑥李昌平：《慎言农村土地私有化》，《读书》2003年第6期。
③刘凤芹：《农村土地制度改革的方案设计》，《经济研究参考》2004年第19期。
④周其仁：《产权与制度变迁》，北京：社会科学文献出版社2002年版，第24页。
⑤刘霞：《中国现阶段农地产权制度改革的模式选择》，《湖南农业大学学报（社科版）》2002年第12期。
⑦温铁军：《中国农村基本经济制度研究：“三农”问题的世纪反思》，北京：中国经济出版社2000年版，第284页。
⑧⑨吕建春：《论集体土地所有权的困境及出路》，《菏泽师范专科学校学报》2003年第8期。
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