农村土地征用问题：现状及成因分析，本文主要内容关键词为：成因论文,现状及论文,土地征用论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C912.82文献标识码：A文章编号：1004-0730(2009)01-0112-05
土地对于农村和农民来说，是一种尤为重要的资源和生产要素。传统的小农有一个基本夙愿，那就是“耕者有其田”。然而，在当今中国农村，农民与土地的关系和情感相对较为微妙。对有些农民来说，土地可能已不再是最为重要的资源，因为他们从土地里得不到理想的收益。在农村税费改革以前，对有些农民来说，土地甚至是他们的一种负担，因为他们因承包集体土地既不耕种又不能退还却要缴纳税费。有些外出经营的农民将土地视为自己最后的一种保障，他们既不耕种也不愿退还而是选择撂荒。由此看来，土地并非被农民视为总是有用的、珍贵的资源。正是在这样的社会心理支持下，以及在市场转型的大背景下，产生了农地征用的种种问题。
一、农地征用的现状
在中国经济快速增长的过程中，工业化和城市化建设也在不断扩张。大量的城市住房建设用地、公共设施建设和工业生产厂房用地以及其它非农业生产用地均来自对农村土地的征用，因此，征地现象可以说是农村变迁与发展中的普遍现象。根据2006年中国综合社会调查(2006CGSS)的结果显示：①近11％的农户的承包土地都曾不同程度地被征用过(见表1)。
表1 农户承包土地征用情况(2006CGSS)
人 ％ 有效％
累积％
没有被征用过3700 89.4 89.489.4
被征用过
438 10.6 10.6
100.0
总计4138100.0 100.0
从宏观层面看，中国在近些年的现代化建设过程中，耕地面积也在锐减，目前全国耕地已减至18.26亿亩。在过去11年中，耕地减少1.25亿亩，平均每年减少1000多万亩。②大量的农地被征用，其实并未给农村和农民创造理想的发展机会。由于征地补偿标准普遍偏低，农民从征地中得到的利益较为微薄，土地增值的收益大部分被政府和开发企业所获得。据估算，在近20年间，国家从农民那里获得土地资产收益高达2万亿以上。③
从现实经验来看，向农村“攫取”土地的现象较为普遍，④其中突出地表现为乱征地、乱开发以及损害土地承包人利益等。攫取农地的乱象主要体现在征地开发主体混乱、征地用途混乱、征地方式混乱等几个方面。在农地征用过程中，征用者多种多样，有些属于国家征用，有些则为市级政府和县级政府，有些农地是由基层乡镇政府和村级组织征用，有些是由企业或开发商征用，甚至也有农民内部的个人征用。不同的征用者由于其法律地位，以及与农民的关系不同，因而他们的征地目的或利益追求也存在较大差别，这也就造成农地征用的利益取向上的混乱。如一些企业和个人在征用农地后，常常因多种原因而不能兑现征地补偿，从而使失地农民的权益难以得到有效保障。
对农地的“攫取”通常有多种形式，有些是通过先建后批的方式来征用农地；有些是以租代征的方式实现征地；有些则通过土地在个人间的流转或入股的方式变相征用。那些变了花样的征地方式，一方面规避了法律和土地管理制度所构成的征地成本，大大降低了对农地征用的难度，从而使得攫取农地更为容易、更为普遍；另一方面，变通的征地方式在规避法律和制度管制的同时，实际上给被征的农民带来了较大的法律风险，因为失地农民在面临征地纠纷时，常常因为征地程序的不合法而难以得到法律的支持。
就农地征用的用途与乡村和农民发展的关系而言，农地的征用及非农开发并不总是给广大失地农民带来实际的利益和更好的发展机会。或许正因如此，有较多的失地农民在征地过程中会产生一种不公平对待的感觉。根据综合社会调查的结果(见表2)，有5％的农民报告自己在过去5年内遭遇过土地征用方面的不公待遇，实际也就是对征地行为的不满。
表2 过去五年遭受过土地征用中的不公平对待情况(2006CGSS)
人％有效％ 累积％
没有遭遇 3929
95.0
95.095.0
遭遇过2095.05.0
100.0
总计4138 100.0 100.0
如果按照土地被征用过的438人来测算，那么就有47.7％的人对征地过程中所受的待遇是不满的。对征地待遇感到不公的人比例如此之高，说明农地征用、开发和再利用至少没有给广大农民带来公正的发展机会，同时也在一定程度上反映出对农地的攫取过程存在着形成社会不公和社会矛盾的风险，一些失地农民由于不能得到合理征地补偿、发展机会和社会保障，他们的生存和生活处境将面临种种困难和问题，这为社会的不和谐增加了风险。
二、征地补偿：剥夺与相对剥夺
在工业化和城市化的过程中，不可避免地会伴随着向农村的征地运动。对土地增加投入和重新开发，是实现土地资源升值、提高土地收益的重要途径。因此，征地及土地开发对提高农村土地资源利用效率也会起到积极作用。但关键的问题是，在土地征用过程中，随着土地价值和收益的增长，原先以这些土地为生的农民是否会随着土地的开发而得到相应的发展机会。如果通过压低征地价格或成本来实现征地，那么就可能存在过高估计土地开发的收益，而且也会导致土地开发的收益大部分被开发者攫取，而让失地农民和政府承担发展和保障的成本。
既然征地是不可避免的，那么征地过程中的核心问题其实是征地价格或征地补偿问题。也就是说，征地者究竟该怎样给予失地农民以合理的补偿，以使土地在开发利用过程中，公共利益、农民利益和开发者利益得到相应的均衡。
目前，农村土地征地补偿问题主要表现在这样几个方面：1)土地承包人即拥有土地使用权的农民在征地上没有任何决定权，也就是在土地交易中，承包人没有谈判地位。在这种情况下，无论农民是同意还是不同意自己承包的土地被征用，最终土地还是被征用了。这样一种土地征用机制并没有遵循自愿原则，而且也不具有透明性。土地承包人对自己所耕种的土地是如何被征用的、征地的价格是多少，可能一无所知。征地的非民主化和不透明性，滋生了农用土地被滥征的现象，从而导致较多农民在不知情的情况下就丧失了所承包的耕地。2)一些建设用地征地行为常常会打着公共利益或公益事业旗号向农民征地，给农民的补偿价格偏低，从而给土地承包人带来一定经济损失。3)征地价格形成机制不够公开透明，尤其是土地承包人没有代表参与谈判，明显存在较为不合理、不公平之处。通常情况下，由于征地款也由集体组织来安排兑现，所以农民最终所得到的征地补偿金普遍偏低，而且有些还不能按期足额领到土地补偿款。
从社会调查的具体情况来看(见表3)，征地补偿问题也较为突出。表3的数据显示，在土地被征的农民当中，仅有41.2％的人足额拿到了土地补偿金，有29.4％的人没有得到土地补偿金，同样有29.4％的人只领取了部分土地补偿金。由此可见，将近60％的失地农民在土地被征后不能足额领取土地补偿金，这就意味着农民的土地虽然被征用，但他们并不能得到理想的补偿或发展机会。
表3 征地补偿金领取情况(2006CGSS)
人 ％ 有效％ 累积％
部分领到 1293.1 29.429.4
全部领到 1814.4 41.270.6
没有领到 1293.1 29.4
100.0
小计 438
10.6100.0
缺失值
3700
89.4
总计 4138 100.0
征地补偿的不到位，相当于对农民与土地相关的收益权的一种剥夺。失地农民在被剥夺的情况下，通常成为社会中的“三无”阶层，即无土地可耕，无就业岗位，无生活保障。尤其是对那些完全失去土地的农民来说，如果征地补偿不能解决他们的再就业和社会保障问题，也就是当生存资源被剥夺后，而又没有得到相应发展机会的补偿，这将给他们个人及社会增加较大的负担。
至于征地补偿金偏低或征地价格较低问题，这将会导致失地农民的相对剥夺感越来越强。在农地被征用后，随着土地价值的不断升值，土地资源的收益水平不断提高，而作为土地使用权拥有者的农民却并没有随着土地的开发和收益的增多而获得新的发展机会。于是，经过一段时期后，当土地补偿金被逐渐消费或逐渐贬值，失地农民会产生较为强烈的相对剥夺感。相对剥夺感的形成，同样会造成广大失地农民对征地行为的不满。
农村征地补偿问题的产生与农村土地集体所有制的制度安排是分不开的。农村自1980年代全面推行家庭承包责任制后，人民公社、生产大队和生产小队等集体经济组织已经解散，这实际意味着集体经济主体已经不复存在了，那么集体所有权的主体就变得模糊起来。一方面，取代人民公社的乡镇政府对农村土地的征用拥有一定的行政审批权，且对村级组织有较大的行政控制权和影响力；另一方面，村级组织在很多土地征用和流转中扮演着土地所有者和发包人的角色，也就是集体的代表。但是，乡镇政府和村级组织已经都不是一种经济主体了，所以其在行使所有权时，所代表的利益并不一定是集体的利益。因为在不采用集体经济核算的情况下，村级组织的经济收入可以不需要在所有集体成员中去分配，而可能被组织及其成员占有。虽然在乡村管理体制改革中，人们要求村委会办事公开、透明，即村务公开，让各种村级收支账目透明，但在农民没有征地谈判权的情况下，是难以避免村级组织和乡镇政府对征地过程及征地费用的控制的。许多失地农民之所以得不到合理的征地补偿，就是因为制度安排中缺乏对农民土地使用权的足够保护，以及对土地所有权主体也缺乏清晰的、规范的界定和合理地监督与约束。
农地征用中剥夺与相对剥夺现象的存在，反映出征地者与失地农民之间存在着不公平、不均衡的关系。无论征地者是来自政府方面还是来自市场方面，这种关系都将意味着农地征用机制的失灵，它要么是政府失灵，要么就是市场失灵。正是因为征地机制的失灵，才使得攫取农地的混乱现象难以得到控制。
三、问题的症结：农村土地集体所有制
农地征用中的不公问题和混乱现象归根结底还是土地制度上的问题。所谓制度，在经济学中一般是指制度安排，即“在特定领域内约束人们行为的一组行为规则”。它不同于制度结构，“制度结构是指经济社会中所有制度安排的总和，包括组织、法律、习俗和意识形态”。⑤现行农村土地制度安排通过对土地资源配置方式的规定，决定和影响着农民与征地者的权利结构和利益格局。
目前，中国农村土地制度问题集中体现在两个方面：一是农村土地所有权问题或所有制问题；二是农村土地的使用权和受益权问题。《土地管理法》对包括农村土地在内的土地所有制或所有权已经加以界定，即农村土地实行集体所有制，也就是农村土地所有权归农村集体。问题的焦点也主要集中在这个所有制的界定上，农村土地集体所有制的法律制度安排显然是继承了集体经济时代的土地产权界定原则，强调集体在经济活动中的基础地位，因此在制度安排上也进行集体产权的安排。这样一项法律制度在具体的实践中已经遇到很多具体问题，尤其在集体经济体制废除后，农村集体的概念和边界也变得越来越模糊。什么是农村集体呢？集体由谁来确定？集体又怎样来行使所有权？由谁来代表集体去行使农村土地所有权？一旦农村土地资源配置发生变化如征地时，所有这些问题便突显出来，并可能导致种种矛盾、秩序混乱以及交易成本大增等问题。
农村土地被攫取的现象之所以较多地发生，其症结就在于农村土地集体所有制与新的经济体制之间的背离。农村土地所有权主体——集体其实不再是独立的利益主体，而是个体和某些集团利益混合而成，而土地真正的受益主体——农民的地权在集体所有权结构中没有充分体现和保护，所有权主体和利益主体的分离不可避免会引起土地资源在市场经济中的重新配置而产生的增值，不是由土地的利益主体所获得，而是被模糊的集体所有权主体和复杂的个人和集团所获得。与此同时，由于所有权主体不是直接的利益主体，也就是说虽然农地是集体所有，但农地转让并不使集体利益受损，因为集体利益在新形势下本身就是一种虚拟的利益，所以，代表集体行使土地所有权的个人和集团会愿意以较低的价格转让农村土地，从而导致多种多样的建设和开发能够轻易地以低廉的价格从农民手中攫取土地，而农民则难以从中讨价还价，获得合理的价格补偿。农村土地集体所有权主体与土地使用权主体——农民之间权利集合的严重不对称，造成了真正耕作土地者对土地失去了必要的控制权。
作为一项法律，农村土地集体所有制在短期内的存在是一个事实，因此，如果不修改法律，诸多根源于这一法律制度安排的农村土地问题暂时是难以解决和彻底根除的，这在某种意义上加大了政策调控的难度。目前，国家针对农村征地混乱以及耕地快速减少现象，出台了相应的政策对策。主要包括基本农田保护措施、加强对土地征用行政审批的监督、区别对待公益性征地与开发性征地等。这些政策性措施在一定程度上会遏制攫取土地和耕地锐减问题，但行政的、政策性的措施所发挥的效力相对有限，因为一项政策、措施出台一段时间后，就会在执行过程中遇到相应的对策，这就使得政策效力大打折扣。
此外，农村土地集体所有制中对农民的土地使用权和收益权没有明确界定，虽然《农村土地承包法》第10条规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿进行土地承包经营权流转。”但法律同时也规定土地承包人不得改变承包地的农业用途。
当前对农村土地流转的法律和政策限制，其目的是出于对基本农田的保护，以确保国家的粮食安全。所以，从保护耕地和维护粮食安全这一公共利益角度看，对农村土地流转的严格监控和管理是必要的。但是，从维护农民利益的角度看，在保护耕地与增加农户土地权益性收入之间，实际上可以通过立法或制度安排的调整来达到一种较优的均衡。张五常在讨论产权转让和资源配置问题时提出：“立法机构要弱化从私有财产中获得收入的权利，可以按比例或固定价格来做到这一点。……只要存在像颁发执照或配给这样的其他分配方式，就会产生一种均衡。另一方面，以比例方式对收入的弱化，通常会产生一组可具体说明的约束，根据这个约束可以求出理论解，因为所限定的范围允许在选择理论可以预测的抉择中改变选择。”⑥
工业化、城市化和现代化不可避免地要征用农业用地、改变土地用途，如果没有必要的农地转为现代化建设用地，经济发展和效率提高就无从谈起。当然，农地征用过程出现的增值和效率提高同时存在一个外部性问题，那就是公共的粮食安全问题。因此，农地征用和土地流转中解决问题的理想途径就是均衡，而不是“一刀切”。所谓均衡，就是农地转让的比例和收入分成问题。即用经济和法律手段调节和约束土地承包人无限转让和变更土地用途的行为选择。经济手段不外乎两种：一是税收，也就是对土地权益转让获得收入征收相应比例的增值税。税收就是通过调节收入比例来约束人们的行为选择；二是价格，为防止农地的过度转变用途，可以通过立法规定使用权转让的固定价格。适当的固定价格会约束征用者和权属者的随意性或过度转让行为。
法律手段是指通过法律规则规定禁止征用和转让土地的范围。对那些非耕地，则可以鼓励投资和开发利用。例如，农户的宅基地，以及承包的山林荒地等，应放开允许自由流转。只要不严重损害耕地和环境规划，开放农村宅基地转让权和荒野山地承包经营权的流转，对推动新农村建设来说是一项非常重要的制度安排。
扩大农户对承包土地的使用权和收益权范围，提高农民在土地征用和流转中的自主地位，其实并不等于土地私有化。相反，它是遏制向农民攫取土地的有效途径，同时也是促进农村土地资源效率提高的重要方式。只有耕种土地的人才会真正珍惜土地，也只有使用土地的人，才真正懂得如何更好地利用土地。
四、小结
农地征用问题在当前农村较为普遍，调查表明，近11％的农户的土地曾经被征用。虽然说对农地的征用是经济发展、工业化和城市化过程中的必然现象，但问题的出现在于随着农村土地资源的被占用、开发、利用和升值，是否带来了土地上农民的真正发展。从调查结果来看，农地征用的社会效益较为低下，有47.7％的被征地农户具有较强的相对剥夺感，他们明显意识到自己在征地过程中遭遇了不公平待遇。农地征用中农民遭遇的不公问题，其实与当前农地征用中的无序或混乱现象是分不开的。各种各样的征地者以五花八门的、变通的方式向农民征地，因而难以避免出现向农民攫取土地的现象，对农民土地承包权权益的侵害也正是在这种乱象中发生的。
农民在征地中所遭遇的不公问题突出地表现在得不到合理的征地补偿，即便有补偿，也有近60％的被征农民领不到足额补偿金，因此，农地征用中对农民利益的剥夺和相对剥夺较为明显。
征地补偿问题较为复杂，其产生与现行的法律制度和相关政策有密切关系，要从根本上解决这些问题就会涉及法律制度的修订和完善。因为我们难以预测法律制度修改后可能会出现的问题，因此法律制度修订一般是需要慎重考虑的过程。不过，如果诸多的实践指向农村集体土地所有制的法律界定已经不适应社会经济发展的需要，那么对这项法律条文的修订至少要提到议事日程上来。
对农村土地集体所有制的改革，并不等于实行土地私有。改革集体所有制的关键是如何使农村的土地产权更加明确、更加细化。而目前集体所有制的界定太模糊、太不明晰。正是因为集体产权的不够明确和细化，才更加容易导致攫取农地而又不能带动农村和农民充分发展的混乱现象。
注释：
①2006CGSS为中国人民大学社会学系“211”、“985”二期项目支持的综合社会调查，该调查采取标准PPS抽样，并于2006年实施，共获得有效样本10151个，其中农村样本4138个。
②陈锡文：《准确把握农村土地制度改革的方向》，《人民网》，2008年12月19日。
③肖屹、钱忠好：《交易费用、产权公共域与农地征用中农民土地权益侵害》，《农业经济问题》，2005年第9期。
④周其仁：《农地产权与征地制度——中国城市化面临的重大选择》，《经济学(季刊)》，北京，2004年第4卷。
⑤林毅夫：《再论制度、技术与中国农业发展》，北京，北京大学出版社，2000年，第16页。
⑥张五常：《佃农理论——应用于亚洲的农业和台湾的土地改革》，北京，商务印书馆，2002年，第167页。
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