摘要：土地整治是土地利用的前提,更是社会和经济发展到一定阶段,解决土地利用问题的必然选择。近年来,随着我国经济的快速发展,相关政府部门也逐渐增大了对土地的整治和管理,加强土地整治项目管理,能够在很大程度上促进我国经济结构的完善和经济的平稳快速发展。本文调查了土地整治中施工进度滞后和施工质量存在的诸多问题，并分析产生的原因，通过对土地整治管理工作的思考，提出了创新管理工作的对策，为同类工程管理提供参考。
关键词：土地整治；施工质量；管理创新
一、引言
土地整治系指对低效利用、不合理利用、未利用以及生产建设活动和自然灾害损毁的土地进行整治，提高土地利用效率的活动。自1999年国土资源部发布《关于设立土地开发整理示范区的通知》以来，土地整治对盘活存量土地、强化节约集约用地、适时补充耕地和提升土地产能、提高土地质量、缓解人地矛盾、保证粮食安全、维护社会稳定等方面发挥了重要的作用，尤其是将土地整治与新农村建设相结合，是保障发展、保护耕地、统筹城乡土地配置的重大战略。
经过近20年土地整治活动，各个阶段和环节的管理质量较以往总体向好，但仍然存在监理不到位、质量得不到保障等问题，创新科技型管理势在必行。以中部某省2017年度的土地整治情况为例，对此进行探讨研究。
二、工程实施进度情况
截止到2017年，该省共237个在建土地整治项目，施工进度情况见表1。
表1
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从表1可以看出，基本能完成的项目仅占一半，工程施工进度滞后，分析原因主要有:一是土地整理项目易受播种季节以及恶劣天气、周围环境等不利因素影响;此外与其它交通、水利、村镇建设等工程交叉重叠，也是致使项目无法正常施工的原因。二是出于国家环境整治政策的影响，部分采石场关停导致砂石料供应紧张，项目停工待料。三是部分规划设计单位技术力量欠缺，人员流动大，且未能深入项目实施现场，开展认真细致的前期勘察工作，基础资料欠缺，导致规划设计脱离实际，从而引起设计变更过多，直接影响了项目的施工进度。四是施工承包单位人员不能正常到位，施工技术力量不足;材料及设备未按进度要求到场;工程质量不合格，返工拖延工期;组织管理不力影响施工进度;部分施工单位贪图利益，只做利润较高、施工较方便的单项工程，对利润较低的、施工难度较大的单项工程久拖不做。五是部分项目资金未能按时到位，拖欠工程进度款，影响了项目的推进。
三、工程施工质量情况
以2017年度的在建项目为例，项目质量优劣见表2。
表2
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从表2可以看出，质量较好的工程不到五分之一，部分项目工程质量未达到设计要求，具体表现:一是部分土地平整工程表土回填未按设计要求实施，田块整理不够平整，且夹杂有大量片石石渣。二是部分灌溉与排水工程的浆砌石项目，排水孔及沉降缝未严格按照设计要求设置，石料规格未达设计要求，砂浆填充不饱满。三是部分沟、渠等工程未按规范施工，渠壁抹面局部出现破裂，土方回填不到位;斗沟无预留排水孔，压顶厚度不够，局部现蜂窝麻面，沟渠底板因厚度或砼标号未达设计要求已被冲刷穿孔;有的没有铺设垫层，局部沟体因不均匀沉降已扭曲变形。四是部分干砌石挡墙项目未按规范要求施工，出现片石搭接对缝不合理，表面砌缝太宽，人为的塞石堵缝，观感质量较差。五是部分田间道路工程中，田间路未按规范要求施工，路面碾压不到位，路两侧未及时回填土;水泥路伸缩缝未灌填油膏或厚度不足;垫层碎石颗粒过大。混凝土级配不合格，或混凝土施工工艺未按规范要求，因养护不当造成开裂等现象，且大量水泥路路肩土回填未按设计要求实施等。
分析原因主要有:施工单位缺乏专门的土地整理专业技术人才，其技术能力和专业知识水平不能满足土地整理项目工作的需要，而且人员较少;监理单位对项目的监理工作不重视，投入的人力和物力较少，且技术力量和水平较低，部分人员缺乏责任心，现场监管不严，对于出现的工程质量问题没有采取有效的方法进行整改;规划设计成果文件质量较低，有些规划设计单位设计人员未能深入现场，没有全面了解、熟悉地形、地貌，造成规划设计图纸与现场实际不符，有些项目的设计文件缺少施工详图，单体施工图纸矛盾，导致设计变更多等。
四、创新管理工作思考
(一)探索实践，规范“合作社自建”模式。如某市积极探索规范发展农民专业合作社土地整理项目实施管理模式，将6万亩土地整治项目工程交给合作社自建，由合作社农民自己做自己的事，有效发挥了农民积极性，取得了良好的社会效益。在创新管理体制过程中，该市认真总结自建模式成果，依法依规、规范程序，完善“自建”体系，做到“封闭运行，风险可控”。建设实践证明，自建模式缩短了建设工期、提高了工程质量、减少了矛盾纠纷、降低了建设成本、抵御了自然灾害、促进了农民增收、防范了廉政风险。
(二)加强资金拨付管理。如某县采取相应措施，主动加强项目资金拨付管理。一是定期检查施工单位履行劳务合同情况，对未按合同约定支付供应商款项的，一律暂停拨付后续工程进度款，直至整改完成。二是为了维护农民工的切身利益，在项目竣工验收之后、拨付工程尾款前，将拟拨付的工程尾款情况在县电视台向社会公示，接收群众监督。三是对因特殊原因造成农民工工资、工程材料费以及机械设备租赁费用未及时拨付的施工单位，要求他们授权并参与鉴证，由该县国土资源局直接拨付给农民工和债权人，待债权债务纠纷解决后，再与施工单位按照施工合同结算余下的工程款项。四是对恶意拖欠农民工工资的施工单位给予相应的行政处罚。在调查核实的基础上，直接上报主管部门拉入“黑名单”，限制一定年限的从业资格，形成了对恶意欠薪企业强大的威慑力，积极营造良好的社会氛围。
(三)档案的管理内容和形式多样化、规范化。如某市国土整治办公室在档案管理方面较为突出，不仅在传统的项目资料管理方面采取了有效的措施，还对土整相关实物进行了收集整理及陈列。按照“谁经办、谁立卷、谁负责”的原则，每宗业务完成后，立卷人按规定格式对案卷材料排序编页，整理成卷，并填写目录、题名，在有限的办公空间内将项目资料按规范整理好，反映出项目管理单位、管理人的责任心。
五、创新管理对策探索
(一)优化土地整理项目招投标方法。在项目招投标阶段，实现库内施工单位分类分级管理、网络集中抽选。招标代理单位在编制招标文件时，要适当增加部分利于工程顺利推进的条件，如参建单位的业绩、经营状况等，只有达到了这些条件，才能参与到遴选中，此外还可以由有关业主、实施单位推荐参与遴选。
(二)可行性研究及规划设计施工图阶段的建议。为了避免由于前期调查研究不深入引起的设计变更，建议适当延长项目可行性研究阶段的调查研究时间，多听取群众意见，深入了解项目区群众的真实需求。
(三)避免项目(单体)重复设计，多头立项。国土、交通、水利等各部门应多头联动，互通有无，统一规划设计土地整治项目(鉴于国土部门的重要性，建议以国土部门为主)，保障工程顺利进行，避免重复设计，多头立项，杜绝国家资金流失的可能性。
(四)项目后期管护实现区域行政监督与地方责任管护相结合。针对部分工程在完工交付使用后出现毁损现象，建议各级部门积极向广大农民宣传土地整理、农田改造的重要性和必要性，教育群众自觉爱护并维护好已经建成的各项农田、水利设施，相应的项目接收单位对移交后工程设施的管护做到责任到人、群众参与，确保项目建成后的各项单位工程正常运行，永续利用。
(五)土地整理实行重点地区检查。在进行土地整治大检查时，建议每年以2～3个地区为主，进行深入细致地检查，抓重点各个击破，有的放矢，循序推进，逐步全面规范完善，从而达到整治效果。
参考文献
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论文作者:唐继明
论文发表刊物:《基层建设》2019年第33期
论文发表时间:2020/4/30
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