论“党政军警民”合力治边民本型治理的合法性
马宇飞
摘要： 治国必治边，“党政军警民”合力强边固防是我国边海防的特有优势。这直接呼应了十九大报告，以及“十三五规划”中“党政军警民合力强边固防”的战略布局。同时，“党政军警民”合力治边强调“民”的社会性力量的协同共治，据此，可以概括为“党政军警民”合力治边的民本型治理。而该种治理的“合法性”依据是：合力治边的领导核心是以民为本的中国共产党；合力治边的功能兼顾边疆安全与边疆发展；合力治边在运行过程中的民本空间。
关键词： 党政军警民；民本型治理；合法性
十九大报告指出：“加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全”，而“十三五规划”中有如下顶层设计：“党政军警民合力强边固防，……维护边境安稳。”2018年4月，习近平主持、审议《新时代强化党政军警民合力强边固防意见》，指出：“党政军警民合力强边固防是我国边海防的特有优势。”治国必治边，作为工具理性的“党政军警民”合力治边是指：“在中共中央、国务院统一领导下，以边境法律（法规）、边疆政策为依据，以富民兴边、固边安边为旨向，党委领导、政府负责、军（警）固边强边、‘民’协同参与，‘党政军警民’五位一体合力应对边疆安全威胁与边疆发展挑战的一套组织架构与制度创设。”[1]同时，“党政军警民”合力治边契合“国家治理体系与治理能力现代化”现代国家治国理政的理路：“政治学语义下的‘治理’，皆是围绕公共权力展拓，公权是治理最中心的概念，其体现着‘政社’之间特定的权力联系。……治理异于统治，……治理突出的是权力的调配与运行，侧重行政机关的权威与市民社会的共治进程。”[2]这意味着，“党政军警民”合力治边，其实质上强调作为“民”的社会性力量的协同共治，据此，笔者将其界定为“党政军警民”合力治边的民本型治理。同时，政治学语境下的“合法性”，由马克斯·韦伯提出，尤根·哈贝马斯进一步论证，其是指被统治者对特定静态政治制度与动态政治过程的承认与信仰。一旦出现合法性危机，则意味着该种政治制度与政治体系失去了民心的认同与忠诚。如何克服合法性危机，这就要求国家公权必须以社会为本、以民为本，维护民心所向的特定社会规范。而本文所聚焦的“党政军警民”合力治边，其民本型治理的“合法性”又是如何体现的？
一、“党政军警民”合力治边的领导核心：以民为本的中国共产党
十九报告指出：“党政军民学，东西南北中，党领导一切。”“无论是涵盖立法、司法与行政的‘广义政府’，亦或是主指行政机关的‘狭义政府’，中国共产党皆是‘政府’的核心。假如把中共组织除排于‘政府’之外，这不仅难以释读政府公共政策执行的驱动力与作为，而且，根本不着要领，这完全迥异于西方国家的情形。”[3]同时，合力治边中“党”的角色定位是：总揽全局。正如，“发挥党委总揽全局、协调各方的核心之功用，……科学拟制社会管理的公共政策，支持政府执行社会管理的职分，导引社会性力量踊跃参加社管。……深入健全党政军警民合力治边机制，强化边境区域的‘三道防线’，……整合‘军地’资源，扎实展开‘军警地’共建基层组织，构建边境地区社会管理的新格局。”[4]而且，中国的“党的执政”不同于西方选举型政党的“党的执政”，中国共产党是民心型执政党，是以民为本的执政党，这具体体现为：
中国共产党是马克思主义的政党，马列主义是党的指导纲领，因此，中共持守马克思主义“人的全面发展、人的自由发展”的民本旨向。中国共产党坚持“权为民所用”，其体现的是人民主权的政治理念，表明人民的主权政治地位与人民当家作主的政治夙愿。“情为民所系”，就是一如既往地持守对人民的厚重感情，乐民之所乐，虑民之所虑。“利为民所谋”，就是把人民的利益置于第一位，一如既往地维护好、落实好、生成好最广大民众的根本性利益，这是中国共产党各项工作的出始点与归宿点。中国共产党是以民为本的民心型政党，同时，其又批判地继承了我国王朝国家时期的“民本思想”，并给予该“思想”以时代精神与法治保障。新中国成立以来，中国共产党批判继承“民本思想”有两个代表性阶段：
第一阶段是新中国成立初期。国体上，我国是人民民主专政，以工农联盟为根基，对人民民主，对敌人专政的一种制度。新中国伊始，工人、农民、城市小资产、民族资产等4 个阶级是为“人民”，1956年，“私有制”的社会主义改造基本完竣之后，此时的“人民”由社会主义劳动者、认同社会主义与国家统一的爱国者等组成，中国共产党以民为本的民主基础愈加广泛。从政治定位上人民是国家的主人，政体上，我国是人民代表大会制度，新中国的一切权力属于人民，即人民是国家公权的根源与所有者。但是，人民为了使国家公权得以运转，其通过行使普选权（或者间接普选权），将国家权力的行使权委托于人民选举出的各级人大代表，再由各级人大代表组成各级代议机关，即由各级人大及其人大代表代行人民主权。然后，再由各级人民代表大会将行政权、审判权、检察权、军事权、国家元首等的国家公权，通过选任制或准选任制的形式分别委托于政府、法院、检察院、中央军委和国家主席等国家机关，这意味着，这些国家机关拥有的是国家权力的“使用权”。但是，权力的委托，并不等同于权力的丧失，相反，人民一直留有国家公权的“所有权”。亦因此，“党政军警民”合力治边中“政”的各级公务员是人民公仆，“军”是人民子弟兵，“警”是人民公安，人民性是“党政军警民”合力治边的本质属性。
改革开放以来，中国共产党批判继承民本思想的第二阶段。这一阶段党的以民为本，尤其是围绕民族地区、边疆地区具体体现为以下两个方面：一方面，宪法保障的一脉相承。例如，2018年，修正、颁布的宪法第二条：“中国的国家权力属于人民，人民运用国家公权的机构是全国及地方各级人民代表大会。人民遵循法律规约，借助各种渠道与方式，管理国家、经济、文化与社会等各项事业。”针对民族地区、边疆地区，从宪法第112条至第122条，专设一节“民族自治地方的自治机关”，这是以根本法的形式保障该地区各族民众的政治、经济与文化权利，此为该地区各族民众之“民权”法理上的“民有”；另一方面，与根本法配套的一系列法律、法规的在不断完善。理念上，中国共产党更加强调实质的公平、正义，强调达至“共同富裕”，强调实现好、发展好各族民众最现实、最关切、最直接的切身利益。实践上，1984年，《民族区域自治法》颁布后，中央政府与各级地方政府与之相匹配的一系列法律、法规亦在陆续拟制与颁布。1991年，中央政府印发《关于进一步执行〈民族区域自治法〉若干问题的通知》，到1994年，边疆地区的云南、辽宁、吉林、甘肃等省份，皆颁布施行了上述“通知”。2005年，中央政府颁发了《国务院施行〈民族区域自治法〉若干规定》，规定了上级人民政府在基建、外贸、扶贫、生态环保、资源利用、财政扶持、对口支援、边境区域建设、人口较少民族发展、非公有制经济发展等诸多方面助推民族自治地区的职分与义务。2005年以后，中央政府又陆续颁发了《兴边富民行动‘十一五’规划》等一系列配套性法规、规章。上述这些配套性法律、法规，皆是中国共产党针对边疆地区、民族自治地方各族民众的“权为民用、情为民思、利为民牵”的生动体现。
二、“党政军警民”合力治边的功能：边疆安全与边疆发展
诚如文章开篇笔者的定义：“‘党政军警民’合力治边是一套……合力应对边疆安全威胁与边疆发展挑战的组织架构与制度创设。”因此，合力治边的对外功能是应对边疆安全威胁与边疆发展挑战。“合力治边”如此功能定位的重要原因之一，缘于其领导核心是中国共产党，即执政党治国理政的基本方略将主导“党政军警民”合力治边的功能定位。实际上，中国共产党自其诞生，就担负起、肩负着对外求“独立”（国家安全）与对内谋“富强”（国家发展）的双重历史重任。1949年之后，一方面，执政党对包括边疆地区“国家发展”的谋篇布局为：十三大确定了经济发展“三步走”的战略部署；十五大提出了21世纪中国社会发展“三步走”战略设想。基于上述“三步走”战略，以及在我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾没有变等理性判断的基础上，十八大提出了“三步走”战略的升级版，即“新三步走战略”：第一步，建党一百周年的时候，即2020年全面建成小康社会；第二步，新中国成立一百周年的时候，即2049年实现社会主义现代化；第三步，在前两个一百年奋斗目标基础上，实现中华民族伟大复兴的中国梦。另一方面，执政党对包括边疆地区“国家安全”的顶层规划：从毛泽东时代到习近平的新时代，在国家安全“为了谁”之目的上，在“相信谁”和“依靠谁”的实现路径上，一脉相承地根基于、立足于全国各族人民的利益与权利，换言之，这是以民为本的国家安全观。其具体体现为：其一，新中国以对敌人专政的政治统治职能为手段，维护人民政权的安全，从而实现人民权利之目的。其二，尊重人民的主体地位，即以“人民战争”的战略思想与“三结合”的武装力量构成捍卫国家安全。其三，国家安全最终是为了人民，“坚持以民为本，坚持国家安全一切为了人民、一切依靠人民。”[5]因此，作为“党政军警民”合力治边领导核心的中国共产党，其肩负的国家安全与国家发展的双重历史重任，归结为一点，就是以人民为根本出发点与最终落脚点。这决定了“合力治边”维护边疆安全与推进边疆发展的双重功能，其根本出发点与最终落脚点亦是以边疆地区各族民众为本。
“萨缪尔森的《经济学》中，具有很高‘公共’性的大多数物品皆是由集体提供。例如，灯塔的建造就是这样。”[8]但是，产权经济学却不这么认为：“1820年，英王国那时的灯塔公营共计24 个，私营共计22个。46 个灯塔中，有34 个是私营投资建造。……1836年，政府颁发律例全部收回了私营者。1842年后，英国的灯塔全部由领港公会公营。英王国回购私营者的缘由并非私营不易收费，而是其收费过高。……科斯的分析表明，灯塔的产权可以充分界定，……灯塔由私人出资、筑建、运营与拥有，私营者能够出售或者作为遗产转让灯塔。政府的功用只是确定与实行灯塔的所有权。”[9]“有关英王国灯塔的概述仅是阐明了特定的或然性，初期的史实说明，同大量经济学者的观念悖反，灯塔可以由私营供给。……我们由此给出结论：经济学者们不应把灯塔视作仅可由公共部门供给的范例。”[10]
同时，“民的发展”，或者说“人的发展”，一方面，是人的全面发展。“马克思为人类所建构的‘意义世界’里，人之理想样态是全方位地发展，而且，只有全方位发展的人，才是真正有意义的人。……人的发展的第一尺度就是全面性，即保证人的各个维度、各个时期兼收并蓄、互相协调地发展。”[6]“全面”意指兼顾人的需求、情感与能力等的发展。首先，在人间之国标立人的价值与主体性，直至人的自我实现；其次，达至自主行动与保障自我存生，换言之，即是为了达至自由生存之状态；最后，个人与人之社会二者发展的圆融同音，使人之社会趋向有益于个人，同时，个人趋于有益于人之社会。另一方面，是人的自由发展。首先，人之自由与社会特定的发展时期相关联，因此，是具体的、历史的；其次，人要挣脱自然与社会的羁束，其根基于人认识与改造世界的能力；再次，人的自由发展实现于特定的共同体之中；最后，实现每个人的幸福与自由，需要一定的社会安排。因此，边疆安全与边疆发展亦是边疆地区各族民众实现“人的全面发展”与“人的自由发展”不可或缺的因素。同时，与“合力治边”之双重功能相映衬的，则是边疆各族民众在“安全”与“发展”双维亟待提升与完善的实然空间。以边疆安全为例，2012-2013年，黑龙江省的“民众社会安全感有待提升”，在列出的9 个“社会安全”项目中，仅有3 个领域的“安全指数”超过了50%，如图所示。
总成本（C）=AC·Q=cQ+dQ2
黑龙江省民众的社会安全感（2012-2013）
三、“党政军警民”合力治边运行过程中的民本空间
边疆治理，本质上是一个基于国家公权，动员多元性社会力量化解边疆区域各种挑战的过程。换言之，边疆治理是以政府（元治理）为中心的多元力量，以边疆安全与边疆发展为目的，遵法循规管治边疆地区各类公共事务的活动与过程。由此，对于边疆安全的“边疆安全治理”，笔者认为其是以公共权力系统为中心，动员多元社会性力量，依法处理边疆地区传统安全与非传统安全之威胁的过程。边疆安全是“国防”不可或缺的组成部分，而在“公共经济学”中的基本共识是：“国防是标准的公共产品，国防具有‘非竞争性’，你享受国防服务的同时，别人享受国防服务的总量不会减少；同时，兼有‘非排他性’，我们亦无法排除某一个人享受国防的保护。”[7]此处，笔者引入“政府治理工具”，证明作为公共产品的边疆安全，其在生产环节“非政府垄断性”的必要性，或者说，在边疆安全的生产过程中，存在多元生产方“民”的参与空间。进而说明“党政军警民”合力治边不仅是价值理性的以民为本，而且在其运行过程中还具有工具理性的民本空间。这亦在证明执政党的顶层设计，为什么是“党政军警民”合力治边，而非“党政军警”合力治边。实际上，从合法性角度，执政党对“民”的多元社会性力量的合理吸纳，将有助于其在边疆地区的政绩合法性。
打造人文景观，提升人文气息。大学校园是无声的育人载体，高校要充分发挥校园环境陶冶情操、修身养性的功能，赋予校园内一景一路一石一树等丰富的内涵，让静态的实物成为表现思想和传递文化的有机载体，可以考虑打造具有特色的人文景观，展现办学历史和办学水平，体现校园人追求认同和归属感的共有精神。还可以在校园内建一些健身设施，开辟一些健心场所，有助于舒缓师生压力，提高身心素质，促进校园自身生态系统平衡。
而作为国防的边疆安全的生产，一是从兵源上，则既有政府因素，又有市场因素，还有个人的志愿，即道德因素。例如，“从军人员上，当前，全球大多数国家采用的是义务兵役制，政府运用律例规定作为公民义务的‘服兵役’，这种形式为公共生产。但是，在有些情形下亦采取雇佣或职业的两种‘军制’形式。职业军制实为义务兵制的补充，适合于某些要求‘技术与专业’度高的军事部门。职业军制的薪酬高低由劳力市场的供需规律支配，……这种形式为私人生产、政府采购。而雇佣军制，则是依照事先约定的条件作战，这种形式亦为私人生产、政府采购。”[11]二是从军事装备生产上，“国防由政府组织提供比较合适，实际上，这亦是全球绝大多数国家的践行。当然，由政府供给并不等于由政府生产，例如，某些国家，其军事装备的生产实际上是由私人企业承担。”[12]实际上，在西方，政府为了下降军工品的产出成本，加速了军工技术“军转民”的移转率，同时，加强扶助私企，并大规模采取私人生产、政府订货的形式采购军工品。此外，军工科研上亦由私人（营）与军事研发机构协作，或者，政府以向私营部门招标、委托的形式协同研发。
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2）Ds-CO2-20 传感器[8]，测量围:400～5 000 ppm；可测温度范围:0～+50℃；湿度范围:0～85%RH；嵌入式的硬件接口电路为外部电源接5 V，GND接地，STM32的I/O口与其他引脚相连，CO2采集电路如图4所示。
“政府”中的政治家依据预期“官僚”公共产品的供给量，衡量其偏好的预算额，而预算（B）是预期供给量（Q）的函数：
B=aQ-bQ2 （0≤Q≤a/2b；a,b为常数；a＞0,b＞0）
假定“官僚”面临的是下列线性需求与供给曲线：
P=a-bQ；AC=c+dQ（P 为单位价格；AC 为单位成本；c和d为参数，其中d＞0）
“政府”（政治家）批准给“官僚”的预算额构成“官僚”的总收入：
预算额（B）=总收益（TR）=PQ=aQ-bQ2
边际收益（MR）=dB/dQ=a-2bQ
马略卡岛(Mallorca)位于地中海，面积3640平方公里(南北75公里、东西100公里)，马略卡岛首府帕尔马。马略卡岛上到处是砂质的海滩、陡峭的悬崖、种植着橄榄或是杏树的田野等自然风光。
实际上，“安全”与“发展”是“人”的内在性需求。1943年，美国学者马斯洛提出“需求层次论”。1954年，马氏在《激励与个性》中又进一步阐述了该理论。其把人类的需求分为5 个层次：生理、安全、交往、尊重、自我价值。马氏晚年又将其“需求层次论”扩展为7 个层次，增加了“求知欲和探索心的求知需求”和“追求匀称、和谐等心理上的审美需求”两个层次。1959年，赫兹伯格为“学术界”增量了“保健因素—激励因素理论”，即双因素理论。该理论认为，激发人类动机的有两类因素：一类为保健因素，涵盖与作业环境和条件相关的安全感、薪酬、人缘良劣等；另一类为与工作特点和内容相关的挑战性、晋升与成就等。1969年，奥尔德弗提出，人类主要有：生存，即生理的、安全的；相互关系，即自尊的外部部分；成长，即自尊的内部部分、自我价值等3 种需求。基于上述耳熟能详，而且已经达成共识性认知且被广为认同的人类需求的“内容型激励理论”，其中“安全”与“发展”皆是人类不可或缺之需求。基于此，笔者从一般到特殊地推而广之，则边疆地区的各族民众同样需要作为人的内在需求的“安全”与“发展”。换言之，“安全”与“发展”皆是边疆各族民众的民心所愿与民心所向。因此，“合力治边”应对边疆安全威胁与谋求边疆发展的双重功能是“党政军警民”合力治边民本型治理合法性的又一体现。
边际成本（MC）=c+2dQ
“官僚”追求部门的“预算最大化”，因此，B 必须至少等于C，即C≤B,而预算“B”最大化的条件是“一阶导数等于0”，即dB/dQ=a-2bQ=0；同时，预算“B”取得“极值”的条件是“二阶导数等于0”，即d2B/dQ2=-2b＜0（b＞0）
系偏轻快简洁，暗色系则侧重欧美复古的风格，拍摄时的服装和表达形式都非常的简洁明了，这样也可以让大家更直观的欣赏照片，并且产生自己的想法。
如预算无约束：则当Q=a/2b 时：“官僚”将获取最大预算“B”
if a/2b=a-c/b+d ,∴a=2bc/b-d
如预算有约束：则至少B=C，即aQ-bQ2=cQ+dQ2，∴Q=a-c/b+d
最后，需要说明的是，如果由公共权力单方垄断边疆安全的生产，这将背离资源配置的“帕累托最优”的标准。这里笔者引入“原型官僚机构”[13]，这个基本模型是一个“单一服务的官僚机构”的一个时期的模型。而且建立在三个假设之上：（1）双边垄断：即“政府”是有效需求公共服务“垄断需求者”，而“官僚”是生产公共服务的“垄断供给者”；（2）信息不对称：“官僚”对公共产品的生产成本与需求成本拥有完整的信息，而需求者（购买者）“政府”（公众），却只拥有部分信息，即“政府”（公众）难以监督“官僚”公共产品的生产；（3）预算最大化：“官僚”在公共产品供给的过程中，总是试图将公共产品的“供给量”保持在使本部门“预算最大化”的供给量上，而且，制度的规则设定上使得“官僚”能够提出无任何讨、还价空间的预算动议。
if a＜2bc/b-d，则为预算有约束，∴“官僚”公共产品的“供给量”为：Q=a-c/b+d
宋巍巍等[16]选取大肠癌根治术病人作为研究对象，观察腹腔镜下大肠癌根治术对病人生活质量的影响，结果显示：大肠癌根治术虽可有效延长病人生命，但病人术后极易出现肛门坠胀、排便失禁、排便频率增加等并发症。蒋明发[17]对老年大肠癌根治术病人进行研究后发现：手术所致盆底神经功能受损是病人发生排便障碍的主要原因。
if a≥2bc/b-d，则为预算无约束：“政府”（公众）对公共产品的“需求量”将决定“官僚”公共产品的“供给量”，此时：“经济人”“官僚”公共产品的“供给量”为：Q=a/2b
④Softmax分类器:对经过神经网络处理的数据进行分类判断(跌倒或非跌倒)。分类器由两部分组成:首先通过一层线性变化计算输入数据属于某一类的未归一化概率:
如果，单独由私人厂商（市场）生产“公共产品”，而厂商利润最大化的条件是：MR=MC，即a-2bQ=c+2dQ，∴Q=a-c/2（b+d）
而短期均衡时，“MR=MC”时的产量“Q”是私人厂商的最佳产量，此时，资源的利用是有“效率”的配置。而当有预算约束时，追求“预算最大化”的“官僚”，其公共产品的“供给量”为：Q=a-c/b+d，是追求“利润最大化”私人厂商单独“供给量”：Q=a-c/2（b+d）的2 倍。这意味着，由“官僚”垄断公共产品的供给，将导致“供给量”过剩，将偏离“帕累托最优”的资源配置状态。
干田村稻田泥鳅养殖已积累了技术、经验，加上拥有良好水源的广阔稻田，开拓了广阔的销售途径，良好的效益使农民有了参与养殖和发展农旅的积极性，加上政策支持，种养殖业结合有较好的发展前景。经济、生态、社会效益凸显，柒号种养殖专业合作社将采取“公司+农户”方式，低价提供种苗，免费提供技术，并负责向市场推销，带领村民抱团发展，共同打造科学种养殖泥鳅和稻米品牌。
诚然，公共权力部门，应该持守其“公共伦理”，例如，公平、公正、正义等的伦理底线，因此，不能够完全等同于追求“利润最大化”私人部门与私人厂商。但是，因为“市场失灵、政府失灵、志愿失灵”的多重失灵的客观存在，以及“政府治理工具”在特定领域内业已实践的可操作性及其资源配置帕累托改进的效用，再加之，上文已证明的，即由公共权力单方垄断公共产品生产的低效率性，因此，在公共产品的生产环节，可以运用“政府治理工具”，而具体到作为公共产品，即在边疆安全的生产环节中，亦是同样道理。这诠释了边疆安全在其生产的过程中打破政府公权单方垄断，推进多元化生产的必要性与可行性。这亦在一定程度上说明了执政党的边疆治理为什么是“党政军警民”合力治边，而非“党政军警”合力治边，即“党政军警民”合力治边在其运行的过程中给予“民”一定的协同共治空间，能够推进稀缺资源配置的高效率，能够提升党的边疆治理的政绩合法性。
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基金项目： 国家社科基金重大项目“我国边疆治理体系和治理能力现代化的系统理论及指数化研究”（16ZDA058）阶段性成果；云南省社科规划一般项目“云南边疆地区党政军警民五位一体治边体系建设研究”（YB2017028））阶段性成果；2017年榆林市廉政专项（项目编号17LZ-28）阶段性成果。
收稿日期： 2019-06-16
作者简介： 马宇飞，榆林学院讲师，云南大学在读博士，主要研究方向为边疆治理。（陕西榆林，719000）
中图分类号： D67
文献标识码： A
文章编号： 1008-679（2019）04-0091-06
责任编辑 谢培丽