发展中国家的经济政策经验，本文主要内容关键词为：经济政策论文,发展中国家论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
许多年来，经济学家把他们的政策建立在基本合理的假定上。道先，假定企业把执行政府政策而从中获得收益作为其客观职能。第二，假定使社会福利事业更为兴旺的政策建立在充分调查研究的基础上。第三，假定政策被无条件的采纳，监督和执行。
在这些假定的基础上，很容易推断出无论何时出现市场滑坡现象，政府都应进行干预。当发展中国家的决策者说到经济的快速增长和生活水平的提高时，这些政策得到充分贯彻、落实。也可以说，普遍存在的低水准生活本身就是发生了市场失误。这一观点得到广泛认同。
在第二次世界大战后的许多年里，大多数发展中国家的政府采取一系列建立在以上假定下的经济政策，以求获得经济发展。
政策制定通常起源于一个计划。发展中国家之所以贫困，其原因是在这些国家中，人均用来投入生产的资本较少，因此，计划应首先估计一个经济发展速度和所需投资速度，以便达到该目标。随后这个计划提出鼓励大众储蓄和私人投资。为了达到后者目的，利息率被人为地压低且普遍采用贷款方式，同时，政府努力使资本商品的进口更为便宜。更为重要的是为了引入私人投资以代替进口，执行了“进口替代”政策。同时一种被广泛认可的观点就是相信工业化是经济快速增长的因素，从另一角度看，发展中国家的新生工业无法与工业化国家已完善的企业相竞争，因此在政策中规定抵制进口，直到国内的生产能力完善起来。
基于多种原因，政策还对一些私有经济活动进行了控制和管理。如对一些商品的价格控制，对私有企业扩大生产能力和产量等权力的控制等，其中对进口和进口许可的控制，从实质上影响所有企业的生产能力，是否能得到进口许可取决于生产水平。
某些领域排除私人企业，政府通过国营渠道直接拥有所有权，政府的活动不仅包括已经提到的生产活动，而且还包括以下内容：
农业市场机构（在对农民面对面购买及出口谷物的出售过程中，国营具有垄断地位，在对谷物的大量进口时，进出口公司亦占垄断地位）；
采矿活动；
金融服务（尤其是银行业）；
旅游活动。还包括：
贷款配给；
需经许可的新的投资活动；
劳动力市场的管理规定（包括最低工资率、工人工作的权力、对工人的培训，对工人子女的教育及其它雇用条件）；
对一些受垄断影响的主体商品的价格控制。
为确保政策实施，政府还投入更多的精力和资源提高教育和健康服务，提高基础设施如能源、交通、通讯的建设和一些更传统性的活动，如农业的研究，发展及城市的娱乐设施。发达国家的政府自19世纪以来，把建设重点放在后者，而发展中国家政府的管理和政策注意力更多地着眼于前者。事实上，大多数人更渴求加入有一定兴趣的新领域工作，不愿去从事诸如农村公路维护、港口的疏浚工程，更洁净水的供给投资及郊区居民健康等无兴趣的工作。
由于多处原因，按“发展计划”运行的整套政策其首要结果是令人满意的。真正的国内生产总值和人均资本收入的增长率均超过历史水平。这些成绩部分应归功于国内政策，是它们加速了投资，提高了教育水平，促进了基础设施建设，凡此种种均有了较大的正面回报。一些在农业和新制造工业上的投资也得到了相应的补偿，总之，世界经济是上浮的，这也提供了一个经济易于快速发展的气候。所有的正面效应大大超过政府自身的规章、管理所带来的负效应。然而，随着时间的流逝，正面效应越来越小，负效应越来越大，尽管储蓄和投资继续上升，但在绝大多数发展中国家的经济增长速度却在放慢，以下将集中讨论这些导致政府政策平衡发生移动的原因，因为发展中国家只有吸取教训，更全面地完善经济政策形成的理论，才能促进政策的相应收益和消费进步。
导致成本与收益在平衡中逐渐移动的原因包括多种经济因素，众所周知的有：资源不合理配置、投资膨胀、官僚主义的自身利益等等。还有多种政治经济的相互影响。从经济政策的发展和其后的政治经济情况来看，最初的政策由政治上的领导者决定，他们在这方面有特别的灵感和较少的的政治阻碍，在某种意义上也能作为经济学家所假定的社会代言人，经济政策的选择不仅要体现领导者的信仰，而且要有利于社会的发展。经济政策的第一个前题就是决策者把社会福利作为制定政策的目标，而且初步符合了这些目标。如前所述，增长率最初是令人满意的，虽有些畸形消费，但这些消费在宏观上以行政和技术作以补偿，从宏观经济看，基本因难通常是外汇短缺。在19世纪50年代到60年代发展中国家特别注重基本商品的生产，因此，不可避免的与外国国有工业和私有企业进行联系。
然而，在许多发展中国家，由于政府消费的预算通常比实际低，而政府的收入通常比消费少，所以通货膨胀的压力预期要大。由于通货膨胀在速率上高于世界平均水平，而实际情况已改变了理想中的交换率，鼓励资本货物进口的愿望使大多数国家的领导者长时间维持理想中的交换率并调整它们，以适当减少通货膨胀，当然其结果是增加支付平衡的压力，进一步减少进口，因此更增加了通货膨胀的压力。
行政方面的困难也出现了，在分发农药和其它农业供应物尤其是市场机构收集农作物时，普遍存在托延现象，由此导致了市场机构的改革，这些经费的增加，使得农民的收入在国际价格百分比中降低，与此同时，国内商品收集和分配的价格升高，影响了农作物收购量，甚至在一些国家出口作物的产量降低，国营企业非但没有产生本来用以提供政府额外投资的资源，还遭受了巨大的损失，走私和其它形式的非正常贸易、交换时常出现，在发展计划实施后一个相当短的时间内仍是另一个棘手的问题。
随着事物等级的复杂性和进口许可价值的增长，偷漏税的现象也有所增加，投资膨胀以不同形式产生，当个体私营者们以各种方式寻找已被确认的进口许可的同时，政府部门却在等待理想工作的到来，年轻人投入在教育和自身锻炼上以待官方的雇用，进口贸易中走私和货品计价不足也在增长，进口商品中的滥用等级现象已很严重，例如制造商们在订单中增多了不必要的零件，这在机械设备中可以体现出来，因此在进口中要合理进行商品种类划分，否则要查询进口许可，一旦上述事件发生，就要努力强化制度，可雇用专职官员来查询，通过许可建立“公平价格”防止进口时货品计价不足，还要加强边境巡逻截取走私货物等等。
但在办理进口许可的申请过程中，拖延时间是与外汇利润的增长滞后有关，个体私营者发现开发附加资源可以钻政府的空子，所有这些治理，都需决策者投入额外的谋略来加强自身制度。主要的教训是从经济和政治领域中政策的承受力体现出的，有些政策仅仅因为当局无法以继续上升的增长率借贷而无法实施，还有些政策是因为通货膨胀而不能实施，就是这些涉及到政治逻辑的政策教训通常很适合发展中国家，因为这些政策就是从发展中国家的经验总结出来的。
在许多情况下，政策经历了一个很长的过程，其发展是被一些社会先进分子认可，当他们最初定义的经济政策变得扭曲对他们建议放弃最初的政策观点，而这时出现了反对派。这样经济政策产生了政治分歧，反对者们想使政策永恒不变，这仅是事情的一个方面，最初政策观点的另一个方面是，虽然最初的经济增长是相当迅速的，而且以历史的标准看也是如此，但有许多特征倾向于使其减慢，这些包括额外进口替代价格的增加；赤字数目增大，这些都和限制许可过程有关。然而政治学家已经把经济政策观点建立在生活水平提高的基础上，政治的维持能以增长率的维持为基础。
最初提高储蓄率是很成功的，以致于投资率的增长比返还投资率下降更迅速，而经过一段时间，增加储蓄率的可行性进然一步减少，而返还投资还继续降低，为了阻止增长率的滑坡，许多国家的政府靠向外国借款来维持本身的投资计划。
以低水平的债务开始，这个计划最初是可行的，当然债务投入最初也是较小的，经过一段时间，随着增值的每单位资本产量比率持续下降，借贷率作为一个国内生产总值百分比升高，债务投入增加更快。许多情况下，政治上需要经济政策在宏观上进行调整以减少外汇的需求、增加外汇的利润，同时促使国际债权人重新规定债务投入规则，一旦支付平衡在较小压力下，政策将逐渐恢复到以前状态，早期导致困难的那些压力还会再次出现，即使有更多的控制措施，更低耗费的经济活动，更低的投资增长率，经过一段时间，一个循环，只要外汇可行性增大，早期的政策重新开始，增长率又加速一段时间，直到支付平衡困难又重出现。每次循环都以更高的债务水平开始，还有更高的资本产量比率，更高的政治要求，甚至更多的政府消费，必要的次本流入数量以维持国内生产总值，国内储蓄以国内生产总值有5—10%增长， 增长率能够维持，一段时间后，若不发生其它事情，债务投入困难变得尖锐。
最终，当国外的债权人不再为维持增长率所必须的投资提供资金时，增长率自然会变慢，这时，决策人面临的选择余地进一步减少；一是采取财政赤字来维持投资，二是接受更低的增长率。一些国家再次选择了财政赤字，因此，提高了国内的通货膨胀率。但目前主要问题是增长率的降低，另外，还本付息和外汇危机以及上升的通货膨胀都是一个使政体逐渐失去政治方面支持者的原因。当政治方面支持者减少时，会有三种情况：（1）施政者可以通过增加造民利益而努力“收买”支持者；（2）施政者意识到他们正走在一条自亡的路上，必须改变政策； （3）由于国家机构否认过去政策带的经济效果，因此提出政府换届。
最通常的情况还是“收买”支持者，通过增加公共工程，授予权力或其它措施来实现。这在不增加通货膨胀，设有进一步投资的情况下变得愈加困难，使得“收买”支持者的措施也不能持久。
无论是执政者决定改变政策，还是政府重新执政，其结果都是政策变革。到了政治领导者决定改革的时候，社会上就有一些人意识到自己从现行的制度中受益颇丰因此出来反对改革，如在印度，管理制度的不利影响已被意识，但却很难改变，因为要遭到官僚们的反对，遭到国有企业雇员的反对，遭到希望现行政策有所收益的人们的反对，这里有工厂所有者甚至工人们也出来反对改革。
政策改革带来的变化是甚小甚徽的，有时达不到预期的效果，然而在一些国家，当经济形式变得非常危机时，一贯的政策宣布破产，政策改革已经到了充分发展阶段，以致经济的内在动机，个体经济活动和政府的调节与管理之间的关系发生了根本变化。有趣的是由于经济运行的结果导致了政治的衰败，初期选择的政策使政治经济体系相互作用产生一个恶性循环，从而产生了经济管理体制更加削弱、经济效益更减少等现象。相比之下，成功的政策改革产生一个良性循环，在良性循环过程中，每个资本收益的提高增加了对政体的政治支持，这又反过来使经济解放成为可能，这种解放促进经济增长率进一步加速，这又使执政人有可削减以“收买”支持者为目的的政府开支，并把这部分开支重新配置到各部分及其它真正具有利润率的使用上去。
还有许多问题存在，首先，在许多经济解放早就实现的国家，政治抑制和高于临界点许多的资本收益上升水平同时并存是不可能的。第二，有一系列尚未解决的关于怎样用最好的方法达到政策解放的程度，以上描述的最早的管理政策被取代了，其中的问题包括各种改革适宜进行的速度和适合的政策能缓冲改革引起的负效应，如果不防止政策的负效应，改革将不合取得好结果。
因此，对发展中国家经济政策演变的任何理解，都必须认真考虑政治平衡或多减少带来的对最初经济政策的影响以及经济平衡带来的经济政治方面的转变。
许多国家的经验证明已成功地完成了改革方针，支付一个完整的体制转变费用是很大的，对于政治经济相互作用的更好理解是改进发展中国家停滞不前的具体管理及提高缓慢的经济节奏。
译自《美国经济学家》1994年第1期
收稿日期 1995—12—26