世界首都区域发展经验对京津冀协同发展的启示，本文主要内容关键词为：首都论文,启示论文,区域论文,经验论文,京津冀论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F112 [文献标志码]A [文章编号]1672-4917(2015)04-0033-08 2014年2月26日，习近平总书记在听取京津冀地区发展工作专题汇报后提出，实现京津冀协同发展，是面向未来推进区域发展体制机制创新、打造新的首都经济圈的一项重大国家战略，并将为优化开发区域发展提供示范和样板，也是实现京津冀优势互补、促进环渤海经济区发展、带动北方腹地发展的需要。[1]2015年4月30日，中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，该纲要中明确指出：推动京津冀协同发展的核心是有序疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，探索人口经济密集区优化开发的新模式。[2] 在中国区域发展大格局中，京津冀区域具有显著的特殊性，主要体现在：(1)首都北京的双重特性，既是首都，又是一个超大城市，城市功能与首都城市功能的相互制衡，一直是北京要解决的关键；(2)区域内两个直辖市建制的城市，同样存在要解决其在区域内的地位与功能作用相互制衡问题。正如《京津冀协同发展规划纲要》所指出的，核心是明晰功能，优化空间结构。从世界城市中选取与北京有相似功能的伦敦、巴黎和东京，对这三个首都城市及其所在的区域发展经验进行梳理借鉴，并为京津冀协同发展提供借鉴。 一、世界首都城市的区域发展特征 在经济全球化与区域经济一体化背景下，以区域中心城市为核心形成的区域经济圈，已经成为全球经济最活跃的、推进国家参与全球竞争以及区际分工的重要载体。 (一)综合性首都跨区域协作形成首都经济圈 从世界范围看，一些国家和地区的高等级城市群多表现为以综合性首都为核心，形成跨行政区的“首都经济圈”，在整合资源、功能协作的思想指导下，有效缓解由于功能高度集聚带来的综合性首都城市面临的诸多社会问题，发挥首都城市独特的效能，辐射带动周边区域共同发展，而成为带动国家经济发展、参与国际竞争的世界城市。
(二)首都经济圈的空间成长演化具有一定的规律性 首都经济圈在其形成与发展过程中，同样经历了从向心集中到离心扩散的过程，即遵循“雏形期—成长期—成型期—成熟期”的演化规律。在此过程中，中心城市的中心性占主导地位，由此产生的强辐射力带动区域内的人流、物流、资金流和信息流等沿着交通走廊集聚，形成明显的极化效应；随着都市圈的不断发展，产业结构升级换代，空间替代显著，写字楼替代工厂成为城市的主要生产载体，办公空间和楼宇经济成为城市发展新的增长点。 二、伦敦、巴黎、东京的区域发展经验 区域协调发展离不开合理的空间布局，能否在空间上实现首都城市的布局优化，将直接影响区域经济建设与首都职能发挥。 1800年，由中心城市和郊区组成的伦敦经济圈，总人口260万人，半径13公里，总面积约200多平方公里；到1971年形成了由内伦敦、大伦敦、标准大城市劳务区和伦敦大都市经济圈四个圈层构成的都市经济圈，此时，经济圈总人口1200多万，半径约65公里，总面积1.1万平方公里，是英国的经济核心地区。巴黎大都市经济圈由巴黎市和7个郊县组成，1990年面积已经扩展到942平方公里，占法国国土面积的2.18％，人口832万，占全国人口的18.8％，就业人口的21.6％；同时，聚集了法国28％的国内生产总值，以及25％的对外贸易额。东京大都市经济圈由内核区、中层区、外层区组成，半径100多公里，面积3.7万平方公里，在仅占日本国土3.5％的土地面积上，分布着30％以上的银行总部、50％以上销售额超过百亿日元的大公司总部，为日本贡献了31.7％的经济总量，成为日本经济的核心区。[3-7] (一)从单中心向多中心转变：首都核心区辐射力强，多中心功能明确 国际化大城市在后工业发展的过程中，往往会受到城市空间的限制，对于世界性的首都城市，尤为如此。伦敦、巴黎与东京都经历了从单一极核、功能集中向多中心、功能多元且明确、对周边产生强辐射力的发展过程，从而降低首都中心城密度，解决由于过度集聚所产生的一系列城市问题，提高整体区域竞争水平。 1.伦敦 伦敦城市空间结构长期以来以单中心为主，在历次规划中，为分散伦敦中心城市的人口与就业压力，尝试建设新的城市中心，但由于目标不够明确，均未能有效地建立起来。直到2004年，由大伦敦政府主导，编制了新的伦敦空间发展战略规划，明确提出在伦敦东部的泰晤士河口地区建立新的城市中心，规划在20年里，将新建超过13万座住宅，新增20万多个工作机会，使之成为带动区域经济发展和复兴的最重要增长极，并以此推进伦敦城市多中心格局的形成。[8]
2.巴黎 20世纪60年代以前，传统的同心圆发展模式导致巴黎城市中心过度集中。自1960年开始，巴黎利用工业企业升级换代的机会，将城市经济空间从城区向郊区延展。1965年，巴黎在国际上首次提出新城概念和卫星城计划，并都已付诸实施。至20世纪后期，巴黎城区人口在一系列区域开发项目的驱动下，开始向近郊和远郊扩散；与此同时，伴随着城市化进程的加快，乡村人口向城市集聚区和周边市镇快速汇集，形成了方圆约2500平方公里、人口约880万人的跨越城市行政边界的城市化郊区，即近郊重点发展的9座副中心——德方斯、圣德纳、博尔加、博比尼、罗士尼、凡尔赛、弗利泽、伦吉和克雷特伊，这些副中心对维持巴黎的生存和繁荣发挥着重要作用。[9] 3.东京 为解决东京中心城区人口与经济活动过度密集带来的城市问题，1956年，提出以东京为中心、在半径100公里范围内构建“首都圈”的“首都圈整顿方案”；1958年，为了缓解市中心区过度拥挤而引发的地价、交通、环境等问题，东京提出了“首都圈整备计划”，主要内容是建设新宿、池袋、涩谷三个副中心。1982年，东京为了进一步疏解市中心的商务功能和商务压力，提出了“东京都长期计划”，建设大崎、上野—浅草、锦糸町—龟户三个副中心，将生活、周转功能和教育、研究设施向东京外围地区疏散。1987年，东京为了进一步扩展商务办公空间，满足不断增长的国际商务活动需求，制定了“临海副中心开发基本构想”。目前，东京共建有7个副中心，这7个副中心既是所在地区的公共活动中心，同时也承担东京作为世界城市的某些职能。[10] (二)网络化空间联系：城际间快速轨道交通先行 通过以建设城际间快速交通设施为核心，将城市多个副中心和新城有机联系起来，加速区域内和区际之间的各种要素的相互作用与整合，形成优化高效的网络空间组织结构。 1.伦敦 在2004年后的伦敦空间战略规划中，为了提高区域中心和分散的新城之间，居住地与就业地之间的高效联系，大伦敦地区的交通设施建设成为先导，尤其为连接内伦敦与泰晤士河口地区，修建了大量的交通设施，包括A12线、联系英国和欧洲大陆的海峡铁路隧道线，由中心城区延伸出的轨道交通Lime house联系段、Jubilee线延伸段、码头区轻轨延伸段等，[11]形成了中心城与副中心和新城之间快捷的轨道交通网络状联系，为城市的东进发展，有效疏解人口和产业，创造了良好的基础设施条件。 2.巴黎 典型的如根据1976年的总体规划方案，巴黎启动了区域快速铁路(RER)项目，进而带动了项目周边地区的开发，拉动了部分较为偏远地区城镇的发展。[12] 3.东京 在多中心格局下，东京成为日本基础设施网络最为密集和发达的地区。东京都市圈的历次规划都秉承“交通优先”原则，并对轨道交通建设给予大力支持。在此思想指导下，东京地铁线路达到14条，加上山手线、私铁等各类轨道交通，形成由新干线、轻轨、地铁等多种交通方式构成的、总长约2865公里的分散型区域轨道交通网络，承载了50％以上的客运量，有力地支撑和带动了东京都市圈的发展。
(三)区域城市各行其职：构建分工合作、优势互补的区域职能分工网络 明确的区域职能分工是首都经济圈发展的核心，各中心城市应根据自身的基础和优势，承担不同的功能，发挥首都圈的综合竞争力。 1.伦敦 2004年《大伦敦空间发展规划》将伦敦定位为世界城市、欧洲的首位城市、英国的首都、英国东南城市群的中心城市等，并在“市域发展战略(The Broad Development Strategy)”中提到：要增加中心区，特别是中央活动区(CAZ)的开发强度，并根据大伦敦的区域特点，划分出“有开发机会的地区”“需要加大开发强度的地区”和“需要进行城市振兴的地区”等。通过实施“强化中心、照顾东部、侧重交通走廊”的空间发展战略，以及提高开发强度、优先再开发和综合性功能开发等政策的实施，注重空间的竖向发展，推动伦敦成为紧凑型增长城市。[13]对于不断增长的世界性和跨国性机构和商务文化活动，伦敦采取的是将它们进一步集中在内伦敦，以突显伦敦中心城作为世界金融中心的地位。 2.巴黎 在郊区化进程中，巴黎大区的产业结构逐渐形成以第二、第三产业为主的趋势，从市区西郊至西部为工业轴心，其两侧分布着西北—东南向的工业带，大区南部为高新技术开发中心，拥有众多高等院校和研究机构，非生产性人员主要集中在巴黎市区的中部、西部及其近郊，其次分布在西南近郊、东北郊、西北郊的新城，而一些金融保险业、商业性服务业和运输业等功能在巴黎近郊的一些城镇分布集中，发展好，承担着举足轻重的作用。[9] 3.东京 东京中心地区直到现在也仍然集中了日本绝大部分的政府、行政、文化、管理机构，发挥着政治、行政、科教文化的中枢功能。东京第三产业非常发达，各行业都占首都圈比重很大，尤其是金融保险业、批发零售业，是东京都市圈的主导产业。区域内的横滨和川崎两大城市，承担着工业和国际港口职能；埼玉县是东京都市圈部分政府职能转移的主要接受地之一，政府机关的聚集和行政职能的增强大大促进了埼玉县居住、商业职能的发展；千叶县在首都圈内主要发挥着港口、机场、工业和居住职能，此外还承担着重要的农业职能；成田国际机场在首都圈内发挥着重要的国际交流、物流及商务职能；茨城县在日本首都圈内主要发挥教育、研究和工业职能，南部区域拥有以筑波市和茎崎町为中心的筑波科学城，集中了筑波大学等45个研究教育机关和230家研究开发型企业，是日本的重要学术研究基地。此外，茨城县的农业在首都圈占有重要地位，在首都圈中仅次于千叶县而居第二位，在全国居第三位。[10,14] 通过以上分析，可以看出，世界上以伦敦、巴黎和东京为代表的首都城市在其区域发展中，同样经历了以单一中心为主导的城市发展向主—副中心协同的首都城市区域发展过程，而期间首都作为城市及其与区域的关系值得京津冀区域发展借鉴与思考。 三、京津冀区域发展的空间特点 京津冀区域包括北京、天津两个直辖市和河北省的保定、廊坊、唐山、邯郸、邢台、衡水、沧州、张家口、承德、秦皇岛、石家庄11地市。截至2013年年底，区域总人口为21356.31万人，占全国总人口的15.7％；国土面积215993平方公里，占全国总面积的2.25％；2014年国内生产总值占全国国内生产总值的10.4％。① (一)区域城市空间发展仍处于成长阶段向成型阶段过渡 在对伦敦、巴黎和东京的分析中，可以看到，首都及其所在区域的发展演化过程，正是首都城市由中心向腹地扩展形成圈层式空间发展结构的过程。因此，首都的集聚要素作用在区域形成强有力的竞争之前是占主导地位的，区域范围内的各生产要素迅速向中心城市集聚，中心城市表现出鲜明的极化效应特征；但随着区域的进一步发展，产业结构的优化调整，以现代高端服务业为主体的第三产业逐步向中心城市集聚，迫使第二产业逐步向中心城市外围扩散，从而带动区域发展空间结构发生整体变革。 从京津冀区域发展现状来看，随着以河北沿海地区重型工业、保定—廊坊等地先进制造业、张家口—承德等地特色产业的迅速发展以及区域重大交通设施的建设，京津冀区域正在由京津塘单一轴线集聚向沿京津塘、京唐秦、京保等线呈星状多轴拓展过渡，表明京津冀区域空间发展阶段正处于由成长期向成型期转变。
图1 区域城市空间发展阶段示意图 注：根据参考文献[3][4][5]编制而成。 (二)北京在京津冀地区的集聚效用仍强于扩散效用 首都北京在京津冀区域发展中的作用呈现出内外两种态势。一方面，以北京空间拓展带领京津冀区域空间格局的态势没有改变，北京的集聚进程仍未到拐点。2000-2011年，北京市的人口比重相对于环北京区域的天津武清、宝坻、蓟县的人口比重，以及河北廊坊、保定、张家口、承德、唐山的人口比重，由24.65％上升到35.40％，GDP比重由45.94％上升到54.21％；其他城市除唐山外，人口和GDP比重均降低，显示出区域内的集聚效应尚强于扩散效应。另一方面，在北京市域内，正经历着扩散加速的趋势，通州、昌平、顺义、大兴等城市拓展新区发展迅速，经济占全市的比重由2005年的17.31％上升到2011年的21.04％，人口占比由2005年的26.76％上升到2011年的31.20％，成为全市人口增加最多、增长最快的地区。② 根据2013年京津冀地区统计数据，从人均GDP来看，北京、天津呈现出明显的“双核”结构，除河北省会石家庄外，河北省有海岸线的地级市唐山、秦皇岛、沧州的人均GDP均高于其它城市，特别是唐山的人均GDP位居第二等级，仅次于北京和天津；从第三产业就业人口密度看，北京第三产业吸纳就业人口能力最强，天津次之，河北11个地级市总体不高，且南北两级分化较为明显，河北北部张家口和承德的第三产业就业人口密度最低，这表明北京对就业人口的集聚效应强，天津没有发挥其作为直辖市和港口城市对就业人口应有的吸纳作用，河北省整体经济发展水平需要提升，人均GDP较高的城市对第三产业就业人口的吸纳能力也没有显著影响。
图2 京津冀人均GDP(左)与第三产业就业人口密度(右)分布示意图 数据来源：《中国城市统计年鉴2014》，中国统计出版社2014年版。 以上分析表明：(1)京津冀区域空间发展正处在由成长期向成型期过渡阶段，从单一轴向拓展集聚向星状多轴扩展转变。(2)宏观上北京仍处在集聚阶段，在京津冀区域的人口和经济总量占比继续上升，但微观上北京市内部则出现了向新城地区扩散的趋势。北京东部、南部新城的加速发展正使北京城市空间结构与京津冀区域空间态势从背离向一致转变，这将有助于优化京津冀空间结构，通过新城发展增强北京与周边区域的经济联系能力，形成更为高效合理的区域分工协作格局和整体优势。 四、对京津冀区域协同发展的启示与思考 (一)厘清综合性首都的城市职能与首都职能在区域发展中的作用 从京津冀区域来看，最主要的问题是厘清首都北京的城市功能与首都功能的相互关系。从历史上看，北京成为中国首都是因其重要的政治军事地理位置，在新中国成立至改革开放前的城市与经济体系建设中，实际上北京在构建的是作为现代城市意义上的都城，它有别于中国传统赋税供养下的都城，城市生产活动引导下的城市居住、交通等功能真正开始形成。但在中国的行政区划和不完全市场经济体制下，北京形成了输入型的城市活动系统，即围绕经济生产需求而产生的流向北京的要素汇集，包括劳动力、原材料、资金等，从中央和各部委的行政职能来讲，也同样存在流向北京的现象，为了能尽快获得行政资源，办事处应运而生，不断加剧北京向心集聚的程度。因此，从城市自身而言，北京一直将首都行政功能等同于城市经济功能，城市建设与首都经济建设的关系长期不顺，[15]在中央与地方双重叠加作用下，形成了与首都职能不相符的城市生产体系，从而导致当下北京作为一个巨大城市和作为一个首都城市的人口、资源、环境的两难困境。 从伦敦、巴黎和东京这三个首都城市的区域发展来看，都具有城市规模大、首位度大的特点，三个城市既是首都，又是世界城市，高端产业要素和城市活动在城市中心区高度汇集，对区域形成强大的辐射力。从城市职能来看，这三个城市均不是单一职能的首都城市，而是所在国家政治、经济、文化、对外交往、教育等功能融合交叉的综合性城市，首都的政治职能只是其诸多城市职能中的一个。应该说，这三个城市在区域发展战略中更强调的是其作为世界城市和区域综合性中心城市在经济、文化、科技创新中的带动力与影响力。因此，对于这样的首都城市，产业结构高端化是必然选择，人口与产业在区域内分工协作、优势互补也是必然选择。 对于综合性首都而言，首先要立足于城市自身发展的条件、规律与定位，然后在此基础上，进一步明确首都职能的着力点和落脚点。即从职能上，强化行政决策职能和首都独特的文化、教育与科技创新职能，将服务和生产管理职能从行政决策职能中分离出来，成为首都区域发展的新的生长点。因此，在区域发展战略中，北京要想发挥带动作用，主要不是依靠其首都功能，而更应该强化的是其作为区域中心城市的城市综合职能，就像伦敦、巴黎和东京一样，首先是城市自身综合实力和全球经济影响力的增强，进而推动城市扩展带动区域整体发展。 (二)首都城市副中心是承担一定职能的区域发展副中心 从单一中心向多中心扩展是综合性首都区域发展的一般规律，也是都市圈发展的一般规律。随着全球化和区域分工程度的不断深入，单一中心已经很难适应快速、柔性、创新驱动下的后工业化城市与区域发展需要，多中心、优势互补、分工协作已经成为区域发展空间战略的必然选择。 区域中心城市的副中心应该也是区域发展的副中心，它承载区域发展增长极和生长点的功能，除了与主中心之间存在紧密联系，有效疏解主中心的压力外，还要能对其周边城镇形成辐射与带动。因此，区域发展的副中心要具有一定的规模，能与主中心形成优势互补，特别是要具有吸纳就业人口的能力，具备完备的居住、工作、游憩功能。 需要说明的是：区域发展的副中心和中心城市的副中心是有差异的，中心城市的副中心等同于卫星城，现在也称为新城，它与中心城市隶属同一个行政区，起到在空间上疏解和分散中心城市主城区的人口与功能的作用；而区域发展的副中心与中心城市在行政区上可以隶属不同的行政区，在空间上形成跨区域资源整合与优化，在功能上更强调的是对于该区域在全国范围内的优势定位，进而凸显和带动该区域的发展。像穗、深、港三个城市在珠江三角洲区域发展中的功能定位就很好地实践了区域发展副中心的地位与作用。 对于京津冀区域来讲，通州是北京中心城市的副中心，未来承担一定的政治职能；从区域副中心角度，京津冀地区首先应该打破的就是行政区划的壁垒，形成跨区域的分工协作体系，天津、石家庄可考虑作为区域发展的副中心进行建设，使天津与北京之间以及与河北省其他沿海城市之间形成联动与协作，围绕制造业、海洋产业与港口，应下决心调整提升第二产业结构，改变产业高度雷同的局面，从港口群的角度形成对京津冀区域，乃至对山东半岛和辽东半岛产生一定的辐射带动作用。石家庄作为河北省会城市，加强对其京津冀区域发展副中心城市的建设，进一步提升腹地交通枢纽地位，带动和辐射周边城镇的发展。 (三)先行构建快捷方便的城际轨道交通，并与城市内部轨道交通形成快速接驳系统 区域协同发展一是在分工协作上要打破行政壁垒，二是在基础设施建设上要打破行政壁垒。从东京首都圈的发展可以看到，高速、快捷、方便的新干线是推动东京向外辐射与发展的重要动力；大伦敦的发展也离不开轨道交通的推进。更重要的是，这些轨道交通与城市原有通勤交通线路接驳方便，居住地、工作地与轨道交通之间“最后一公里”出行便捷，从而有效带动人口向外围城镇迁移。如果以疏解巨大综合性首都城市的人口、环境压力为目标的区域协同发展，核心是产业发展和提供就业岗位，那么城市内部和城际之间方便快捷的轨道交通网络就是前提保障和支撑。 根据《京津冀协同发展规划纲要》，京津冀发展交通要先行。交通先行不仅要关注打破行政壁垒下的“断头路”的修建问题，关注城际间轨道交通的修建，更应该关注轨道交通系统间的方便换乘情况，关注轨道交通对人流和城市活动的高效组织，构建轨道上的京津冀。借助北京与张家口联合承办2022年冬季奥运会的契机，轨道上的京津冀输送的不仅是运动员和观众，更是首都北京在京津冀协同发展中的作用和功能。从区域角色看，北京正从输入型城市向输出型城市转变，即从区域为北京服务，转变为北京为区域服务，从集聚作用向扩散作用转变，进而疏解北京人口环境压力，实现京津冀协同发展的目标。 [收稿日期]2015-09-10 注释： ①数据来源：国家统计局城市社会调查司编：《中国城市统计年鉴2014》，中国统计出版社2014年版。 ②数据来源：《北京统计年鉴2001-2012》《天津统计年鉴2001-2012》《河北经济年鉴2001-2012》。
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京津冀区域发展经验对京津冀协调发展的启示_东京地铁论文
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