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经过近20年的高速增长，中国经济开始告别短缺走向过剩，近两年经济领域逐渐出现消费不振、投资萎缩、通货紧缩、增长乏力的迹象。正是在这种情况下，财政部决定增发国债，采取更加积极的财政政策，以扩大内需，拉动经济增长。各地在落实中央政策时，把希望更多地寄托于增加投资、调整货币政策上，对挖掘消费需求则抱着无可奈何的态度，认为最终消费主要是居民自己的行为，可控性差，因此不怀有太多的希望。
1 消费需求的现状
从需求的角度看，经济增长是由消费、投资和净出口三大需求的综合拉动实现的。其中，消费需求是社会生产过程的出发点和归宿，是推动经济发展的原动力。在总需求的总量和增量中，固定资产投资约占1/3的份额，而消费则占50%～60%，投资增加1个百分点远不如消费增加1个百分点的影响大。从根本上讲，投资是为消费服务的，没有消费的增长，投资不可能无限制地自我循环下去。最终消费需求乏力，即便投资增长幅度再大，也减弱了经济增长的力度，消费需求的不足有可能造成消费与生产之间循环的部分“短路”，导致生产不足，生产能力过剩。因此，消费需求是健全的市场经济中制约经济增长的主导因素。
但是，90年代以来我国消费需求发展的总趋势是疲弱低迷的，近几年来社会消费品零售额增幅均低于GDP的增长幅度。1992～1997年平均最终消费每年递增9.5%，不仅大大低于总投资14%的增长速度，也低于GDP每年增长11.5%的速度。据有关部门对消费品市场的调查材料：1996年供过于求和供求基本平衡的商品占93.8%,1997年下半年扩大到98.4%,1998年上半年调查显示，供不应求的商品全部消失，供过于求和供求基本平衡的商品达100%。预计1999年总量过剩的情况更加突出。我国城乡市场多年来苦于商品的匮乏与短缺，现在却变得产品积压，没有销路，商品市场已由“卖方市场”转向“买方市场”。
消费不足在市场经济条件下一般是由于居民收入增长过于缓慢造成的，而在我国却有用一般经济理论难以解释的现象：一方面是产品积压，物价低廉；另一方面是老百姓在温饱问题解决以后，不再把注意力集中在即期消费，而是压缩购买力，把大部分收入存在银行里，以预防不测，满足长期消费支出的需要。据国家统计局的统计数字，我国居民储蓄存款从1978年的210.6亿元增加到1997年的4627.8亿元，其增长速度远远超过同期经济增长速度，居民每百元收入中储蓄存款比率大幅度提高，从1978年的1.8%上升到1993年的24%，每年储蓄存款的增长速度都高于人均年收入的增长速度，前者大约是后者的两倍，并且值得注意的是居民储蓄对物价和利息变动的反应不仅表现迟钝，而且呈反方向动作：在通货膨胀达两位数的1993～1995年，居民储蓄增幅依然势头不减；近两年来中国人民银行七次降低利息，尚未达到刺激消费与投资的预期效果，出现利息调控失灵的现象。在收入一定的情况下，储蓄与消费呈此消彼长的关系。因此，居民储蓄余额的急剧扩张，意味着消费需求的相应减少。消费需求不足，导致产品库存积压严重，企业亏损，效益下降。同时也会导致投资需求不足，使得资本品需求严重缺乏，资本品市场更加疲软。可见，对于中国经济领域里目前出现的消费不足，并非源自商品饱和，绝对过剩，也不是居民无能力消费，而是出于对未来预期支出的不断增加而不敢消费、不想消费，老百姓虽有购买力，但不得不把这种消费需求压下去。
2 社会保障机制不健全是消费需求不足的主要原因
引起消费需求不足的因素是多方面的，有即期收入增幅下跌、预期收入趋紧、消费伦理限制方面的原因，也有营销观念不适、竞争秩序混乱、质量与结构阻碍方面的原因，但更重要的是社会保障机制不健全而引起的预期支出的上升。近几年各项经济制度的改革不断深入，我国原有的就业制度、退休制度、医疗制度住房制度及教育制度等各项社会保障制度，已经不适应市场经济的需要，而新的社会保障制度改革依然处在不稳定的试点状态，尚未进入定型的正常发展阶段制度的变迁，使经济生活中的不确定因素增加，人们的谨慎动机不断增强，这使消费者对未来支出的确定性、依赖性心态演变为不确定性、无依赖心态。居民消费行为从无风险预期转向风险预期，因此就会压缩即期消费，增加储蓄存款，以防不测。
中国的社会保障体系已建立了几十年，这套保障体系社会覆盖面小，保障功能欠缺，管理体制分散，具有明显的计划经济特征。
首先，它是“单位保险”。除了国家预算的抚恤和社会救济支出外，占绝大部分的其他社会保障费用，都是由单位掌握，由单位向本单位职工提供福利补助津贴。这种机制使筹集社会保障基金的压力几乎全部落到企业头上，大大加重了企业的负担。特别是老企业，离退休职工多，养老金和医疗费用支出大，负担畸重，失去了社会保险固有的调剂功能。如果企业经营不善，一旦破产倒闭，不仅在职职工失业，而且离退休人员的养老金，所有职工的医疗费用都没有保障。
其次，它是“就业保障”。一个人一旦获得了职业，也就立即获得了享受社会保障的权利，住房、医疗、养老甚至孩子上学全都有了着落，并且没有失去这种保障的忧虑。这是以企业没破产，工人无失业为该制度基本立足点的，而没有破产和失业，只是在计划经济条件下才存在的。随着经济体制改革的深化发展，各企业开始按照市场导向转换经营机制，优化资源配置，逐步实行下岗分流，减员增效，企业劳动力的存量和增量都要被合理调节和分化。过去20年国有企业积累的富余人员，开始走向失业和下岗，据统计，目前我国累计下岗职工已达1200多万人。这些职工万一失去职业，也就失去原单位提供的各种社会保障。许多地区的下岗职工失业后只能领到基本的生活费，得不到其他社会保障金。
另外，我国原有的社会保障项目中缺少失业保险，造成我国社会保障体系的严重缺陷。最近几年，通过中央和地方政府的努力，我国失业保险从无到有，从不规范到相对规范，逐步建立起来，但失业保险系统是各项社会保障中建立最晚，发展最薄弱的环节，其范围有待进一步拓宽，其资金筹集有待改进和强化。迄今为止，失业保险制度只在国有企业中实施，不覆盖其他非国有企业和单位，享受对象只限于规定得很窄的几类人员，其他富余人员离开企业尚不能享受失业保险。如果为了提高劳动生产效率，放手让企业精简机构，或者让亏损企业破产，那么目前在停工或半停工企业中的大量劳动力将被迫成为失业人员，造成社会动荡不安。为了维护社会稳定，无论是中央政府还是地方政府都不敢实行破产法。
随着经济体制改革的不断深入，计划经济下形成的社会保障制度已难以适应时代的需要，而市场经济所要求的社会保障制度还没完全建立起来。近几年国家虽然对养老制度、医疗制度、失业保险制度进行了一些改革，但仍存在不少问题，还不够完善。其表现是：
首先，管理体制不顺，政出多门，缺乏宏观调控机制，这便造成基金分割、调剂面小和保障能力差的矛盾。以养老保险为例，劳动部门管理国营单位职工的养老保险，人事部门管理国家干部的养老保险，民政部门办农村的养老保险，中国人民保险公司办集体所有制单位职工的养老保险。这样，投保人的帐户由不同部门管理，个人交纳的基金也被分成几块，不仅使基金收缴过程中环节过多、操作复杂，而且还造成各个项目之间无法调剂使用，无法使社会保险基金发挥应有的功能。另一方面，由于基金管理不规范，社会保险基金经常被挤占、挪用、浪费，专款难以专用。
其次，社会保障金储备不足，筹集困难，保险资金的筹集受到经济发展水平的约束。我国是一个人均收入水平很低的发展中国家，在相当长的时间内，必须保持较高的积累率，把社会资金用于经济增长和经济发展上面，因此，在社会保障方面积累的费用微乎其微。现在国家经济正处于低谷，很多人面临着失业下岗，失业保险金增加，再加上医疗养老等方面的支出，口子稍微开大一些，仅有的保险金便会难以应付。目前我国社会保险基金采用的是现收现付的方式，即政府有关部门或保险机构先作出近年内需要支付的预算，再据预算将保险开支分摊到每一个劳动者及其单位，当年收取的款项用于当年的开支。这种筹资方式只能适应一般正常情况下的资金需求，在一些特殊领域，特殊行业，特殊地区，以及发生范围较大的重大变故时，则会产生支付能力不足。从资金筹措方面来看，目前尚无一部统一健全的跨所有制的法律或条例来严格规范保险金的征管行为，收缴主要靠协调，征收尺度软，弹性大，征管困难，收缴成本大。各项社会保险费用主要来源于企业和国家财政，个人交纳的部分很少。有些企业亏损严重，无力缴纳，还有些效益好的企业，也想方设法，少缴或拖欠。这种状况严重影响了保险基金的正常筹集，使保险基金收不抵支，财政压力明显增大。
第三，我国旧有的社会保障范围窄，覆盖面小。从区域上看，占人口总数75%的广大农村居民在遭遇年老、伤残、疾病、生育等风险时仍是以家庭自我保障为主。占人口总数25%的城镇居民，只有在国有企事业单位工作的劳动者才得到养老、医疗、住房等项保险。集体和其他所有制单位的员工只在某些方面享受到社会保险，且其待遇明显低于国有企事业单位的职工。一旦社会经济发生波动或不景气时，那些得不到社会保险的人对前景看淡，就会压缩现期消费，增加储蓄以预防不测。
3 完善社会保障体系，刺激消费需求
完善社会保障体系，解决好社会救济及其他社会保险，对于稳定居民心理预期，增加即期消费，减少对预期支出的储备，激发潜在的社会购买力，增加消费需求，防止边际消费倾向进一步大幅度下滑，具有重要的意义。完善社会保障体系，可采取下列措施：
3.1 重建社会保险管理体系
简化社会保险管理机构，将所有社会保险事务集中纳入一个部门管理，这是社会保险制度改革的关键一步。针对我国国情，城乡可建立不同的管理体系：(1)城镇建立统一社会保险机构，负责管理工薪劳动者的所有保险事务。这样做，有利于建立和提高保险机构的权威性；有利于提高社会保险管理工作的水平和效率；有利于发挥社会保险的调剂功能；有利于体现社会保险费提取和保险金给付的公平性。(2)农村的社会保险由民政部门的专门机构负责管理。城乡社会保险管理之所以要分开，是因为中国的城乡二元社会结构将会在相当长的历史时期内存在，体现社会保险方面的差别短时间内无法消除。并且，非工薪劳动者的保险问题与工薪劳动者的保险问题有很大不同，因此，农村的社会保险应由负责农村问题的民政部门解决。
3.2 扩大社会保险的覆盖面，建立健全社会保险体系
养老保险应解决城镇所有劳动人口的老年保险问题，让不同所有制不同用工形式的劳动者都老有所养；将失业保险范围扩大到城镇各类所有制企业的失业人员，相应扩大失业保险金的统筹范围；医疗保险要改变大多数农村劳动者无法得到医疗保险和城镇少数劳动者医疗费用浪费惊人的局面，扩大医疗保险的覆盖面。
3.3 拓宽筹资渠道，建立社会保险基金
加快社会保险事业的发展，需要大量的资金，但按传统方式筹集资金是无法满足需要的。我国社会保险费用绝大部分来源于企业和国家财政，个人缴费率很低，这一方面使企业和国家不堪重负，另一方面导致社会保险事业的发展举步维艰。这种筹资方式必须改革。社会保险资金除国家和企业负担外，还必须向个人征收。向个人征收保险金可采取征收社会保障税的形式，具体方案是：凡缴纳增值税、消费税、营业税、资源税、农牧业税、农业特产税的单位和个人，都是社会保险税的纳税人，以纳税人实际缴纳的税额为记税单位。这样做有两大好处：一是收入来源稳定可靠。增值税、消费税、营业税是我国流转税中的三大税种，税源稳定可靠，社会保障税以此为税基，也具有税源稳定的特点。二是征管方便。由于所征收的社会保障税是一种附加税，因此在征收管理上相当方便，征收成本很小。
另外，各项社会保障制度、改革措施的出台，必须把握好时机、力度和舆论导向。适当注意减缓居民的承受能力，加强正确的舆论宣传，避免引起恐慌，引导城乡居民树立起对未来收入、生活福利水平不断增长的正常预期。只有这样，才能消除老百姓对未来生活不稳定的担忧，减少为预防不测而增加的储蓄，提高边际消费倾向，增加消费需求。