党的权力规则体系建构的三重维度，本文主要内容关键词为：维度论文,权力论文,规则论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D641 [文献标识码]A 在全面建成小康社会的决胜阶段，加强和改善党的领导，必须健全党的权力规则体系。党的权力规则体系紧扣着党的领导的权力属性，在理论维度上触及党的权力规则体系的立论基础、作用对象与表现形式，解答“是什么”的问题；在价值维度上凸显坚持人民主体地位的历史命题、提高党领导发展能力和水平的当代命题与推进全面从严治党的现实命题，破解“为什么”的问题；在运行维度上囊括党的权力运行原则、权力运行边界与权力运行过程，回应“怎么做”的问题。这三重维度分别从基本内涵、价值功能与制度供给上规定着党的权力规则体系的建构。 一、党的权力规则体系建构的理论维度 习近平指出：“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。”[1]党的领导就是党通过各级党委依法依规用权，全面领导国家经济社会持续健康发展。从这一理解出发，党的权力规则体系在立论基础上必须确认党的权力属性，在作用对象上必须涵括各级党委的权力，在表现形式上必须回归党内法规、政治规矩与工作制度的统一。这三者分别从党的领导的权力性质、权力形态与权力阈限等三个立足点出发，又统一于党的权力规则体系的理论维度之中。 第一，党的领导具有客观存在的权力性质，党的权力规则体系在立论基础上必须确认党的权力属性。 权力因其基础不同，一般分为两类：一是以支配者对服从者的胁迫为基础而形成的强制性权力；一是以支配者对服从者的感召为基础而形成的认同性权力。前者的起点在于主客体在利益上的差异，权力作用的后果必然是支配者的利益优先；后者的起点在于主客体在利益上的一致，权力作用的后果是实现共同利益。党的权力性质属于后者意义上的认同性权力。 “共产党它之所以能够领导人民群众，正因为，而且仅仅因为，它是人民群众的全心全意的服务者，它反映人民群众的利益和意志，并且努力帮助人民群众组织起来，为自己的利益和意志而斗争。”[2](P218)这一论断就指明了党的领导的权力基础在于，党“反映人民群众的利益和意志”，人民群众认同党是中国最广大人民根本利益的代表，这一权力的必然结果就是党领导人民群众“为自己的利益和意志而斗争”。尽管人民群众的根本利益是一致的，但在各自的具体利益上存在差别，因此，党必须“努力帮助人民群众组织起来”，才能从根本上维护好、实现好、发展好人民群众的利益。这样，党的权力就不是直接向人民群众发布命令，而是落脚于“帮助人民群众组织起来”。这种权力的最大成果就是组织起人民当家作主的社会主义国家，党的权力也就是在整合人民群众利益和意志的基础上，由党长期执掌国家政权，主导国家立法、行政、司法等机关，将人民的利益和意志转化为国家的利益和意志。可以说，党的权力以符合人民群众利益的形式从人民手中获得，最终又以符合人民群众利益的形式还给人民本身。 第二，党的领导具有具体存在的权力形态，党的权力规则体系在作用对象上必须涵括各级党委和党组织的权力。 党的领导一般表现为各级党委和党组织的领导，党的权力也就落实为各级党委和党组织的权力，从而形成党的领导的权力形态。党的领导的权力形态是现实政治生活中以各级党委和党组织为中轴所形成的各种权力关系的总和，主要包括四种权力关系：一是在党委与人大之间的嵌入型权力关系，通过党员代表、人大党组和党委书记兼任人大常委会主任，实现党委对人大的领导；二是在党委与政府之间的二分型权力关系，通过决策权与执行权在党委与政府之间的分置，实现党委对政府的领导；三是在党委与司法系统之间的渗入性权力关系，通过党委的政治领导和政法委的协调指导，实现党委对司法系统的领导；四是在党委与政协之间的协商型权力关系，通过政协党组与民主党派的政党协商，实现党委对政协的领导。 因此，党的权力规则体系在作用对象上必须把对党的权力的规范“具体地而不是抽象地、认真地而不是敷衍地落实到位”，[3]把抽象上对党的权力的规范转化为具体对各级党委、尤其是对各级领导干部的权力的规范，通过对各级党委和领导干部的权力的规范，优化党的领导的权力形态：在党委与人大之间的嵌入型权力关系中注重党委的意志体现；在党委与政府之间的二分型权力关系中实现党政同责；在党委与司法系统之间的渗入型权力关系中尊崇法治；在党委与政协之间的协商型权力关系中激发民主党派的自主性。 第三，党的领导具有特定存在的权力阈限，党的权力规则体系在表现形式上必须回归党内法规、政治规矩与工作制度的统一。 党的领导必须坚持“总揽全局，协调各方”的基本原则，在这一原则之下，党的权力也应有特定的阈限。党的权力阈限就是各级党委和领导干部的权力的作用限度与运转程序。但在曾经的一段时期，党的权力特别是少数领导干部的权力极度膨胀，党的领导原则也被异化为“包揽一切，取代各方”。“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”[4](P333)因此，党的权力规则体系不仅要规范各级党委和党的领导干部的权力，更要把这种规范转变成党的纪律和规矩，并以党内法规、政治规矩与工作制度相统一的形式表现出来。 党内法规、政治规矩和工作制度是全党共同建构和执行、“确保全党统一意志、统一行动、步调一致前进”[5]的铁律。党内法规“既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”，[6]这一形式所表现出来的是权力规则体系中正式规则的部分，实质为规范党委权力活动与党员权力行为的外在约束，体现了依法治党的治党逻辑；政治规矩是全体党员干部维护中央权威、巩固党的团结、遵循组织原则、服从组织权威、端正行为作风的必然要求，这一形式所表现出来的是权力规则体系中非正式规则的部分，实质为践行共产党员理想信念和良好作风的自我约束，体现了以德治党的治党逻辑；工作制度是党在领导国家经济社会发展中优良传统与长效机制的经验总结，这一形式所表现出来的是权力规则体系中程序性规则的部分，实质为规制党的工作方略、方式与方法的程序约束，是依法治党与以德治党的双重逻辑在实践中的具体延伸。 总之，党的权力规则体系就是由全党共同制定和执行，并以党内法规、政治规矩与工作制度相统一的形式表现出来，旨在规范各级党委和领导干部权力的全部规则的总和。 二、党的权力规则体系建构的价值维度 党的十八届五中全会指出：“党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，是实现经济社会持续健康发展的根本政治保证。”[7]加强和改善党的领导，必须在基本立场上坚持人民主体地位，在具体内容上提高党领导发展的能力和水平，在战略布局上推进全面从严治党。这三者分别从党的权力的历史生成、当代功能与现实问题等三个立足点出发，又统一于党的权力规则体系的价值维度之中。 第一，建构党的权力规则体系回应了坚持人民主体地位的历史命题。人民主体性是中国共产党权力生成的历史起点，坚持人民主体地位必须健全党的权力规则体系。 在马克思主义唯物史观中，人民主体性一方面表现在人民是历史的创造者和社会变革的决定性力量，“历史活动是群众的活动，随着历史活动的深入，必将是群众队伍的扩大”；[8](P295)另一方面表现在人民是一切价值的享有者，未来的人类社会是“以每个人的全面而自由发展为基本原则的社会形式”。[9](P649)而这一哲学的叙事方式向政治语言的转换，关键在于人民作为国家权力主体的两个表述：其一，人民是国家权力的所有者。中华人民共和国是在中国共产党的领导下全国人民共同创建的社会主义国家，国家的一切权力属于人民。习近平提出，权为民所赋，共产党必须坚持国家一切权力属于人民的宪法理念，最广泛地动员和组织人民“共同建设，共同享有，共同发展，成为国家、社会和自己命运的主人”。[10]其二，人民是国家权力的受益者。国家的一切权力属于人民，必然要求国家权力的一切价值归于人民。 因此，党的权力的获取、运用和定位就蕴含着“为了谁、依靠谁、我是谁”的群众路线的政治理路。首先，党的权力获取“依靠谁”与人民作为国家权力的所有者相一致。党的权力是通过“始终与人民心心相印、与人民同甘共苦、与人民团结奋斗，夙夜在公，勤勉工作”，[11]受到人民自愿认可而获取的。其次，党的权力运用“为了谁”与人民作为国家权力的受益者相一致。党的权力获取的历史起点规定着党必须“始终把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为检验先进性和纯洁性的试金石”。[12]再次，“我是谁”的权力定位要求实现历史与逻辑的统一，健全党的权力规则体系。邓小平指出，工人阶级的政党“是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具”。[2]在逻辑的本体论视域下，党的工具性定位在“依靠谁”与“为了谁”之间的一致中得以凸显；但在真实的发生论视域下，党的工具价值的实现未必能严格完成从“靠人民”到“为人民”的转换，加强和改善党的领导就是提升党的工具价值。因此，必须健全党的权力规则体系，使党的权力处于制度规则的规训之下，真正坚持人民主体地位。 第二，建构党的权力规则体系回应了提高党领导发展能力和水平的当代命题。领导国家发展是中国共产党权力功能的当代内容，提高党领导发展能力和水平必须回归健全党的权力规则体系。 党要实现好、维护好和发展好最广大人民群众根本利益，必须以促进国家经济社会持续健康发展为使命，提高领导发展能力和水平，将党的权力功能最大化、最优化。党的权力功能是衡量党领导发展能力和水平的重要标准，提高党领导发展能力和水平要求实现党的权力功能。改革开放以来，国家发展在方式、体制和理念上历经了三次重要转型：一是十一届三中全会后以改革开放为内容的国家发展方式转型；二是党的十四大后以建立社会主义市场经济体制为内容的国家发展体制转型；三是十八届五中全会后以创新、协调、绿色、开放与共享为内容的国家发展理念转型。在全面建成小康社会决胜阶段，党致力于系统推进国家发展动力的创新、发展关系的协调、发展模式的绿色、发展空间的开放与发展成果的共享，这一新的发展理念使党的权力功能的实现面临更多考验。 为顺利实现党的权力功能，提高党领导发展能力和水平，必须健全党的权力规则体系。健全党的权力规则体系将党的权力置于合理限度内，破除党政不分、以党代政的风险，使党发挥引领全局的功能，提升党长期执政的能力；健全党的权力规则体系可以集中党的权力、协调党的行为，破除改革开放中利益格局僵化的风险，使党发挥攻坚克难的功能，提升党深化改革开放的能力；健全党的权力规则体系为领导干部的权力设置屏障，防止市场趋利性向党内的延伸，破除权力市场化的风险，使广大党员干部发挥先锋模范的功能，提升党引导市场经济发展的能力；健全党的权力规则体系通过制度规范净化党的权力，破除国外敌对势力对党的渗透、腐蚀与演变的风险，使党发挥战斗堡垒的功能，提升党应对外部环境的能力。 第三，建构党的权力规则体系回应了全面从严治党的现实命题。全面从严治党是对中国共产党权力弊病的积极应对，推进全面从严治党的战略布局必须回归健全党的权力规则体系。 当前，党的权力存在四大危险：一是领导干部革命理想动摇，丧失马克思主义信仰和共产主义信念，执政为民的精神懈怠；二是部分党员学习意识薄弱，缺少理论素养和实践经验，科学用权的能力不足；三是一些党员干部群众观念薄弱，没能抵御权力的腐蚀和利益的诱惑，用私权、谋私利，脱离群众问题突出；四是某些领导干部价值观扭曲，法治观念淡薄，权力腐败危险迫近。为“切实解决自身存在的突出问题”，[13](P4)强力回应现实中党的权力弊病，习近平从党的总体战略布局的高度提出“全面从严治党”的理念：“党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，提出并形成了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。”[14] 习近平强调，全面从严治党要“坚持思想建党和制度治党紧密结合。”[3]实际上，这就指出了全面从严治党的两条路径：一是从思想上自律，解决的是党员本身的党性修养问题；二是从制度上他律，解决的是党的权力的制度约束问题。而后者更是全面从严治党的根本：“从严治党，最根本的就是要使全党各级组织和全体党员、干部都按照党内政治生活准则和党的各项规定办事。[3]其中，健全党的权力规则体系又是制度治党的根本。党的权力规则体系直接指向各级党委和领导干部的权力行为，以党内法规、政治规矩与工作制度的形式为各级党委和领导干部科学用权、民主用权、依法用权设定硬性标准。健全党的权力规则体系就是要通过制度的合理设计将党的权力全面纳入规则约束之中，为制度治党提供规则蓝图和行动指南，从根本上消解党的权力的四大危险。 三、党的权力规则体系建构的运行维度 习近平强调，要“加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里”。[15](P136)制约和监督权力的运行，首先必须制约和监督各级党委与领导干部的权力，这也是建构党的权力规则体系的核心。具体而言，建构党的权力规则体系，必须确立四大原则，厘定四类权力，四种环节。这三者分别从党的权力运行原则、权力运行边界和权力运行过程等三个立足点出发，又统一于党的权力规则体系的运行维度之中。 第一，确立党的权力运行原则是党的权力规则体系建构的前提基础。党的权力运行原则主要由四个方面构成：一是集体领导与民主集中相结合的原则。党委集体就涉及党的路线、方针、政策的贯彻，重大任务的规划、决策、实施和调整，重要干部的推荐、任免、调动和处理，重要的群众利益问题等事项形成决策；重要决策必须严格遵守民主集中制少数服从多数的规定，书记和委员不是上下级关系，书记是党的委员会中平等一员，扮演集体之内的“主持人”“协调者”的角色；党委集体形成决策后，交予相关领导分别执行。二是分工与分权相结合的原则。分工是党委按照分管内容将不同事项划归具体的机构与个人负责，分权则是党委按照事项的分工将权力授予相应的机构与个人。这一原则在纵向上涉及党代会、全委会与常委会之间的分工与分权，目前必须强化全委会作为党内决策机构的常设实体地位，使常委会成为向全委会负责的党内执行机构，同时使纪委作为党内监督机关直接对全委会负责，加强对常委会的监督；这一原则在横向上涉及党委集体内部个人之间的分工与分权，目前必须确定党委书记的权力是有限的权力，一般委员与党内职能部门负责人应当按照其职责，掌握相应的资源调动权、人事命令权和执行指挥权等权力。三是会议讨论与票决制相结合的原则。重大事项的决策与执行必须根据特定事项召集会议，例如在重大事项的决策问题上必须召集全委会乃至党代会讨论表决，在重大事项的执行问题上必须召集常委会全体会议讨论表决；在集体会议的讨论表决上，必须采取票决制，通过无记名投票的多数票决方式，以集体名义形成决议。四是权力与责任相结合的原则。党内各机构权责统一的前提是权力的明确划分与归属明晰，权责统一的关键是确保权力主体的明确，决策、执行或监督的失误必须追究相应主体的责任。 第二，厘定党的权力运行边界是党的权力规则体系建构的静态划分。党的权力运行边界涉及权力作用的基本内容，主要由四类权力构成：一是统合资源的权力。习近平在兰考县委常委班子专题民主生活会上指出，执政党对资源的支配权力很大，应该有一个权力清单。党应当通过调动自身资源，统一带动国家和社会的不同资源，形成资源的合力。二是创设决策的权力。一般而言，党的决策是党的意志的直接体现，必须被输入到政权机关之中才能使党的意志上升为国家意志。但在具体情形中，各级党委的决策有着特定的效度，既必须符合国家法律法规，又必须呼应党中央的统一部署，还必须解决重大的、方向性和原则性问题。这意味着创设决策的权力必须因决策的效度而有其界限。三是指挥协调的权力。党的指挥协调主要是通过领导国家机关，进而领导社会，形成以党为核心的党、国家和社会之间的联动。但是，党的指挥协调必须着眼于激发国家和社会的自主与活力，使国家机关与社会组织在党的领导下能够切实承担自身职责、实现组织功能，而不是包办和替代国家机关与社会组织的全部事务。这意味着指挥协调的权力必须因组织的职能而有其界限。四是组织培育的权力。党的组织培育涉及两方面：一方面，通过控制政权机关的人事任命，保证政权机关组成人员服从党的命令；另一方面，通过支持社会组织的发展，增强民众的自组织能力。这一权力是党统合资源、创设决策和指挥协调的保障，其运行必须遵守政权机关与社会组织内部的人才选拔与铨叙规则。 第三，完善党的权力运行过程是党的权力规则体系建构的动态环节。党的权力运行过程主要由四方面构成：一是权力授受过程必须从垂直授权到民主授权。这一过程的核心是党的领导干部的确定。目前多数地方实行上级党委等额提名、推荐和任命，下级党组织予以选举确认的垂直授权方式，这易于引致领导干部只唯上，罔顾普通党员的政治权利，弱化党内民主氛围。因此，完善这一过程的关键是加强民主授权，在领导干部的提名上以党员自荐和联名推荐为主、以上级党委推荐为辅，逐步实行差额的直接选举，上级党委对选举过程与结果的合法性予以保障和确认。二是权力设定过程必须从三会倒置到分权制约。这一过程的核心是权力在党代会、全委会和常委会之间的配置。实际中，常委会因其重要性，多成为集决策、执行和监督为一体的权力机构，替代了原本属于全委会与党代会的权力，又难以为二者所制约，而常委会集体的权力又为书记一人占有。因此，完善这一过程的关键是分权制约，在坚持党代会基础地位的前提下，以全委会为常设权力实体，常委会和纪委分执执行权与监督权，向全委会负责。三是权力行使过程必须从一元支配到多方协作。这一过程的核心是党委介入政权机关的制度框架。一般而言，党委通过控制政权机关的人事安排与事务决策，成为实然意义上的权力核心。但这往往使党委承担过多的职能与责任，既陷入繁杂的行政事务之中，又成为各种利益冲突的焦点，难以发挥总揽全局、协调各方的作用。因此，完善这一过程关键是促进多方协作，尤其要强化人大作为利益表达平台和权力机关的地位，以人大为介入政权机关的制度入口，以党组为介入政权机关的组织依托。四是权力监督过程必须从被动服从到主动问责。这一过程的核心是对党委权力运行的监督。当前，主要有纵向上上级党委对下级党委、横向上党委对同级政权机关等两种方向的集权，在这种权力从属关系下被动服从成为常态，难以开拓权力监督的空间。因此，完善这一过程的关键是强化权利意识，通过激活社会公众、普通党员和人大代表等主体的权利观念，主动向领导干部问责。 总之，加强和改善党的领导，提高党领导发展能力和水平，关键是必须首先构建党的权力规则体系，确保党既能在宪法和法律范围内行使权力，又要按照自身规律制度建党，规范权力，这样才能为实现“十三五”规划和全面建成小康社会提供坚强保证。