政府回应：发挥中国公民社会政策影响力的关键环节，本文主要内容关键词为：中国公民论文,关键环节论文,影响力论文,政策论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1004-6917(2010)05-0120-04
在西方国家，利益团体在政治生活中起着举足轻重的作用，不但参加利益团体的人数众多，而且利益团体参政的渠道也较为畅通。在此背景下产生的团体政策模型认为，公共政策是不同利益团体之间的一种利益均衡，利益团体之间的相互斗争、相互影响使这种均衡得以实现；政府在政策过程中处于被动地位。显然，团体政策模型低估了政府在政策过程中的独立性和创造性作用，不符合我国的特殊国情[1]我国的传统和现实共同确立了政府的主导地位，权力支配社会是根深蒂固的政治现象。在这种情况下，公民社会的政策诉求能够得到政府的认可和支持，对于这种诉求能否实现及其实现程度具有决定性作用。
一、政府对公民社会的回应及表现
改革开放以来，我国政策过程的开放性不断增强，多元化的政策主体逐渐参与到政策过程中。与此同时，政府愈来愈重视加强自身的回应性。与此相联系，公民社会的合理政策诉求不仅能够得到政府的理解和尊重，有时还被纳入政策体系。相关的调查研究证实了这一点。清华大学1999年对我国NGO状况进行大规模的调研发现，60％的民间组织都表示曾经向政府提供过政策建议，并有40％说其建议被政府采纳[2]。另有一项调查显示，在被调查的855家非营利组织中，向国家或地方政府部门提出过相关建议的，占总数的58.7％；有556家非营利组织当年未向政府提出过相关建议，占总数的36.9％；另有67家非营利组织未作回答。在提出政策建议的非营利组织中，4.9％表示被采纳的建议在6项以上；15.8％表示有2～5项建议被采纳；21.2％表示有一项建议被采纳；有5.6％的非营利组织表示所提的政策建议未被政府采纳；另有8.6％的非营利组织表示不清楚所提的建议是否被采纳；43.9％的非营利组织无回答[3]。这表明，随着非营利组织参与积极性的提高，政府的政策回应性也有所增强。不仅非营利组织的政策参与能够得到政府的回应，作为公民社会一部分的公共舆论也逐渐成为政府施政的重要依据。在2003年“非典”肆虐期间，国家主席胡锦涛和国务院总理温家宝都透露，他们曾亲自上网，了解舆情。党的十六届四中全会指出，要高度重视互联网等新型媒体对社会舆论的影响。为此，“在传统内参报告以外”，国务院办公厅秘书一局信息处“开始定期编辑《互联网信息摘要》，报送国务院领导。《互联网信息摘要》反映的社会问题非常广泛”，不少大案，“如安徽阜阳假奶粉案、广州农民工讨薪遭打、湖南嘉禾违法拆迁案等，都是通过这条渠道迅速上达国务院的”[4]。由于我国的政策过程发生了“静悄悄的变化”，西方舶来的“威权主义”分析框架完全无力把握我国政治中这些深刻的变化[5]，再将我国的政策过程贴上“威权主义”的标签，就显得极其不合时宜。
二、政府回应公民社会的内在动因
(一)群众路线要求政府增强对公民社会的回应性
群众路线是我国国家政策总的原则规范和机制[6]。坚持群众路线，就是要求把人民群众的利益作为党和国家各项政策的出发点和归宿，把人民群众的利益作为公共政策的根本依据。为此，党和政府在政策过程中应善于倾听群众的呼声，加强党与群众、政府与社会之间的交流与沟通。事实上，毛泽东早就指出群众路线对于我国政策过程的重要意义。“凡是正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。这就是说，将群众的意见(分散的无系统的意见)集中起来(经过研究，化为集中的系统的意见)，又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确；然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去”[7]。自毛泽东之后，党的历代中央领导集体都强调了群众路线对于公共政策的重要性，始终认为“凡属正确任务、政策和工作作风，都是和当时当地的群众要求相适合，都是联系群众的；凡属错误的任务、政策和工作作风，都是和当时当地的群众要求不相适合，都是脱离群众的”[8]。公民社会的政策参与是群众有序政治参与的重要形式，是将群众的“分散的无系统的意见”加以初步综合的重要渠道。因此，政府积极回应公民社会的要求和愿望是贯彻群众路线的必然要求。
(二)保持政治系统稳定需要政府增强对公民社会的回应性
政府增强回应性，及时将公民社会的合理要求纳入到政策体系，能够构建公民社会与政府之间的和谐关系，进而增强民众对政治体系的忠诚感和归属感。相反，如果政府垄断政策过程，拒绝对公民社会的要求作出回应，则会导致民众对政治体制产生疏离感、冷漠感。特别是，假如某个利益团体的要求长期得不到政府的政策回应，这个利益团体的相对剥夺感就会加深，它就会采用极端或暴力的手段对抗政府，这样就会加剧社会冲突。伊斯顿将当局的政策输出未能满足公众的相关要求称为“输出失败”，“输出失败”会导致政治系统的崩溃。他指出，“输出失败”不仅激起了对于现存的当局而且引发了对于典则或政治共同体的强烈对立[9]。可见，保持政治系统稳定必须增强政府对公民社会的回应性。
(三)提高政策制定质量需要政府增强对公民社会的回应性
有学者指出：“从‘大跃进’和‘文化大革命’两度使国民经济陷入崩溃边缘的困境中，从改革开放以来国家的欣欣向荣、蓬勃发展中，我们不难看出这样一条铁律：兴也政策，败也政策”[10]。可见，政策制定的质量关系到国家和民族的兴亡，关系到社会主义事业的成败。然而，当代中国的政策制定质量亟待提高。中国人民大学毛昭晖教授指出，从国际的视角看，中国的决策失误率达到30％，西方发达国家却只有5％左右[11]政府增强对公民社会要求的回应性，可以提高政策制定质量，减少决策失误。因为这样可以集思广益，集中民智，克服决策者依据自己的片面经验、个人偏好决策的不正常现象。特别需要指出的是，作为公民社会组织的“思想库”积极研究某些重大政策问题，是政府决策的“参谋”和“智囊”。充分重视“思想库”的作用，是提高政府决策科学化水平的重要措施。正因为如此，党的十六大指出：“要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化。各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性”[12]。这无疑为政府对公民社会的回应性提出了更高的要求。
(四)提高政策的可接受性需要政府增强对公民社会的回应性
有效的政策执行是实现政策目标、产生预期的社会变化的关键性环节。而政策对象的认可与接受是有效政策执行的基础。一般来说，如果政府在作出政策选择时兼顾到公民社会的合理利益要求这项政策通常会得到公众的支持、拥护，容易化为公众的自觉行为。也就是说，这项政策的可接受性较高。如果政府在政策过程中漠视公民社会的利益表达，消极应对公民社会的参与要求，其所制定的政策就会遭到目标群体的抵制，即使强制推行，也很难达到预期效果。有学者指出：“公共政策必须符合、至少是不能过分损害大部分人民的利益，否则就会遭到人民大众的抵制与反抗”[13]。还有学者指出：“由于人民抗拒从外部强加给他们的政策，忽视民主责任也因此确实可能损害效率。恰如林德布洛姆和伍德豪斯所言，必须保证社会同时享受到‘更理性的和更民主的政策制定’”[14]。显然，增强政府对公民社会的回应性是“更理性的和更民主的政策制定”的重要内容。
三、政府回应公民社会的主要模式
(一)“建言—回应”模式
“建言—回应”模式是指公民社会积极、主动地介入政策过程，就某些重大政策问题提出自己的利益要求和政策主张，受到政府决策者的重视、回应。社会问题是繁纷复杂的，某一社会问题能否引起决策者的重视，被纳入政府议程，是多种因素发挥作用的结果。在公民社会力量的助推下，某些社会问题会变成公共问题，被纳入政策机构的行动计划之中。例如，北京市的民间环保组织“四大绿党”近年来不断进行环保宣传，提出种种环保建议，其影响所及使环保问题成为一年一度召开的人民代表大会和人民政协会议的主要议题[15]。在这种情形下，公民社会对政府议程产生了影响，在一定意义上扮演了政策议程提出者的角色。
(二)“引导—回应”模式
“引导—回应”模式是指应有关部门的要求，公民社会参与政策过程，就某些问题提出政策性建议，在综合和分析的基础上，有关部门对公民社会的政策性建议作出回应。在某些情况下，有关部门在出台政策、执行政策、评估政策时会主动征求公民社会的意见和建议，而公民社会常常予以积极的回应和参与。例如，有关部门在制定政策时，开始施放“决策气球”试探舆论。关于延迟退休年龄的争论恰当地说明了这个问题。2004年9月8日，劳动和社会保障部新闻发言人通过《北京晨报》发布信息，称他们正在考虑延长职工的法定退休年龄。随后，全国媒体都对这则新闻进行报道、展开讨论。由于公共舆论对这一政策方案持批评态度，2004年9月17日，该部部长正式表态：“延长退休年龄并不是当前中国立即需要实行的政策”[16]。又如，在《国家中长期教育改革和发展规划纲要》制定过程中，教育部向社会各界公开征求意见。自2009年1月7日正式启动第一轮公开征求意见工作以来，社会各界踊跃参与，截至2月26日，社会各界通过各种渠道发表意见建议210多万条。其中不少意见建议是公民社会组织提供的。同时，为了真正做到问计于民，有关部门表示要重视这些意见建议，在广泛参考这些意见建议的基础上，制定《国家中长期教育改革和发展规划纲要》[17]。
(三)“维权—回应”模式
“维权—回应”模式是指当政策行为损害了某个利益群体的利益时，公民社会向有关部门反映要求，建议改善政策、完善政策或强化政策执行，政府因之调整政策行为。有学者指出：“由精英单方面决定、实施的政策，往往也会引起给大众生活带来重大影响的社会后果。这种场合，大众的反应在政策实施后会很快表面化”[18]。公民社会可能不参与某项政策的制定和执行，但是公民社会可能对政策后果作出反应。如果某一政策行为损害了相关利益群体的利益，公民社会就会介入政策过程，并使政府调整政策行为。例如，南方某市从2001年起，要比照“个体工商户的生产经营所得”应税项目，对执业律师征收个人所得税。按此计算，执业律师40％以上的业务收入要用于纳税(营业税5.5％，个人所得税35％)。为了维护自身利益，执业律师们通过该市律师协会，一致要求市政府减轻税赋，否则他们便考虑迁往广州、北京、上海等地执业。为此，市司法局专门向市委、市政府报送一份紧急报告，促成政府修改了律师条例，并参照北京、上海等地的规定，将律师个人所得税核定为总收入的6％，减轻了律师税赋[19]。一般来说，“利益受损”有两种情况。一种是相关利益群体的主观感受，自认为利益受到损失，而事实上未必如此；另一种是由政策行为显失公正造成的，是一种客观事实。在后一种情况下，政府调整政策行为尤其必要。
四、政府的政策自主性
政府要对公民社会的要求作出回应，并不是说政府要无原则地、无条件地回应公民社会的政策要求。由于民众可能只顾眼前利益、局部利益，也由于民众可能缺乏专业知识以及现代公共事务日益增长的技术专长要求，政府必须保持一定的自主权。在某些情况下，决策者必须有能力根据自己对公共利益的理解自主施政，甚至去抵制多数人的不正当、不正确的要求。西方学者阿尔蒙德指出了政府自主权的必要性。他认为，虽然政府要对选民的要求作出反应，但是平民百姓不能自己管理自己，因此，“民主政府必须管理；它必须具有权力和领导层以及制定决策”[20]。在中国革命和建设过程中，我们党的领导人也指出“教育群众”、克服群众不正确意见的重要性。毛泽东指出：“凡属人民群众的正确意见，党必须依据情况，领导群众，加以实现；而对于人民群众中发生的不正确的意见，则必须教育群众，加以改正”[21]邓小平认为：“党的领导就是要善于集中人民群众的正确意见，对不正确的意见给以适当解释”(22)。具体到某一公民社会组织来说，政府是否对其政策要求作出回应，与其实力大小、政策问题的性质、参与技巧等密切相关。另外，现代政府是一部按照官僚制原则组建起来的机器，其零部件即各个政府部门可能对公民社会的政策参与持不同态度。有学者指出：“在许多政策问题领域，单一制政府体制中的政府部门之间、中央与地方政府之间，美国式的复杂的政府体制中的各种不同的组织机构之间，都存在着相当激烈的竞争关系”[23]在某些情况下，这种“竞争关系”就表现为不同政府部门对公民社会政策参与的不同态度。例如，一些地方环保部门回应公民社会的要求，积极贯彻国家的环保政策。但是，由于GDP崇拜、政绩观的扭曲，一些地方政府部门可能对公民社会的环保要求充耳不闻，甚至公然纵容环保违法事件。