现行城市建设档案管理体制的问题与改革，本文主要内容关键词为：城市建设论文,管理体制论文,档案论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、城市建设档案管理现行体制的形成
建国初期，全国各大中城市城建部门就开始设立基建档案室，负责所在城市城建档案的资料收集、汇编、整理和登记造册。1980年8月，国家经委、建委、科委和国家档案局发布的《科学技术档案工作条例》明确指出“在大中城市应当建立城市基本建设档案馆，收集和保管本城市应当长期和永久保存的基本建设档案。”自此，各城市先后建立基本建设档案馆，直接隶属市建设或规划行政部门。以湖南省长沙市为例，该市于1980年12月批准成立了“长沙市城市基本建设档案馆”，由市建委直接管理。1993年6月由市编委下文，明确该馆为副县级市政府所属的科技事业单位，加挂“长沙市城建档案管理处”的牌子，仍归口市建委领导，实行馆处合一。2002年8月市政府在机构改革方案中仍然维持城建档案馆的管理体制。由此可见，城市城建档案馆室从建立到现在一直隶属于建设或规划行政主管部门。
1997年底，建设部颁布了《城市建设档案管理规定》。该规定明确城市规划、勘测、设计、施工、园林、风景名胜、环卫、市政、公用事业、房地产管理、人防等部门形成的业务管理和业务技术档案，凡是具有永久保存价值的在本单位保管使用一至五年后全部向城建档案馆移交，具有长期保存价值的由城建档案馆根据城市建设的需要有选择地接收。城建档案馆受建设或规划行政部门的委托，负责所在城市范围内的城建档案管理工作。显然，城建档案馆是依靠建设或规划职能部门的行政手段，对全市城建系统的档案行使接收和管理两项职能。
二、城市建设档案管理现行体制面临的问题与改革方向
现行城建档案管理体制在过去计划经济条件下有着明显的优势，许多城建档案馆凭借这一优势，做了大量的工作，留下了数量浩瀚、弥足珍贵的城建档案资料。但是，城建档案管理现行体制在社会主义市场经济体制逐步建立和完善的过程中，遇到了两大问题。第一个问题是机构改革后，建设行政主管部门职能缩小带来的问题。比如，机构改革前，作为建设系统行政主管部门的建委，负责建设系统规划、设计、建筑、开发、市政建设与维护、房地产等部门的归口管理，机构改革后，建设行政管理由统一变为分散，原归口管理的房地局、公用事业局、规划局、环保局、园林局等分别直属市政府领导，原归口这些局的企事业单位也相应不在归口管理范围，因此，虽然一些市政府在有关机构改革方案中明确建委拥有指导和管理本地区城市建设档案工作的职能，但实际操作中的矛盾越来越明显，归口建委的城建档案馆到其他职能局以及没有隶属关系的企事业单位接收档案、进行业务指导和监督，总有师出无名的尴尬，长此以往必然引起很多磨擦，更不用说去接收国家档案局规定范围的城市通讯、电力、邮电档案了，这些部门原本就不在建设系统之内。随着城市现代化水平的不断提高，必然要求城建档案不断扩展内容、丰富资源、提供多样化服务。除现有的城市规划、设计勘测、建筑施工、城市园林绿化、公用设施、房地产部门之外，将扩展到国土、环保、人防、通讯、邮电、电力、交通等系统，按现有机构设置远远超出建设系统的管辖范围。第二个问题是完善法治、明确行政执法主体，确保法制统一带来的问题。城建档案馆隶属于建设或规划行政主管部门，是计划经济时代的产物。位于市政府所属部门、市政府所属部门的档案机构的档案管理职权范围，《档案法》第七条、《档案法实施办法》第九条已经作出明确规定，主要界定在“负责保管本单位的档案，并对所属机构的档案工作实行监督和指导”。因此，隶属于拥有建设或规划行政管理职能部门的城建档案馆不具有档案行政管理职能。1997年9月全国人大档案执法检查组在上海曾向上海市政府领导明确指出：“档案行政部门与城市建设等其他专业部门在档案工作上需要理顺关系。在一个行政区域内，一种行政行为只能有一个行政机构和执法主体，《档案法》并没有委托任何部门和机构行使执法权，任何部门不能替代。档案工作不应多头管理，政出多门。对档案部门和其他部门的关系，政府应出面协调，依法定位。”
由此可见，理顺和改革现行城市建设档案管理体制，把城建档案馆交由主管城市档案工作的行政职能部门监管既是依法治档，实现行政手段管理向法律手段管理的转变，更好地树立法制政府形象的客观要求，也有利于城建档案工作向更宽的领域、更高的层次发展。现在全国一些城市如上海浦东新区、深圳市、广东顺德市、浙江金华市等已经进行了这方面的创新和改革。最近湖南省委办公厅、省政府办公厅《关于进一步加强新时期档案工作的意见》中也正式明确提出“要本着‘精简、统一、效能’的原则，加强区域档案保管体制的改革。有条件的市（州）、县、区可以实行部门档案馆、专业档案馆与地方国家综合档案馆合并，整合档案资源，节省人力和物力，便于档案资源的综合利用。”可见，这种城建档案管理的新格局将成为一种必然趋势。
三、积极稳妥地推进城市建设档案管理体制的改革
实践证明，现行城市建设档案管理体制已经存在许多弊端，因此，条件成熟、认识统一的城市应该顺其自然，理顺和改革现行城建档案管理体制。但是，要改革原有模式，建立起全新的城建档案管理体制是一项复杂的系统工程，需要人们对此有充分的认识，尤其是各有关部门要形成共识，协调一致。同时，改革还涉及人员素质、经费来源等一些具体问题。因而，改革需要有成熟的条件和足够的准备。各个城市可以根据自己的不同情况，在体制暂时不动的情况下，适应改革的发展方向和趋势，做出实质性的努力。首先是在工作上加强协调通气。这样，既有利于促进工作又有利于维护法制的统一性。现在很多省市都是从加强对重点建设项目档案管理入手，建立档案行政部门与城建档案馆协调统一的工作运行机制。比如去年长沙市委办、市政府办下发了《关于印发〈长沙市重要会议、重大活动、重点建设项目档案管理办法〉的通知》，明确“市档案局负责组织全市重点建设项目的档案验收”。按照这一文件的要求，该市档案局与建委加强协调通气，初步建立了良好的工作协调机制，收到了非常好的效果。其次，现在有不少的综合档案馆要新建馆库，这就可以抓住这一契机，超前考虑把综合档案馆与城建档案馆合建在一起。正像浙江金华市一样，“按照‘大档案、大服务、大发展’的新理念，规划设计建筑面积为2万平米的市档案中心，打破部门信息壁垒，既收藏党政机关档案又收藏城建、房管、国土资源管理、开发区建设等专业档案，既收藏市直机关单位的档案，又收藏区直机关单位档案，成为真正意义上的全市档案信息保管基地和利用中心。”这样做，将会带来以下好处：一是适应机构改革和法制建设的客观要求，有利于建立协调统一的工作机制，全面提高依法治档的水平，确保法制统一。二是适应“区域覆盖”、“就近服务”的原则，逐步使一个地区内所有机构尤其是国家机构形成的档案能够相对集中保存，为全市经济建设和各项事业服务，成为全市社会公益事业的一个重要部分，成为全市名符其实的档案信息中心。三是适应信息化建设的要求，资源共享、优势互补、避免重复建设，集中财力加快数字化档案馆的建设步伐，使国家档案馆和城建档案馆同步发展，尽早建成具有现代化水平的档案馆。