社会弱势群体教育支持政策解读——以关于城市流动儿童教育政策为例，本文主要内容关键词为：政策论文,儿童教育论文,为例论文,弱势群体论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
对弱势群体进行教育支持，是新中国成立以后十分关注的工作。如为了增加工农的受教育机会，实行教育“向工农开门”的方针；并颁布了新学制，把这一方针落到实处，通过全日制学校、工农速成学校和业余学校等各种教育途径，吸收了数以万计的工农群众参加学习，甚至在正规教育中还规定了工农的比例。自1978年以来，我国虽然倡导“效率优先”的发展战略，但对弱势群体的关注并没有停止，一些重大改革政策方案都会涉及对弱势群体的关注，每年还会颁布数量不少的相关政策、法规。
但从改革与发展的结果看，弱势群体的受教育机会远不能让人满意。这是为什么？政策的制订、传达和执行过程中有哪些权责关系和利益冲突？它们是如何影响政策的实施效果的？本文侧重于对已有政策文本的解读和政策的实施情况调查，通过文本分析和访谈法，以关于城市流动儿童的教育政策为例，来探讨政策背后的权力、公平等问题。
一、问题的背景
20世纪90年代以后，我国流动人口在规模不断增大的同时，结构上发生了一个重要变化即流动人口的“家庭化”趋势，越来越多的农民不再是“单身外出”而是“举家迁徙”。这样，第二代移民——农民工子女也随其父母，大量流入城市。农民工子女随父母进入城市后，立即遭遇了“读书难”问题。
1.户籍制度使流动儿童成为城市边缘人。农民从农村走进城市，从农民变为农民工，但却未成为市民，户籍制度对农民的身份、就业、教育、生活水平等方面起到限制作用，“城市边缘人”成了他们最好的写照。而对其子女最大的影响则是不能顺利进入城市学校，与城市孩子享受同样的教育。
2.城市边缘人的身份，使城市流动儿童遭遇教育管理体制的真空。20世纪80年代以后，我国义务教育就实行“地方负责，分级管理”的体制，基层地方政府是筹措义务教育经费的主要责任者；农村孩子的义务教育经费由其所在的县、乡负担；进入城市以后，由于户口并未迁入城市，所以也无法享受由流入地政府财政负担的教育经费，因而无法顺利进入流入地城市公立小学就读，遭遇了教育财政管理体制的真空。就流入地城市内部教育管理体制来说，在城市流动儿童管理方面也有许多真空，如由于城市公办学校不能有效接纳流动儿童，因而出现了大量条件简陋、甚至不具备基本办学条件的民办民工子弟学校，但政府却面临着管与不管的两难境地。如江苏省2005年共有民办民工子弟学校261所，其中经过教育部门正式审批的只有87所，还有14所已上报并在教育部门备案，未经审批的有160所（江苏省关心下一代工作委员会，2005）。
3.城市流动儿童教育状况堪忧。由于以上原因，城市流动儿童的教育状况堪忧，主要表现在两个方面。一是总体在学率偏低，辍学率偏高。2003年11月5日，全国妇联在北京举行新闻发布会，公布了对9城市6677户流动儿童家庭的调查。结果表明流动儿童受教育状况是：3－6岁儿童入托比例为61％；义务教育阶段流动儿童在学率为90％，失学率为9.4％（未上学者占6.9％，辍学者占2.5％）。随着年龄的增大，流动儿童中失学者的比例逐渐提高。从8岁到14岁，流动儿童未上学的比例由8％增至15.4％。中学辍学的现象更加突出，在15～18岁的流动少年中，仅有不到一半的人还在上学，辍学的占21.2％，小学毕业后未继续上学的占30.2％（杨东平，2004）。二是学校教学中存在诸多问题。特别是流动儿童学校办学条件差，老师流动状况严重，教学质量得不到保证。如据韩嘉玲对北京市流动儿童学校的调查，教学条件简陋，课程设置不规范，在所调查的69个班级中，发现近一半的班级在每学期都有中途更换教师的情况，比例高达47.8％。最高纪录的班级，甚至有一学期更换7名教师的情况（韩嘉玲，2004）。
二、国家及地方政策
面对城市流动儿童规模日益扩大及其教育问题日益严重的情况，国家制定了一系列相关政策：
1996年4月2日，国家教委基础教育司印发了《城镇流动人口中适龄儿童、少年就学办法（试行）》，规定城镇流动人口中适龄儿童、少年就学，应以在流入地全日制中小学借读为主；没有条件进入全日制中小学的，可以入各种形式的教学班、组，接受非正规教育。
1998年3月国家教委、公安部发布《流动儿童少年就学暂行办法》，规定：“流动儿童少年常住户籍所在地人民政府应严格控制义务教育阶段适龄儿童少年外流。凡常住户籍所在地有监护条件的，应在常住户籍所在地接受义务教育；常住户籍所在地没有监护条件的，可在流入地接受义务教育。”“流入地人民政府应为流动儿童少年创造条件，提供接受义务教育的机会。”“流动儿童少年就学，以在流入地全日制公办中小学借读为主，也可人民办学校、全日制公办中小学附属教学班（组）以及专门招收流动儿童少年的简易学校接受义务教育。”“招收流动儿童少年就学的全日制公办中小学，可依国家有关规定按学期收取借读费。”
2003年9月17日，国务院办公厅转发教育部等六部委《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》（国办发［2003］78号），则对当前城市流动儿童的教育提出了一些重要意见：解决城市流动儿童教育的“两为主”原则，即“进城务工就业农民流入地政府负责进城务工就业农民子女接受义务教育工作，以全日制公办中小学为主”；将进城务工就业农民子女义务教育纳入城市社会事业发展计划；建立进城务工就业农民子女接受义务教育的经费筹措保障机制；减轻进城务工就业农民子女教育费用负担；全日制公办学校要平等对待流动儿童，关心他们的成长；加强民办流动儿童学校的扶持和管理。
可见，国家对待农民工子女就学的态度也有一个变化，从“严格控制义务教育阶段适龄儿童少年外流”到把做好农民工子女义务教育工作看做是“推动城市建设和发展、推进农村富余劳动力转移以及维护社会稳定的需要”；从“在流入地全日制中小学借读为主”到将进城务工就业农民子女义务教育纳入城市社会事业发展计划，流入地政府“负责进城务工就业农民子女接受义务教育工作，以全日制公办中小学为主”。
国家政策出台以后，各省市都相继出台了贯彻国家政策的地方文件。以我们实证调查省（称“M省”）市（称“N市”）为例。2004年，M省教育厅等六部门，根据国办发［2003］ 78号文件，颁发了《关于进一步做好流动人口子女义务教育工作的意见》，重申了国家文件的相关精神，如，要坚持“流入地政府负责、全日制公办中小学接纳为主”的“两为主”，的原则，要“切实减轻进城务工就业农民子女教育费用负担”，要加强对社会力量办流动人口子弟学校的管理和扶持；并同国家政策一样，规定了各行政部门如教育、公安、发展规划等部门的任务。不同之处是，规定进城务工就业的农民子女入学需向学校或教育行政部门提供有关材料：随父母或其他法定监护人在流入地暂住，有学习能力，未接受完九年义务教育的学籍材料；户口簿、父母或其他监护人在流入地的暂住证；监护人相对稳定工作的证明（与用工单位签订的劳动合同、工商营业执照等）；符合户籍所在地计划生育政策规定的有关证明。
2005年9月，该省教育厅等部门再次颁发《关于切实加强进城务工就业农民子女义务教育工作的通知》，为切实加强进城务工就业农民子女义务教育工作，保障他们接受义务教育的基本权利，又重申、强调了以下相关问题：把进城务工就业农民子女教育纳入当地社会事业发展规划；多渠道筹措经费；加强对民办民工子弟学校的管理；加强家庭经济困难学生资助工作。
2005年底，M省的省会N市也出台了《进城务工就业农民子女接受义务教育暂行办法》，规定进城务工就业农民子女未完成九年义务教育的年满6～15周岁，在户籍所在地没有监护条件，必须随父母或其他法定监护人来本市暂时居住，且其父母在本市居住一年以上，并已取得暂住证和有相对稳定工作的，可以在N市公办中小学申请就学。凡符合省计划生育政策规定和申请入学手续齐全的进城务工就业农民子女，将与城市同龄儿童一样，在指定学校就读免交借读费、择校费。而且，符合条件的外来工子女在入学、评优、参加校内外活动等方面与城市学生一视同仁。N市把进城务工就业农民子女义务教育经费纳入公共财政预算并予以保障，并规定凡接受进城务工就业农民子女就读的公办学校，在教师编制、人员工资、福利待遇、公用经费等方面，将与其他学校一视同仁。
国家和地方政策都表明，对城市流动儿童的教育要坚持“由流入地政府负责、公办学校接纳为主”的原则，并要对家庭经济困难的学生进行资助；但政策的执行情况如何？为什么每个城市中仍有大量流动儿童至今仍未去公立学校就学？这些流动儿童得到了哪些教育支持？他们对城市的公立学校和自己所在的民办民工子弟学校有什么样的看法？
三、城市流动儿童所受教育支持情况调查
2006年10月至11月，我们对N市3所民办的民工子弟学校的学生、校长及有关学生家长进行了调查。
（一）调查基本情况说明
调查以了解N市民办民工子弟学校所受教育支持情况以及民工子弟不选择城市公办学校就学的原因为目的，采取结构式访谈的方法，调查了3所民办民工子弟学校五六年级学生共64人；3所民办民工子弟学校校长3人；进城务工就业农民工22人（皆有孩子在所在城市就学，含公办学校和民办民工子弟学校）。
调查及抽样方法的说明：
1.所选择的3所民工子弟学校是三个层次的学校，一所是该市最大最有影响的民办民工子弟学校（A校）；一所办学条件和规模中等，有不错的校舍和条件（B校）；一所条件较差，尚未通过审批（C校）。可以在一定程度上代表该市三种不同水平的学校。
2.选择五六年级学生，主要考虑到小学高年级学生对问题的理解力更强一些；而对每个学生的选择，是在校园随机选择的；但也适当考虑性别分布。学生家长是在学校、民工聚居区偶遇的，或在菜市场随机选择的；同样适当考虑性别分布。
3.总体来讲，抽样方法选择非概率抽样中的“目的性抽样”，即根据研究的问题和目的，抽取那些能为本研究提供最大信息量的样本。
（二）调查结果
1.已经接受的教育支持
我们把教育支持分为三类：现金、物品、服务。现金指流动儿童所接受的捐款状况；物品分为学习用品（图书、文具等）和生活用品（衣物）；服务主要指城市流动儿童接受到的学习上的帮助和服务，本文以大学生的义务支教为主。
从我们所调查的情况来看，学生得到的教育支持，无论是现金还是实物，都很少。特别是政府，对学生的现金补助几乎为零；而且，条件越差的学校，其学生得到政府、企业或社会捐赠的可能性越小。
唯一例外的是大学生的义务支教，似乎已渗透到所调查城市的每一所民办民工子弟学校，而且不管学校条件好坏，学生贫富，大学生都拥有同样的热情。他们不仅给这些生活在城市最底层的孩子带来知识和物品（图书、学习用品等），更带来了关爱和精神支持。正是通过他们这扇窗户，许多孩子看到了更大的世界，体会到人与人之间的关爱，甚至树立了更大的理想。但是，目前大学生支教也存在一些问题，最主要的是在教育教学技能方面没有培训或培训不够，从而导致无法控制课堂纪律，甚至出现安全事故等问题。
2.最希望得到的教育支持
我们列举了对流动儿童接受教育可能提供的13种支持，让调查对象按“最重要”、“比较重要”、“一般”三个层次分类；再将三个层次的条目分别赋以分值：“最重要”3分，“比较重要”2分，“一般”1分；然后计算其均值，予以排序。结果如表3和表4所示。
从调查结果看，流动儿童及其家长的观点高度一致。总体来看，流动儿童及其家长认为，所列举的大部分教育支持都比较重要或很重要，儿童均分超过2分的有7项，家长均分超过2分的更有9项。而其中，对消除歧视、提供服务等精神支持的重视程度明显高于捐款、捐物等类的物质支持。流动儿童及其家长不约而同地把“能同城市孩子一样就近去公办学校上学（不收额外的赞助费）”、“大学生或社会人士在课后进行义务辅导”、“大学生或社会人士在学校进行义务教学”看作最重要的三项教育支持，特别是“能同城市孩子一样就近去公办学校上学（不收额外的赞助费）”，两者都把它放在了首位，而在家长处更是达百分之百。政府提供的一些物质上的支持，如“政府提供经济资助、困难补助”、“免书本费”、“免学费、杂费”、“学校或社会提供奖学金”，其重要程度处于中等。
3.对公办学校和所在民办民工子弟学校的看法，以及不上公办学校的原因
所在民办民工子弟学校与老家学校相比孰好孰差，不同学校学生的回答有很大差异。A校除1名学生回答“都好”之外，其他学生都认为所在学校比老家学校好，B校约80％的学生认为所在学校比老家学校好，C校则有近一半的学生认为所在学校比老家学校差或环境差，但对教学方面的肯定更多一些。此外，好坏的判断也取决于学生老家学校的状况。
认为比老家好的，表现在“环境好”、“教学好”、“有英语课”等方面，如：
“比老家好，在老家没有电扇、电灯什么的，在这有。而且桌子板凳不用我们自己备。在老家，上四五年级的，桌子、板凳都要从家里带。家里有的老师讲课都听不懂，在这里，我的老师讲课我都能听得懂。”
“老家没有厕所，很差的那边，隔村庄很远，那的路也难走。还有，这边院子里也有树，老家那里面什么都没有，这边的凳子是学校的凳子，我们老家都是自己的凳子。”
“这边有英语课，我们在老家都没有英语课。”
认为老家更好的，原因是这里“环境差”、“条件差”、“老师不好”等。
“比老家差。这里的设备不好，老师也不好。他们的厕所都成这样了，也不盖一个，还有，里面乱糟糟的。老师不太好，他管得不怎么严。环境也不太好。”
“比那边（老家）差一点。（老家那边）比如说美术，有专门的美术教室，电脑有专门的电脑教室，而且副科一般都比这边多一点。”
“（这里）男老师打人，也爱骂人，如果你跟别人吵了架了，把人家给弄哭了，他要你道歉，道三百声，下雨天让你站在雨里面，太阳天让你站在太阳下面。……我们语文老师，他爱无缘无故，也不说你犯了什么错，他就过来打你。我们数学老师，以前蛮好的，这学期就跟语文老师学的，学坏了，反正也不爱我们。因为刚开学时候的那几天，他对我们很好，对你说话的时候都笑，早上来了，都跟你说话什么的，又笑。现在不好了，以前都不打人，现在拿棍子都打人，以前看不到（黑板）的，他都叫学生到前面，现在不让了。”
家长则对民办民工子弟学校普遍持否定态度，即便是我们调查的N市最好的学校。
“环境、设备各方面都赶不上家里，它是私立学校，以营利为主，对小孩教育方面很差，一年都换好几个老师。”
“没有在老家教学质量好，他这个再搞要差一些。要讲条件还蛮好的，就是教学质量没有老家好。在老家，毕竟是一个村的，有责任，这个责任心小了。”
对城市公立学校的看法。绝大部分被访学生都很想上公立学校，认为公立学校“条件好”、“教学好”、“管得严”，有些学生言语中表现出对公立学校的极度羡慕。一位六年级女生，有1个妹妹在老家读书，2个双胞胎弟弟在公立学校，1个与她常在一起玩的邻居姐姐也在公立学校，她说：
“看过（一个公立学校）。那个学校也没有垃圾之类的东西，这个学校就有很多垃圾。然后每天上课的话，就会闻到厕所里面（的味道）。……愿意（去那里上学），那个姐姐和我说过，那边的老师比我们这边要严格，每个月还要开家长会。这边也不开家长会，家长也不知道你的学习情况。”
又一六年级女生，弟弟在公立学校，她说：
“他们什么课都有，而且坐的教室也是非常好看的，里面陈设的有电脑，又能学到好多好多的知识。他们老师也非常负责任。他们每天都有一个很好的环境上学。……当然愿意（去那里上学）。在那边能够学到很多知识，不像在这边，课外知识知道得很少。现在最普遍的是电脑，像我们都不会打，我弟弟他们现在上三年级就开始学了，我真的好羡慕他们。”
未上公办学校的原因：（1）需交赞助费，是第一大障碍，少则一二千，多至上万。特别是当一个家庭有几个孩子时，往往就不会花高额的赞助费让女孩子上公立学校。如一名六年级女生，15周岁了，弟弟现已在公立学校上初一。当问她“为什么让你到这边上学？”她回答：“在老家每个人都是重男轻女嘛！弟弟本来二年级在这里上过的，后来到一个正规学校去了。”而即使不交赞助费，进入学校以后的各种费用也很高。一个民办学校校长说：
“他们开学的时候收的费用不是很高，而后面跟上去的各种费用很多。有个学生家长跟我讲过，总共要八百块钱差不多；而我们的就是一次性的，就三百块钱左右。实质上的费用还是比我们要偏高得多。”
（2）进公办学校之前，必须经过考试，这是一道不易跨越的门槛，主要原因有二：一是各省市中小学使用的教材不一样；而更重要的是多数农村孩子在以前的小学未学过英语，但进市公立学校却要考英语。
（3）公立学校及教师的某些歧视，使部分民工子弟无缘公办学校。如一位六年级女生，原先在一所公立小学读到二年级，后转到一所民工子弟学校，问她是否愿意去公办小学读书，她回答愿意去，但不是她原先所在的那所小学，因为那所学校“老师看不起人”。
（4）少数学生表示不想去公办学校；有些学生即使承认公立学校很好，但也不愿意去，原因如“那边（城市公办学校）的人都不认识”、“不熟悉”、“老师太严”、“离家太远”等。
“那些（公立）学校蛮好的，卫生好，这边很脏。人家老师也好，教得好。还有，如果在学校吃饭的话，人家米饭、菜啊什么的都好，像这边都不煮熟，米饭都不熟，菜没有一个荤的。以前刚开学的时候，菜不错，到现在不好了，越来越不好了。……觉得不想上（公办学校）。坐公交都要好几站。再因为都不熟悉。”
“对面有个小学，我不知道（是不是公办的），其他学校没有去看过。好像有（印象）吧，操场比我们大，文化也比我们好，有阅读室、电脑室之类的。我不愿意（去那里上学）。我也不知道（为什么不愿意），总之我不想。我听同学说公办学校老师特严，我不喜欢那些老师。我比较喜欢这些老师，有时候跟我们有说有笑的。”
（三）简短的结论
本文所调查的在民工子弟学校上学的学生受到的教育支持很少，且没有一位受到政府在文件中承诺的“补助”。
家长和学生把“能同城市孩子一样就近去公办学校上学（不收额外的赞助费）”当作他们所希望的最重要的教育支持，并且绝大多数学生都非常渴望去城市公办学校读书。
未能上城市公办学校的主要原因是要交赞助费，其次还有考试不合格、文化歧视等原因。也就是说，政府在政策中承诺的“两为主”原则并未得到完全贯彻。
四、讨论与反思
（一）城市流动儿童：被义务教育体制遗忘的弱势群体
作为社会弱势群体的城市流动儿童虽然极度渴望“能同城市孩子一样就近去公办学校上学（不收额外的赞助费）”，但其中的很多人却只能选择条件简陋并不能让他们满意的民办子弟学校，但即使这样的学校，学费也并不便宜，我们所调查的3所学校五六年级学生每学期学费分别是：A校650元，B校480元，C校360元，此外还根据情况收取一些伙食费、乘车费、补课费、试卷费等。
而在农村，免费义务教育已是趋势。从2006年起，国家开始实行对西部地区农村义务教育阶段学生的“两免一补”（免学费、免杂费、对困难学生发放生活补助）政策，2007年将扩展到全国大部分农村地区。“两免一补”政策的出台，是对弱势群体的倾斜和扶持，在接受基础教育的人生起跑线上实现公平和公正。许多省市也都对本省市的农村地区学生实施了“两免一补”政策，而在城市中的大量流动少年儿童却仍然没有享受到。
这样，城市流动儿童真正成了城乡边缘人。这些社会最弱势的人，既不能享受城市的义务教育，也不能享受国家对农村教育的补助与支持，只好花比城市人与农村人都多得多的学费上条件简陋的民办学校，他们成了国家义务教育体制之外的人，是一个被遗忘的群体。
这并不是国家政策的本意。如上所述，对于城市流动儿童的就学问题，国家和地方政策一再强调“两为主”原则，并制定了各种策略，特别是收费要一视同仁，并规定“对违规收费的学校，教育行政部门等要及时予以查处”。此外，还指出，要通过设立助学金、减免费用、免费提供教科书或“两免一补”等方式，对困难学生实行补助。
政策为什么不能落实？这不得不令我们对相关政策的制订与执行进行反思。
（二）政策的表达：责任的模糊与推诿
国家作为政策的决策与制订者，面向全国，因而制订的政策不可能非常具体，责任的分担也不十分确定；更为关键的是，国家在出台政策时，并没有相应的经费上的承诺，只是笼统地规定了各部门的相关任务，并把经费责任全部下放给了下级政府。而各级政府在传达国家政策时，则把责任和筹措经费的任务分配给了更下一级的政府，同样未在经费上作任何明确的承诺。试举例说明。
1.关于如何将农民工子女义务教育纳入城市社会事业发展计划
2003年教育部等六部委的《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》规定：“发展改革部门要将进城务工就业农民子女就学学校建设列入城市基础设施建设规划。财政部门要安排必要的保障经费。机构编制部门要根据接收进城务工就业农民子女的数量，合理核定接收学校的教职工编制。劳动保障部门要加大对《禁止使用童工规定》（国令第364号）贯彻落实情况的监督检查力度，依法查处使用童工行为。价格主管部门要与教育行政部门等制订有关收费标准并检查学校收费情况。城市人民政府的社区派出机构负责动员、组织、督促本社区进城务工就业农民依法送子女接受义务教育，对未按规定送子女接受义务教育的父母或监护人进行批评教育，并责令其尽快送子女入学。”
2004年M省《关于进一步做好流动人口子女义务教育工作的意见》规定：“教育行政部门要将流动人口子女义务教育工作纳入当地普及九年义务教育工作范畴和重要工作内容，指导和督促中小学认真做好接收就学、学校管理和教育教学工作。各地要充分利用布局调整闲置的校舍和设备，接纳流动人口子女接受义务教育。公安部门要及时向教育行政部门提供有关信息查询服务。发展规划部门要将流动人口子女义务教育纳入城市社会事业发展规划。财政部门要统筹预算内外资金，建立相应的经费筹措保障机制，对接收进城务工就业农民子女的公办学校按规定安排相应经费，对接收进城务工就业农民子女较多的学校给予适当补助。机构编制部门要根据接收进城务工就业农民子女的数量，合理核定接收学校的教职工编制。劳动保障部门要加大对《禁止使用童工规定》（国务院令第364号）贯彻落实情况的监督检查力度，依法查处使用童工行为。城市人民政府的社区派出机构负责动员、组织、督促本社区流动人口依法送子女接受义务教育，对未按规定送子女接受义务教育的父母或监护人进行批评教育，并责令其尽快送子女入学。”
2.关于经费的筹措
上文2003年国家政策规定：“流入地政府财政部门要对接收进城务工就业农民子女较多的学校给予补助。城市教育费附加中要安排一部分经费，用于进城务工就业农民子女义务教育工作。积极鼓励机关团体、企事业单位和公民个人捐款、捐物，资助家庭困难的进城务工就业农民子女就学。”
2004年M省政策中对经费的筹措没有具体的说明，2005年M省再次颁发的《关于切实加强进城务工就业农民子女义务教育工作的通知》规定：“各地要把进城务工就业农民子女义务教育经费，纳入公共财政预算并予以保障。凡接受进城务工就业农民子女就读的公办学校，在教师编制、人员工资、福利待遇、公用经费等方面，与其他公办学校一视同仁。要将进城务工就业农民入学子女人数纳入实际在校生人数，按照动态管理的原则，核定教师编制，核拨教育经费。各省辖市要从市本级征收的教育费附加中安排专项经费，用于对所属县（市、区）接受进城务工就业农民子女就读学校的补助。省财政将安排专项经费，采取以奖代补方式，对进城务工就业农民子女义务教育给予补助，具体办法另行制定。要积极鼓励企事业单位、公民个人捐资助学，并落实对捐资助学单位和个人的税收优惠政策。”
非常可贵的是，省政策中指出“省财政将安排专项经费”以补助进城务工就业农民子女的义务教育，但总体上看，经费究竟多少，如何分配，都无细文；而且，更主要的经费筹措方式还是要“多渠道”，要靠“各地”、“各省辖市”及其他部门想办法。
3.关于对家庭经济困难学生进行资助的经费也是如此
国家政策（2003年）：“流入地政府要制订进城务工就业农民子女接受义务教育的收费标准，减免有关费用，做到收费与当地学生一视同仁。要根据学生家长务工就业不稳定、住所不固定的特点，制订分期收取费用的办法。通过设立助学金、减免费用、免费提供教科书等方式，帮助家庭经济困难的进城务工就业农民子女就学。对违规收费的学校，教育行政部门等要及时予以查处。”
省政策（2005年）：“各地对经济困难的进城务工就业农民家庭学生，应纳入当地义务教育资助保障体系并予以资助。对在公办义务教育学校就读的经济困难进城务工就业农民家庭子女，要按规定实行‘两免一补’（免杂费、免书本费、补助寄宿生生活费）；对在民办民工子弟学校就读的经济困难进城务工就业农民家庭子女，也应按规定给予资助，保证学生不因家庭经济困难而失学。具体资助办法由各省辖市制定。”
这就是说，虽然国家政策表现了对弱势群体教育支持的极大关注，但却把主要责任下放给了地方政府，地方政府在传达国家政策时，再将责任层层下放；基层政府在没有经费承诺与保障的情况下，在政策的执行上，显然可能会大打折扣；而且，国家和上级政府的政策表达又比较笼统、抽象，这就给基层政府对国家政策作有利于自己的再理解和再建构提供了条件。
（三）政策的执行：政策的新建构与再表达
政策的制订与理解、执行并不是一回事。总的政策常常是全面、客观的，但也是抽象的、不具体的，当它们被层层落实和贯彻下去的时候，会经历多次的理解和再表达，而每一次的理解和再表达都有当事人新的建构。这些建构者往往又是各级的掌权者，他们会根据自己的利益对政策作不同的解读。如斯蒂芬·J·鲍尔所言：对政策的表达或再表达不断地滋长，它们使人们普遍感到困惑，人们可以对政策意义作各种各样的解读（甚至相反的解读），结果在行动中，人们总有机会钻政策的空子。所以从学校信箱或别的地方匆匆经过的政策文本，都不是空穴来风，它有一个很长的解释和再表述的过程。这些解释和再表述都不是在社会或机构的真空中进行的。文本及其读者都有背景。政策进入不平等的形态中，如当地市场的结构或当地的阶级关系中（斯蒂芬，2002）。
比较国家和地方政策，我们可以发现，地方在贯彻国家政策时，常常会增设某些限制，如上述M省2004年政策就规定，进城务工就业的农民子女入学需向学校或教育行政部门提供相关材料：学籍材料、户口簿、父母或其他监护人在流入地的暂住证、监护人相对稳定工作的证明（与用工单位签订的劳动合同、工商营业执照等）、符合户籍所在地计划生育政策规定的有关证明；再看一下N市2005年的《进城务工就业农民子女接受义务教育暂行办法》，同样要求儿童“未完成九年义务教育的年满6～15周岁”、“在户籍所在地没有监护条件，必须随父母或其他法定监护人来本市暂时居住”、“父母在本市居住一年以上，并已取得暂住证和有相对稳定工作”的，而且“符合省计划生育政策规定”、“申请入学手续齐全”，才能与城市同龄儿童一样，在指定学校就读，并免交借读费、择校费。此外，与此类似，要想获得学校或政府的困难补助和费用减免，也同样需要齐全的证件和手续。需要补充说明的是，并非笔者所调查的省、市才有这样的规定，事实上这也是全国大部分城市共同的做法。
再从城市公立学校层面看，既然政策规定证件齐全，才能正常入学，那么证件不全，就完全有理由拒收，或收取“赞助费”。本市居民孩子跨学区就学尚且要交赞助费，农民工孩子就更不能例外。其次，学校本身也设置了一些隐性门槛，其中最主要的一道门槛就是入学考试。学校凭借保障质量的借口，对所有申请来学校读书的学生都要有一次入学考试，由于这些流动儿童来自全国各地，所使用教材与N市并不一致；更主要的是，这些来自农村的孩子在农村的小学并没有学过英语，而这里还要考英语，所以，不少学生被考试拦在了校外。
这就是说，地方政策表面上的意思是流动儿童可以与城市孩子一样，进城市公立学校读书，不交额外费用，困难学生还可享受政府补助；但实际上却同时设置了隐性障碍。这即是地方政府对国家政策的再理解、再建构与再表达。
有调查显示，90％的流动少年儿童家庭没有办齐相关证件；我们所调查的流动儿童中是独生子女的不足1／4，也就是说3／4多的学生可能因“超生”而没有户籍证明或计划生育证；另外，“6～15周岁”的规定完全是按照城市孩子上学的正常年龄推算的，但在城市流动儿童中普遍存在着超龄上学问题，超过了15周岁但却未能完成义务教育的学生该怎么办，如此复杂的现实状况，需要各方进一步地深入考虑。
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