中国社会保障财政支出的地区差异问题分析，本文主要内容关键词为：中国社会论文,财政支出论文,差异论文,地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.45文献标识码：A文章编号：1672－6162（2009）01－0055－09
社会保障权是公民应享有的一项权利，根据经济发展的不同阶段提供保证本国全体公民获得最低标准的社会保障服务，是政府不可推卸的责任。财政性社会保障经费即政府预算的社会保障经费主要用于各个地区社会保障服务的改善，可以反映政府提供的社会保障公共服务的供给程度。然而，如同经济发展存在地区差异一样，中国的社会保障财政支出也体现着明显的地区差异的特点，各地区之间社会保障财政负担苦乐不均，社会保障财政支出水平高低不一。由于中国财政性社会保障经费主要来源于一般税收，所以中国财政性社会保障的地区差异主要体现在社会保障财政支出的差异上。本文分别从社会保障财政负担、社会保障财政人均支出以及社会保障财政支出水平三个方面，对1995年—2005年中国社会保障财政支出的地区差异的演变轨迹作归纳性描述。
1 中国社会保障财政负担的地区差异
笔者采用“抚恤和社会福利救济费占财政支出比重”“行政事业单位离退休经费占财政支出比重”“社会保障补助支出占财政支出比重”以及“社会保障财政支出占财政支出比重”四项指标①，来反映社会保障财政负担的地区差异问题。利用历年统计年鉴数据，将1995年—2005年各地抚恤和社会福利救济费占财政支出比重、1997年—2005年各地行政事业单位离退休经费占财政支出比重、1998年—2005年各地社会保障补助支出占财政支出比重以及1995年—2005年各地财政社会保障支出占财政支出比重的情况整理如下表1－4所示。
抚恤和社会福利救济费占财政支出的比重能够有效反映各地抚恤和社会福利救济费的财政负担。从表1可以看出，除了1996年比较特殊以外，1995年—2005年中国各地抚恤和社会福利救济费占财政支出比重离散程度的衡量指标包括极值比、标准差和变异系数在内都比较稳定，极值比基本上稳定在2.38～3.88之间，标准差基本上稳定在0.42％～0.78％之间，变异系数则更是稳定，基本上稳定在0.20～0.27之间，这都充分说明除个别年份以外，近十年各地的抚恤和社会福利救济费财政负担的差异变化不是很大。从1997年起，中国统计年鉴开设行政事业单位离退休经费的统计工作，行政事业单位离退休经费占财政支出的比重能够有效反映各地行政事业单位离退休经费的财政负担。从表2中可以看出，除1997年情况特殊以外，各地行政事业单位离退休经费占财政支出比重的极值比呈现逐步上升的趋势，从1998年的23.36上升到2005年的36.50，说明各地行政事业单位离退休经费财政负担两极分化问题比较严重，标准差非常稳定地徘徊在2.06％～2.41％之间。变异系数则呈现逐步下降的趋势，从1997年的0.75一直下降到2005年的0.52，说明各地的行政事业单位离退休经费财政负担差异有所缩小。从1998年起，中国统计年鉴开设各地社会保障补助支出的统计工作，社会保障补助支出占财政支出的比重能够有效反映各地社会保障补助支出的财政负担。从表3可以看出，1998年—2005年各地社会保障补助支出占财政支出比重的极值比经历了先上升后下降又上升的过程，1998年极值比只有7.48，1999年—2001年突然分别上升到14.81、14.06和14.53，从2002年起开始下降，直到2004年的8.58，2005年又开始略有上升，为9.66。标准差从总体上来说是趋于上升的，从1998年的1.12％一直上升到2005年的3.72％，2001年有所下降。而变异系数则呈现出不规则的波浪型发展趋势。财政社会保障支出占财政支出的比重能够有效反映各地社会保障支出的财政负担。从表4中可以看出，以绝对差异指标标准差衡量的财政社会保障支出占财政支出比重基本上呈现不断上升的趋势，从1995年的0.59％上升到2003年的5.44％，不过从2003年开始又有所下降。除个别年份以外，以相对差异指标包括极值比和变异系数在内衡量的财政社会保障支出占财政支出比重的离散程度都比较稳定，极值比除1995年和1996年外，基本上稳定在4.73～7.93之间，而变异系数从1997年开始基本上稳定在0.40左右，说明各地总体上的财政社会保障支出财政负担差异变化不大。
对表1－4进行整理，将每一张表中的极值比、标准差和变异系数单独列出，即可看出：以极值比指标衡量，除了1996年特殊情况外，各地财政社会保障支出占财政支出的极值比表现出比较稳定的变动趋势，其中行政事业单位离退休经费占财政支出比重的极值比最大，社会保障补助支出占财政支出比重次之，抚恤和社会福利救济费占财政支出比重最小，说明各地行政事业单位离退休经费的财政负担两极分化问题最严重，各地的社会保障补助支出财政负担两极分化问题次之，各地的抚恤和社会福利救济费财政负担两极分化问题最轻。以标准差衡量，无论是财政社会保障支出占财政支出的比重，还是社会保障补助支出占财政支出的比重，均表现出先上升后下降的趋势，前者的拐点出现在2003年，后者的拐点出现在2002年；而行政事业单位离退休经费占财政支出比重以及抚恤和社会福利救济费占财政支出比重则表现出非常稳定的趋势。以变异系数来衡量，各地财政社会保障支出占财政支出比重基本上是以1997年为分界线，1997年以前表现出明显的不断上升的趋势，1997年以后则表现出缓慢的下降的趋势，说明各地的社会保障财政负担差异有所缩小，但要引起注意的是，各地社会保障补助支出占财政支出比重和行政事业单位离退休经费占财政支出比重的变异系数明显高于抚恤和社会福利救济费占财政支出的比重，说明各地社会保障补助支出占财政支出比重和行政事业单位离退休经费占财政支出比重的差异问题更加突出，尤其是社会保障补助支出占财政支出比重的变异系数表现出极大的波动性，说明了各地社会保障补助支出的随意性十分明显。
综上所述，1995年—2005年中国各地社会保障财政负担差异问题十分突出，其中各地社会保障补助支出由于没有统一的规则和标准而表现出很大的随意性，社会保障补助支出占财政支出比重的变异系数虽然具有很大的波动性，但始终是导致社会保障财政负担地区差异的支配力量。行政事业单位离退休经费占财政支出比重地区差异虽然在近几年有所缩小，但仍远远比抚恤和社会福利救济费占财政支出比重的地区差异问题严重得多。抚恤和社会福利救济费财政负担的地区差异问题虽然不是很严重，但各地抚恤和社会福利救济费支出占财政支出比重仍然普遍偏低。各地社会保障财政负担苦乐不均问题的解决仍然任重道远。
2 中国社会保障财政人均支出的地区差异
2.1 1995年—2005年各地社会保障财政人均支出差异变动趋势
笔者采用“人均抚恤和社会福利救济费”“人均社会保障补助支出”以及“人均社会保障财政支出”三项指标，来反映社会保障财政人均支出的地区差异问题。利用历年统计年鉴数据，将1995年—2005年各地人均抚恤和社会福利救济费、1998年—2005年各地人均社会保障补助支出以及1995年—2005年各地人均财政社会保障支出的情况整理如表5－7所示。
人均抚恤和社会福利救济费能够有效反映各地抚恤和社会福利救济费支出的“受众”情况。从表5可以看出，用绝对指标极差和标准差来衡量，1995年—2005年中国各地人均抚恤和社会福利救济费支出的离散程度呈逐步上升的趋势，极差从1995年的33.27元上升到2005年的174.01元，标准差从1995年的7.29元上升到2005年的34.44元。用相对差异指标极值比和变异系数来衡量，极值比和变异系数都表现出先上升后下降的趋势，极值比由1995年的6.65上升到2000年的12.40（1996年除外），尔后又开始下降，直到2005年的6.06；变异系数从1996年的0.64上升到2001年的0.85，尔后开始下降，直到2005年的0.62，说明从1995年到2001年前后，人均抚恤和社会福利救济费的地区差异问题是越来越严重，2001年以后这种地区差异开始有所缩小。
人均社会保障补助支出能够有效反映各地社会保障补助支出的“受众”情况。从表6可以看出，用绝对指标极差和标准差来衡量，1998年—2005年中国各地人均社会保障补助支出的离散程度呈逐步上升的趋势，极差从1998年的32.55元上升到2005年的376.34元，标准差从1995年的9.71元上升到2005年的105.45元。用相对差异指标极值比和变异系数来衡量，极值比和变异系数都表现出“上升－下降－上升－下降－上升”的趋势，说明从1995年到2005年，人均社会保障补助支出的地区差异并没有如同人均抚恤和社会福利救济费那样表现出一定的规律性，而是表现出极大的波动性。同时各地人均社会保障补助支出的变异系数普遍大于人均抚恤和社会福利救济费的变异系数，说明人均社会保障补助支出的地区差异问题比人均抚恤和社会福利救济费的地区差异问题更为严重。人均财政社会保障支出能够有效反映各地财政社会保障支出的“受众”情况。从表7可以看出，用绝对指标极差和标准差来衡量，1995年—2005年中国各地人均财政社会保障支出的离散程度呈逐步上升的趋势，极差从1995年的33.27元上升到2005年的603.03元，标准差从1995年的7.29元上升到2005年的160.50元。用相对差异指标极值比和变异系数来衡量，除了个别年份以外，极值比和变异系数都表现出逐步下降、相对比较稳定的趋势，极值比由1997年的10.90逐步下降到2005年的6.09；变异系数从1997年的0.91逐步下降到2005年的0.61，说明从1995年到2005年，总体上来说，各地人均财政社会保障支出的地区差异比较稳定，并没有明显缩小。
对表5～7进行整理，将每一张表中的极值比、标准差和变异系数单独列出，即可看出：以极值比指标衡量，除了1996年特殊情况外，各地人均社会保障财政支出的极值比表现出比较稳定的变动趋势，基本在6.05～10.90的范围内浮动，其中人均社会保障补助支出的极值比（10.10～14.78）普遍大于人均抚恤和社会福利救济费的极值比（6.06～12.40），说明各地人均社会保障补助支出的两极分化问题比人均抚恤和社会福利救济费的两极分化问题更为严重。以标准差衡量，无论是人均抚恤和社会福利救济费、人均社会保障补助支出，还是人均财政社会保障支出，均表现出明显的上升的趋势，而且后两者的上升幅度明显高于前者的上升幅度，说明从绝对指标看各地人均社会保障补助支出和人均财政社会保障支出的离散程度均比人均抚恤和社会福利救济费的离散程度更为严重。以变异系数来衡量，各地人均抚恤和社会福利救济费基本上以2001年为分界线，2001年以前表现出明显的不断上升的趋势，2001年以后则表现出缓慢的下降的趋势，各地人均财政社会保障支出的变异系数从1998年以后逐步下降，而人均社会保障补助支出的变异系数则表现出极大的波动性。
2.2 以基尼系数衡量的社会保障财政人均支出的地区差异
为了更准确地反映中国各地区在社会保障财政支出上存在的差异，笔者根据基尼系数的平均差方法，利用中国统计年鉴（1999－2006）数据，计算了中国社会保障财政人均支出的基尼系数，为方便比较，笔者也列出了各地人均地区生产总值的基尼系数，如表8所示。
由此可见，人均财政社会保障支出的基尼系数1998年—2005年一直在0.332～0.395之间徘徊，非常接近国际公认的0.40的警戒线。如果将人均GDP的基尼系数一并考虑，可以看出：人均财政社会保障支出的基尼系数要明显高于人均GDP的基尼系数，说明地区之间的人均财政社会保障支出差异问题比人均地区生产总值差异问题更加严峻。这与我国学者林治芬的研究结论是一致的，即“中国目前的社会保障地区差异是明显的，甚至比经济发展的地区差异程度还要大（社会保障补助支出占财政支出比重的离散程度大，最高值与最低值相差6.86倍；而人均财政收入的离散程度较小，最高值与最低值相差1.21倍），这内含着不可忽视的社会风险。”[2]
2.3 以塞尔指标衡量的社会保障财政人均支出的地区差异
塞尔指标② 从信息量和熵的概念出发考察个体之间的差异性，与其他衡量方法相比，它更具吸引力的地方是可以将这种差距分解为地带内差距和地带间差距，观察和解释地带内差距和地带间各自的变动方向和变动幅度。通过把塞尔指标进行分解，我们可以把全国整体的人均财政社会保障支出地区差距具体分解为东、中、西内部各省之间的差距和三类地区之间的差距。利用《中国统计年鉴》（1996－2006）数据，笔者计算出以塞尔指标反映的1995年—2005年间中国人均财政社会保障支出的地区差距，如表9所示。
由此可见，在1995年—2005年间，以塞尔指标衡量的人均财政社会保障支出的地区差距经历了如下几个发展阶段：从1995年—1997年指标的不断上升说明人均财政社会保障支出的地区差距持续扩大；经过1998年的骤然下降以后，到2003年经历了先上升后下降的倒“U”型发展趋势，拐点出现在2000年，2003年跌至谷底；从2003年—2005年又开始逐步上升。与变异系数、基尼系数相比，塞尔指标的特殊意义在于该指标能将人均财政社会保障支出的地区差距分解成地带内差距和地带间差距。从数据结果可以看出：从1995年—2005年人均财政社会保障支出的地带间差距非常小，几乎可以忽略不计，而且呈现不断下降的趋势；而在人均财政社会保障支出地带内差距中，总体上讲东部地带内差距排在首位，西部地带内差距次之，中部地带内差距排在最后。综上所述，可以说从一开始人均财政社会保障支出的地带内差距就成为影响我国地区社会保障财政支出差距的决定性力量，我国的财政社会保障支出地区差距的演变格局并没有出现如同区域经济差距演变格局中的俱乐部趋同倾向。
3 中国社会保障财政支出水平的地区差异
笔者采用“抚恤和社会福利救济费占GDP比重”“行政事业单位离退休经费占GDP比重”“社会保障补助支出占GDP比重”以及“社会保障财政支出占GDP比重”四项指标，来反映社会保障财政支出水平的地区差异问题。利用历年统计年鉴数据，将1995年—2005年各地抚恤和社会福利救济费占GDP比重、1997年—2005年各地行政事业单位离退休经费占GDP比重、1998年—2005年各地社会保障补助支出占GDP比重以及1995年—2005年各地财政社会保障支出占GDP比重的情况整理如表10－13所示。
抚恤和社会福利救济费占GDP的比重能够有效反映各地抚恤和社会福利救济费的支出水平。从表10可以看出，除了个别年份比较特殊以外，1995年—2005年中国各地抚恤和社会福利救济费占GDP比重离散程度的衡量指标都比较稳定。用绝对指标极差和标准差来衡量，极差基本稳定在0.64％～1.27％之间，标准差基本稳定在0.13％～0.22％之间。用相对差异指标极值比和变异系数来衡量，除了1996年比较特殊外，极值比基本上呈现稳定并缓慢下降的趋势，1995年极值比是13.11，2005年极值比下降到5.74；变异系数也呈现了同样类似的特征，1995年的变异系数为1.13，2005年则下降至0.56，说明除个别年份以外，近十年各地的抚恤和社会福利救济费支出水平的差异逐步缩小，但缓解的力度不够大。
行政事业单位离退休经费占GDP的比重能够有效反映各地行政事业单位离退休经费的支出水平。从表11中可以看出，1997年行政事业单位离退休经费占GDP比重的极值比非常大，最大值2.10％是最小值0.02％的112.35倍，1998年陡然下降到53.17，1999年到2005年又开始快速上升，2005年极值比为94.41，接近于1997年，说明各地行政事业单位离退休经费支出水平两极分化问题十分严重。绝对指标标准差则表现稳定，基本上徘徊在0.45％～0.67％之间。相对指标变异系数则呈现逐步下降的趋势，从1997年的1.93一直下降到2005年的1.05，说明各地的行政事业单位离退休经费支出水平差异状况有所改善。
社会保障补助支出占GDP的比重能够有效反映各地社会保障补助支出的支出水平。从表12可以看出，1998年—2005年各地社会保障补助支出占GDP比重的各项衡量指标都表现出很大的波动性。极差在0.77％～5.51％之间上下浮动，标准差在0.18％～1.04％之间上下浮动，极值比在13.94～32.64之间上下浮动，而变异系数则在0.85～1.27之间上下浮动，说明各地社会保障补助支出的支出水平差异变化目前还没有规律可循，但可以肯定的是各地社会保障补助支出水平的离散程度绝对比各地抚恤和社会福利救济费支出水平的离散程度要大。
财政社会保障支出占GDP的比重能够有效反映各地社会保障财政支出水平的高低。从表13中可以看出，以绝对差异指标标准差衡量的财政社会保障支出占GDP比重基本上呈现先上升后下降的趋势，从1995年的0.22％上升到2002年的1.62％，然后又开始下降，直到2005年的1.25％。除个别年份以外，以相对差异指标包括极值比和变异系数在内衡量的财政社会保障支出占GDP比重的离散程度都比较稳定并逐步下降，极值比除1996年比较特殊以外，表现出先上升后下降的发展趋势，从1995年的13.11逐步上升到2000年的23.18，然后又开始下降，直到2005年的12.52；变异系数从1996年开始基本上稳定在0.90左右，2005年下降至0.73，说明各地总体上的财政社会保障支出水平差异状况开始有所改善，但是从变异系数本身来看，该问题还是非常严重的。
对表10～13进行整理，将每一张表中的极值比、标准差和变异系数单独列出，即可看出：以极值比指标衡量，除了1996年特殊情况外，各地财政社会保障支出占GDP比重的极值比表现出比较稳定的变动趋势，其中行政事业单位离退休经费占GDP比重的极值比最大，社会保障补助支出占GDP比重的极值比次之，抚恤和社会福利救济费占GDP极值比比重最小，说明各地行政事业单位离退休经费的财政支出水平的两极分化问题最严重，各地的社会保障补助支出财政支出水平两极分化问题次之，各地的抚恤和社会福利救济费财政支出水平两极分化问题最轻。以绝对指标标准差衡量，无论是财政社会保障支出占GDP的比重，还是社会保障补助支出占GDP的比重，均表现出先上升后下降的趋势，两者的拐点均出现在2002年，前者经过2002年以后表现出明显的下降趋势，而后者则从2002年到2003年表现出明显的下降趋势，尔后则基本处于稳定状态；而行政事业单位离退休经费占GDP比重以及抚恤和社会福利救济费占GDP比重则表现出比较稳定的趋势。以变异系数来衡量，各地财政社会保障支出占GDP比重从1995年到1997年经历了先下降后上升的过程，1997年以后则表现出缓慢的下降的趋势，到2005年已经降到了0.73，说明各地的社会保障财政支出水平差异状况有所改善，但要引起注意的是，各地社会保障补助支出占GDP比重和行政事业单位离退休经费占GDP比重的变异系数明显高于抚恤和社会福利救济费占GDP的比重，说明前者的问题更加突出。
4 社会保障财政支出地区差异与建立社会保障转移支付制度
地方政府的社会保障财政支出很大程度上取决于地方的经济发展水平和财政收入，各地的社会保障财政人均支出之所以出现如此大的差异，根本的原因还在于各地的经济发展水平以及由此导致的财政能力的差异问题。一般来讲，人均财政收入越高、经济越发达的地区，其人均财政社会保障支出也越多，反之，则相反。进入21世纪以来，中国通过实施“西部大开发”“振兴东北老工业基地战略”和“中部崛起”战略，力图促进各个地区经济的协调发展。但是，缩小区域差距是一项长期而艰巨的任务，不可能在短时期内使各地区差距大幅度减小。经济发展不平衡的一个直接后果就是在相同的税收努力程度下导致地区间财政能力的差异，经济发达的地区可以获得更多的财政收入，提供充足的包括社会保障在内的公共产品和服务，相反，经济发展落后的地区则财力匮乏，会陷入包括社会保障在内的公共产品和服务供给不足的窘境。如果因经济发展差距导致地区财政能力差距从而造成的地区间社会保障公共服务的非均衡长期存在，有可能在经济社会发展的落后地区出现“经济发展水平滞后——财政能力脆弱——社会保障服务欠缺——人力资本发展缓慢——经济发展水平滞后”的恶性循环，这种恶性循环在许多地方甚至已经为事实所证明。
各地区的财政收入指标直接反映了各地区政府组织收入的能力，也折射出各地区不同程度的经济发展水平，而各地区财政社会保障支出指标则大致反映了各地实际可支配的预算内财政社会保障资金，也是各地区政府社会保障公共服务职能履行的反映。表14反映了分税制财政体制实施以来，各地区人均财政收入和人均财政社会保障支出差异情况。各地人均财政收入为地方本级财政收入，各地人均财政社会保障支出为地方本级财政社会保障支出。由此可见，各地区人均财政收入的变异系数明显高于各地区人均财政社会保障支出的变异系数，而且各地区人均财政收入的变异系数呈现出不断上升的趋势，而各地区人均财政社会保障支出的变异系数则呈现出逐步下降的趋势，二者的差距总体上呈现不断扩大趋势。各地人均财政社会保障支出相对差距小于人均财政收入差距，是因为各地政府履行大致相同水平的社会保障公共服务职能的结果。而各地政府较大的人均收入差距与大致相同水平或差异较小的财政社会保障支出水平的对比，恰恰是各地区政府财政能力差距的反映。
要想短时期内在经济发展差距依然巨大的情况下缩小我国的地区间社会保障公共服务的差距，只能从政府的社会保障财政预算投入入手，加大中央政府在社会保障领域内对地方政府的财政转移支付力度[3]，即建立社会保障转移支付制度，通过转移支付手段实现各个地区拥有大致均等的社会保障财政能力，从而满足各地区之间大致相同的社会保障支出需求，提供大致相同的社会保障公共服务。1994年分税制改革以来，中央拥有一半以上的预算收入，但其支出却仅仅占全部政府预算支出的三分之一左右（见图1），其社会保障补助支出更少，只占有全部社会保障补助支出的十分之一左右（2005年为13.02％，2001年则只有4.34％）。这种中央政府在预算收支上的不对等决定了中央财力不断增强，中央有能力承担更多的公共职能，其中通过转移支付改善各地社会保障公共服务条件、缩小差距是其重要的表现形式。中央政府和地方政府财政收支的纵向失衡为社会保障转移支付制度的建立创造了客观条件。
资料来源：根据《中国财政年鉴》（1999－2002）和《中国统计年鉴》（2003－2006）相关数据整理计算。
图1 近年来我国中央社保支出占全国社保支出比重
综上所述，中国区域经济的非均衡发展直接决定地方政府财政能力的强弱，从而引发地区间社会保障公共产品和服务供给水平的差异，而中央政府和地方政府在社会保障领域内财政关系的纵向失衡会导致地方政府没有积极性也无财力提供充足的社会保障公共产品，所以，建立中央政府对地方政府的社会保障转移支付制度，实质上是通过财力调节的方式理顺中央政府和地方政府的财政关系，促进政府间社会保障权责的对等，增加财政困难地区的财政收入从而增强其社会保障支出能力，使各地社会保障制度提供的基本生活需求保障达到大致均等。社会保障转移支付制度是社会保障制度和财政转移支付制度的结合物，理应成为社会保障体系不可或缺的重要组成部分，它的建立势在必行。
收稿日期：2008－07－30
注释：
① 其中，“社会保障补助支出”是指财政部门所支付的对社会保障的补助支出，包括对社会保险基金补贴支出、社会保险经办机构经费、城镇就业补助费、国有企业下岗职工基本生活保障补助、补充全国社会保障基金支出、国有企业关闭破产补助支出、其他社会保障补助支出；“社会保障财政支出”是指财政部门所支付的全部社会保障支出，在这里，为了便于统计，笔者将其界定为狭义上的定义，即抚恤和社会福利救济费、行政事业单位离退休经费和社会保障补助支出三项的总和。
② 笔者遵循学术界主流观点，将总体社会保障地区差距分解为东、中、西部地带之间的差距和东、中、西部地带内部各省份之间的差距，同时观察东、中、西部地带内部的塞尔指标对总体地带内差距的贡献。
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