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中图分类号X321；K903 文献标识码A 文章编号1002-2104(2013)10-0044-08 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2013.10.007
西部是我国重要的生态屏障和自然资源储备区，是长江、黄河等大江大河的发源地。同时，我国的生态脆弱区也主要分布在西部地区，且生态脆弱程度不同、类型多样[1]。加上长期的不合理利用资源，造成西部地区生态环境趋于恶化，人民群众的生产、生活受到严重影响，国家的生态安全受到严重威胁[2]。改革开放以来，特别是从20世纪90年代以来，我国东西部区域发展的不平衡问题已经成为我国重大的经济和社会问题，成为党和各级政府决策的核心问题之一[3-4]。为实现可持续发展的目标，我国开始致力于探求区域发展不平衡问题的解决方案与发展路径。西部生态环境退化是西部发展的最大约束条件。因此，政府和公众对西部生态环境保护和建设都极为关注，采取各种政策措施遏制西部生态环境退化，恢复和重建西部生态环境。尤其是西部大开发政策实施以来，西部地区的生态环境恶化趋势得到一定遏制，社会经济发生了重大变化[5-7]。目前，国家正在实施第十二个五年经济建设计划，并积极出台了新一轮西部开发政策。为研究和探索中国西部地区的绿色发展之路，明确该地区绿色发展的总体思路与政策出台，促进西部经济发展与生态环境保护的有机融合，本文对西部生态环境政策进行了回顾和梳理，总结了这些生态保护与建设政策的成功经验，找出存在的问题，并提出了下一步制定生态环境政策的相关建议。
1 西部环境政策的时间特征
新中国成立以来，中央政府和各级地方政府出台了各种政策，采取了各种生态环境治理措施，人民群众也自发地摸索保护家园的各种办法。总体来看，西部地区的生态环境政策呈阶段性特征，大致可分为1949-1977年(改革开放以前)、1978-1999年(改革开放-西部大开发之前)、2000-2010年(西部大开发十年)3个阶段。
1.1 1949-1977年，开发带动治理阶段
总体来说，这个时期的生态环境政策有如下特点：
(1)工矿业经济发展缓慢，环境污染问题还未凸显，保护措施主要是针对生态问题，尤其以治沙造林和黄土高原水土流失治理为主。如成立冀西沙荒造林局(1949)，设立陕北防沙林场(1950)，开展黄土高原水土流失治理、小流域综合治理实践等[8-10]。
(2)生态环境政策以关注局部出现问题的区域和为了发展而诞生的短期修复建设工程为主，属因害设防，缺乏有计划、规模化的生态环境保护政策[3]。
(3)生态治理工作主要围绕“改善当地的农业生产条件”和“以开发带动治理”展开的，如梯田的修建、小流域治理等，基本是为了更好地利用土地资源[11]。此外，还有一些政策、治理工程是直接为开发服务的。如20世纪50年代宁夏中卫市为了修建包兰铁路在沙坡头探索的“麦草方格”固沙治理等[12-13]。
(4)生态保护以当地农牧民的自主建设为主，国家生态保护政策较少。
1.2 1978-1999年，由开发转为以保护为主
改革开放以来，国家逐步认识到西部地区生态建设的迫切性，启动和探索西部地区的生态保护工作。随着我国综合国力的提升，对西部的支持力度不断加大，财政转移支付力度也加大，生态环境保护和建设进入新的快速发展阶段[14-15]。一方面，开始实施有计划、有步骤、大规模的生态建设工程，如三北防护林体系建设工程(1978)、草地牧业综合示范区工程(1978)、八片水土保持重点防治工程(1983)、重点流失区治沟骨干工程(1986)、长江中上游防护林体系建设与水土流失治理工程(1989)、生态农业示范县建设工程(1990)、全国防沙治沙工程(1991，1993)等；另一方面，出台了一系列保护政策和专项规划，如《水土保持法》(1991)、《黄河流域黄土高原地区水土保持专项治理规划》(1991)、《全国生态环境建设规划》(1998)、《全国水土保持生态环境建设规划》(1999)等。总体上，这个阶段的生态环境政策、工程和措施属于启动和探索阶段，国家对西部的政策逐渐由开发转向以保护为主。逐渐认识到多个方面举头并进的生态建设模式，法律等保障措施开始被提到议事日程。
1.3 2000-2010年，全面实施保护和建设
实施西部大开发战略，是党中央面向新世纪作出的重大决策。加强生态环境保护和建设是西部大开发的重点任务和战略目标之一，也成为实施西部大开发的根本和切入点[16]。在2000-2010年十年间，一是编制完成《全国水土保持规划纲要》、《退耕还林工程规划》和《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持规划》等一批重要规划，在西部生态保护和建设工作中发挥了非常重要的指导作用；二是在《生态环境保护纲要》(2000)、《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(2005)、国家“十一五”规划(2006)、《西部大开发“十一五”规划》(2007)等国家重大政策文件中多次明确把西部生态环境建设作为工作重点，为西部资源开发、生态保护提供了政策保障；三是在之前的生态建设工程延续的基础上，又出台了众多新的治理工程和措施，包括退耕还林还草、天然林保护、三北防护林工程、长江中上游水土流失治理、京津风沙源治理、三江源生态工程、青海湖生态工程、塔里木河流域综合治理工程、沙漠化控制与沙化土地修复、石漠化治理等；四是在京津风沙源治理工程、长江和黄河上中游水土保持重点防治工程、国家水土保持重点建设工程等建设范围内积极推行生态修复理念，全部实行了封育保护；五是在科技支撑方面，国家自然科学基金委组织开展“中国西部环境和生态科学”重大研究计划[17]，国家环境保护部和中国科学院联合发布了《全国生态功能区划》，国务院颁布《全国主体功能区规划》，这些成果对西部区域开发和环境保护具有战略意义。如果按照国家主体功能区的规划对号入座，西部生态脆弱地区基本上属于限制开发区和禁止开发区[18]。
总的来说，这个阶段属于大规模建设阶段，多项生态建设工程同时实施，资金投入较大，初见成效；这一阶段具有明显的工程带动、政策拉动、科技推动、法制促动的快速发展阶段；保护优先、预防为主，依靠自然的力量恢复植被；水、大气等环境治理受到重视；生态环境保护和建设的认识不断深化，治理措施趋于科学合理，体现出综合性。
2 西部环境政策的空间特征
2.1 自然保护区的设置
设立自然保护区是保护西部地区脆弱生态环境的有效手段之一。截至2009年底，全国保护区总面积为14 774.68万hm[2]，其中西部地区12 255.39万hm[2]，占82.95%。从自然保护区面积在各省(市、区)的分布情况来看，分布最广的四个省份分别为西藏、青海、新疆和内蒙古，均位于西部地区，由此可见国家对西部地区的生态环境建设支持力度之大(见表1)。从不同类型生态保护区在全国的分布情况来看，99.85%的荒漠生态保护区、93.46%草原草甸保护区和70%以上的内陆湿地自然保护区、野生动物自然保护区、森林生态保护区和地质遗迹保护区都位于西部地区，野生植物自然保护区在西部地区的比例也达到了66%以上(见图1)。
2.2 生态移民
生态移民是指为改善生态贫困地区的生态环境并增加当地农民的收入，将其超载人口迁到生态人口承载能力较高的农(牧)业社区或城镇郊区从事农、牧业、农畜产品加工业或其他职业，但不破坏迁入地的生态环境的一种政府诱导下非自愿移民[19]，是对人类-自然-经济复合生态系统进行人工修复的实践之一[20]。人口外迁、生态移民已经成为解决西部生态环境建设和经济扶贫开发的重要对策，在内蒙古、宁夏、广西、云南等省区广泛展开，已取得相当丰富的经验，得到了国际社会的赞同[21-22]。
宁夏自实施“三西”农业建设计划以来，南部山区展开了有计划、有组织、大规模的移民扶贫开发。甘肃省从1983年起，在中部地区采取了“开发性移民”措施，将该地区部分贫困人口移往具有良好发展前景的河西走廊地区和中部引黄灌区。陕西省陕北地区自新中国成立以来从山区向沙滩地区移民达10万户60万人。四川省把移民扶贫与生态环境建设相结合，2005-2007年完成22454户10.5万人的易地扶贫搬迁。内蒙古生态移民工程突出重点区域，1998年第一期生态移民工程主要是为减轻阴山北麓生态脆弱区人口对生态环境的压力，2001年在全区范围内对荒漠化、草原退化和水土流失严重的生态环境脆弱地区实施生态移民，主要抓好阿拉善的沙化区、乌兰察布市山区(干旱区)及锡盟草原退化区的生态移民。新疆试图通过搬迁新疆巴州轮台县和尉犁县地区(总覆盖面积达102万km[2])的生态移民，以改善塔河生态环境[23]。广西的岩溶地区自20世纪80年代中期以来，就积极探索易地搬迁、生态移民的扶贫之路。贵州省是我国石漠化最严重的地区之一，也是全国农村贫困人口最多、贫困程度最深的省份之一，2004年全省共有4万户进行了异地移民搬迁。2005年，我国政府在青海三江源设立国家级自然保护区，实施生态环境保护与建设工程，生态移民是其中重要内容之一，规划确定生态移民任务10140户、55773人[24]。2001年，国务院三峡建委下达重庆市农村移民外迁安置任务50000人，其中市外安置40000人，市内安置10000人[25]。云南省截至2004年8月，已经实现生态移民23.88万人。
图1 西部各类自然保护区面积占全国的比例(%)
Fig.1 Proportion of natural reserve types to national land area
2.3 中央对西部地区的转移支付
为支持实施西部大开发战略，中央财政不断加大对西部地区的转移支付规模，从2000年的1089亿元增加到2008年的7933亿元，年均增长28.2%；2000-2008年中央财政对西部地区转移支付累计达30338亿元，占中央对地方转移支付总额的43.6%[26]。为了进一步加大对生态保护重点区域的支持力度，财政部在均衡性转移支付下设立国家重点生态功能区转移支付，通过明显提高转移支付补助系数的方式，加大对生态功能重要区域转移支付力度[27]。据统计，2008年中央对西部地区重点生态功能区转移支付共涉及165个县，资金46亿多元；2009年为253个县，近78亿元；2010年为281个县，共转移支付150亿元(见表2)。
2.4 西北与西南地区环境政策对比
由于西南地区和西北地区的环境承载力、生态环境问题和经济发展水平存在一定差异，两个地区的生态环境政策也不同。分别以四川和青海为例进行说明。一是对区域定位不同：四川省有一定经济基础、资源环境承载能力较强、发展潜力较大、集聚人口和经济的条件较好，大部分是适宜于高强度工业化城镇化开发的区域，如成渝地区是国家层面上的重点开发区域；青海省是长江、黄河、澜沧江的发源地，由于其脆弱的生态系统和重要的生态功能，生态环境保护政策把增强生态产品生产能力作为首要任务，大部分区域被划定为限制开发区域和禁止开发区。二是生态环境政策的侧重点不同：四川以环境污染治理为主，加强城市重点水源地保护，实行严格的污染物排放标准和总量控制指标，减少污染物排放，推行和逐步提高产业准入环境标准，发展循环经济；青海以生态系统保育为主，实施天然林资源保护、退耕还林还草、退牧还草、风沙源治理、防护林体系建设、野生动植物保护、湿地保护与恢复等一系列工程，对暂不具备治理条件的土地实行封禁保护。三是生态环境政策探索的重点内容不同：四川积极推进、完善排污权制度，鼓励新建项目通过排污权交易获得排污权；青海则探索取消GDP作为干部考核的指标，强化行政手段在生态环境保护中的运用。四是针对的生态环境问题不同：四川重在加强水土流失综合治理及预防，而青海主要以遏制草原荒漠化为重要内容。
3 取得的成效
3.1 生态退化趋势得到缓解
第四次全国荒漠化和沙化的监测结果显示，西部大开发以来，我国荒漠化和沙化土地面积持续净减少，荒漠化和沙化程度持续减轻。十年来，全国荒漠化土地面积净减少12454
，年均减少2491；沙化土地面积净减少8587，年均减少1717。固定沙地增加3271，占沙化土地面积的16.06%；流动沙地、半固定沙地面积达到58.33万，在沙化土地中的比重由1999年的36.1%、2004年的33.9%，下降到33.7%。沙区植被状况进一步好转，沙化土地植被平均盖度由17.03%提高到17.63%。
截至2008年年底，退耕还林工程累计营造林2687万
，其中退耕地造林927万，工程区森林覆盖率提高3个百分点。退牧还草工程累计安排草原围栏建设任务3980万，天然草原得到休养生息，工程区植被覆盖度平均增长14个百分点，产草量平均增长68%。天然林资源保护工程有效保护了9267万森林资源，占全国森林总面积的60%，新增森林面积633万，长江上游、黄河上中游13个省(区、市)全面停止了天然林商品性采伐。京津风沙源治理工程累计完成治理任务847万，草原建设341.6万，土壤风蚀和水蚀明显降低。“三北”防护林四期工程累计安排防护林建设任务近200万，沙化土地净减少7921。水土保持工程累计治理水土流失面积约4.6万。
中国最大的生态保护项目——三江源生态保护与建设工程，采取退牧还草、禁牧减畜、生态移民、荒漠化治理、草原建设和人工影响天气等一系列措施，已取得阶段性成果。截至2009年，生态恶化土地治理面积14.8万；项目区生态退化趋势明显缓解，生态系统结构逐渐趋于合理，草地退化态势得到明显遏制，水源涵养功能初步恢复，向长江和黄河输出的水资源保持优良水质。
水污染防治工程积极推进，三峡库区及其上游、丹江口库区及其上游水质保持稳定，黄河中上游水污染防治取得积极进展，滇池水质恶化趋势得到控制。重点污染源治理不断加强，节能减排取得重要进展，循环经济试点建设积极推进。主要污染物排放量有所下降，化学需氧量和二氧化硫排放量分别减少4.6%和5.6%。城镇环保设施不断改善，农村面源污染治理取得初步成效。
3.2 农牧民生产生活条件得到一定改善
随着国家对西部地区的支持力度不断加大，尤其是西部大开发以来，生态环境建设和基础设施建设等一揽子工程措施实施，使西部农牧民的生活条件和经济收入得到极大提高。例如，退耕还林补助已成为农民收入的重要组成部分，使西部尤其是生态恶劣的贫困地区农民得到了巨大的实惠。统计数据显示，2000年，西部地区农民人均纯收入为1685元，到2006年增加到2588.37元，增长了53.61%。1998-2008年，西部地区有5个省(市、区)的农村居民人均纯收入年均增长率超过全国平均水平，分别是西藏、重庆、内蒙古、四川、云南和陕西。
生态环境建设工程也改变了西部地区传统农业生产方式，加快了农业结构调整和农村剩余劳动力转移。西部地区退耕以前，山区、沙区农民广种薄收，农业产业结构单一，许多潜力没有发挥。退耕还林后，许多地方逐步走上了“粮下川、林上山、羊进圈”的良性发展道路，实现了耕地减少、粮食增产、农业增效。此外，大量农村劳动力从广种薄收的土地上解放出来，促进了农业剩余劳动力转移。
3.3 取得了诸多成功经验，探索出多种有效治理模式
从小流域治理到大片草原、荒漠地区的围封禁牧，从坡地退耕还林到自然保护区的设置等，这些都是我国在西部生态环境建设中取得的成功之处。并且，这些成功经验和治理模式，受到国际的赞同。生态保护和建设也调动了全社会参与生态建设的积极性。如水利水保部门把治理开发“四荒”作为水土保持生态建设的一项重要内容，通过部门提供服务和监管，以承包、拍卖、股份合作、租赁等方式，鼓励当地农牧民治理开发农村“四荒”资源，全国涌现出一大批治理开发“四荒”的大户。在资金筹备与使用方面，形成了包括中央财政转移支付、专项资金、生态环境建设重点工程项目、市场手段(如生态税费、排污费、资源费、排污权交易、水资源交易)等多种方式投资生态环境建设的良好局面。
4 存在的问题
尽管西部生态环境保护已经取得了诸多成效，但仍然存在一些问题，主要包括以下几个方面：
一是缺乏统一规划和政策协调。过去生态环境保护和建设，多数是在问题突发下紧急出台的，多以各个部门主导的，缺乏协调性[28]。环境政策与其他政策之间，以及不同生态环境要素保护政策之间的统一协调，仍将是制定西部生态环境政策和措施的重要考虑因素[29]。
二是有些政策缺乏充足的科学依据。科技部门在政策制定前期的参与不够，生态服务功能评估等成果在资源开发、生态保护实践中还没有得到很好应用；对政策、措施的适宜性缺乏科学判断，还存在违背自然规律的生态建设行为[30]。
三是生态补偿政策缺乏总体架构。国家层面的生态补偿政策和措施需要进一步完善和整合，在实践中还需要加强财政补偿和市场补偿的综合运用；生态补偿标准需要细化，综合考虑机会成本、治理成本、补偿意愿、生态系统服务价值等确定补偿标准；缺乏长效的补偿机制，导致重建设轻管护。
四是环境政策评估体系需要建立和完善。环境政策实施效果评估还没有引起高度重视，选取的指标主要考虑植被覆盖度、水体污染等环境要素本身，对其他生态环境指标和社会经济指标考虑较少；政策评估的反馈环节还较薄弱，政策评估的结果在制定新的政策中还没有得到充分体现。
5 政策建议
5.1 尽快制定西部生态环境建设规划
根据未来国家和地区发展方向和目标，分析西部地区未来生态环境变化情景，提出有利于环境保护和生态恢复的发展战略和保护目标。在《全国主体功能区规划》、《全国生态功能区划》、《国家重点生态功能区保护和建设规划》、《全国环境功能区划》(正在编制)等相关区划规划为基础，尽快制定《西部生态环境建设规划》，以生态功能区、政策类型区为主要单元，制定精细化、差异化的、协调化的生态环境政策，对西部生态环境保护和建设统一规划和管理。同时，应当围绕西部形势严峻的生态环境问题，启动有利于污染防治和生态保护的重大工程项目。
5.2 加强环境执法和奖惩机制
进一步加强环保执法的协调机制，强化西部地区环保执法部门的权限；充分利用生产成本加强环境管理，加大企业违法成本，降低守法成本；采取各种措施，加大对超标排污企业的处罚力度，促使污染企业自觉调整自己的行为，从税收、金融等经济政策方面给予自觉遵守环境法律法规的企业支持和鼓励，使其得到实惠；加大生态环境保护指标在绩效考评中的权重，扩大“绿色GDP”考核政策的范围。
5.3 强化环境政策评估与科技支撑
分别从政策目标、考核指标和政策对社会的影响三个方面对实施的相关政策进行评估，为政策的延续或出台新的政策提供借鉴。继续开展西部生态环境保护的专项研究，加快科技成果的应用；基于不同生态环境状况、结合环境与发展目标，实施差别化的环境政策；深化环境科技体制改革，建立跨部门的环境科技协调机制，做好西部环境保护和社会经济发展的统一规划和协调工作。
5.4 加强环保能力和基础设施建设
加强干部队伍能力建设，提高环境执法人员的素质，加强环保队伍标准化、规范化管理。在西部一些重要的区域和位置进一步增加布设检测网点，进一步提高环境检测和生态网络检测能力。筹措资金主要对污水处理厂建设、垃圾回收站点建设方面增加投入，强化生态环境保护的软硬件建设。
5.5 建立和完善生态补偿机制
继续推进中央对西部地区的财政转移支付政策，并研究建立西部地区生态补偿专项资金，具体用于国家自然保护区管护、国家重要生态功能保护区建设、西部生态产业发展、可再生能源发展、生态灾民搬迁与生产生活环境改善、矿山生态环境治理、城市污水和垃圾处理厂建设补助等。借鉴国际生态系统服务付费机制，在西部地区搭建生态系统服务付费的交易平台，探索生态补偿的市场机制，增加生态补偿资金的来源渠道，鼓励民间资本投入西部生态保护。因地制宜制定补偿标准，使生态补偿资金有效使用。
5.6 细化重点区域环境政策
在推进西部开发和主体功能区建设战略过程中，应针对不同区域的生态环境特征，制定不同的环境目标、政策和标准，实行分类指导、分区管理。西部优化开发区域分布较少，禁止开发区基本是自然保护区，具有明确的生态环境保护目标和措施。因此，此处主要针对西部重点开发区和限制开发区两类主体功能区提出相关的环境政策建议。
西部重点开发区的环境政策。关中地区、成渝地区和广西北部湾地区均属于重点开发区域，这些区域承担了其他区域的产业转移和人口转移任务，工业化和城市化的进程将会加快，未来的环境问题主要来自工业化和城市化规模不断扩大的过程中所产生的工业污染和城市生活污染。这一区域应当采取“面上开发，点状保护，布局新型产业”的环境政策，引导和支持这些地区加强生态环境修复和环境保护，实行更为严格的环境管理，建立和完善环境准入、环境淘汰和排污许可证制度，建立循环经济和节约型社会体系，避免不可持续的开发方式造成的环境污染和生态破坏。
西部限制开发区环境政策。重要生态功能区、水土流失防治区、石漠化防治区等限制开发区在我国西部广泛分布，其资源环境承载能力较弱，环境状况直接关系到本地及更大范围的生态安全。这些区域的主要环境问题一方面是由于不合理开发本身造成的环境污染，另一方面是生态系统功能退化问题，如草地退化、水土流失，土地沙化、石漠化等。在限制开发区内采取“面上保护、点状开发，发展生态经济”的环境发展策略，整体上以生态保护为主，利用环境政策的约束功能限制不合理的开发方式，引导超载人口逐步有序转移，尽可能减少开发活动中的环境污染，采取生态旅游等经济发展方式。
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