关于建立巡视监督与统一战线民主监督结合机制的探讨，本文主要内容关键词为：战线论文,民主论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D62 文献标识码：A 文章编号：1672-4496(2010)02-0005-06
巡视制度是党中央为了加强对权力的制约和监督，发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明，推进党的建设新的伟大工程，提高党的执政能力，深入开展党风廉政建设和反腐败斗争而创立的一项新的党内监督制度形式和重大举措。巡视制度建立以来，取得了良好的实效，党内外都给予其较高的评价。但这项监督制度尚处于初创阶段，许多问题需要深入地研究和探索。其中，巡视监督与其他监督的结合，是一个需要研究解决的重要课题。本文试就巡视与统一战线民主监督相结合及其机制问题进行探讨。
一、巡视监督与统一战线民主监督结合的必要性及意义
巡视监督与统一战线民主监督相结合，属党内监督与党外监督相结合的范畴，是党内监督的一个具体形式与党外民主监督的结合。统一战线是我党夺取革命、建设和改革开放事业胜利的重要法宝。在长期的革命和建设进程中，创立了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。我们认为，这项制度是党领导的统一战线组织参与国是的政治制度。在这项制度中，中国共产党与各民主党派、无党派人士之间是“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”的团结合作关系，是亲密的友党和诤友；中国人民政治协商会议（简称人民政协）是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是中国共产党联系各民主党派、人民团体和各界人士团结合作、协商议事的重要场所，是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要实现形式；各民主党派和人民政协具有政治协商、民主监督、参政议政3大基本职能。民主监督，主要是指各民主党派、无党派人士和人民政协通过提意见、作批评的方式，对共产党的各级组织、党员领导干部、人民政府及其工作人员实施的监察和督促。它不是国家权力性质的监督，而是政党间的党际政治监督，是党外监督的一种重要形式。他虽然没有国家权力监督那样的强制约束力，但却具有权力监督不可替代的特殊监督效用，它既是国家政治体内的一种修错机制，也是一种社会反馈机制，能够使社会舆论广泛、及时、充分地得以表达，有利于执政党了解情况、完善政策、缓和矛盾、减少冲突，使社会保持一种张力和弹力，是我国政治制度的一个优势所在。因此，巡视作为党内监督的具体形式与统一战线民主监督的结合，就成为党内监督与党外监督相结合的一个重要实现形式。
巡视监督与统一战线民主监督的结合是实现我国监督体系化、系统化，增强监督合力与实效的内在要求，是增强巡视监督和统一战线民主监督效能的共同需要，对于提高巡视监督的广泛性、有效性，强化共产党领导的多党合作和政治协商制度的民主监督职能的地位和作用，具有特殊的政治意义。
首先，巡视与统一战线民主监督相结合是我国各种监督形式体系化、系统化，增强监督合力与实效的内在要求。监督理论认为：权力作为一种社会工具，具有强制性、利益性、扩张性，因而具有腐蚀性。任何权力对于任何使用者都具有腐蚀作用，腐败来自于权力。孟德斯鸠曾说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”权力的使用必须得到有效地监督和制约，绝对的权力需要绝对的监督和制约。对权力的监督，应当是多种性质和形式有机构成的体系化、系统性的监督。任何一种性质和形式的监督，都是有缺陷的。其自身局限性仅靠自身的努力是不可克服的。只有将之放置到体系之中，形成优势互补、相互结合、相辅相成的监督体系，才能最大限度地发挥其应有的效能，进而形成对权力运行进行坚强、严密的监督制约屏障，保证权力在制度的轨道上健康运行。从现实情况看，我国的监督形式是比较多的。中共中央在《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》中，将其规范概括为：党内监督、人大监督、政府专门机关监督、政协的民主监督（包括民主党派和无党派人士）、社会监督（包括人民群众和人民团体的监督、新闻媒体的舆论监督）。其中，党内监督就有集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访处理、巡视、谈话和诫勉、舆论监督、询问和质询、罢免或撤换要求及处理等十大具体制度形式。那么，有这样多的监督形式和制度，为什么我国的腐败问题、官僚主义问题、党风党纪问题还没有得到令人满意的治理，依然问题频发和突出呢？其中的一个关键问题，是我国缺乏管理监督、社会监督和民主监督的横向合作、联系和配合。各种监督基本上处于孤立而为的分散状态，没有形成体系性的系统监督，难以形成监督合力。客观地说，我国的各种监督形式和制度都具有其存在的必要性、合理性，都具有其独特的功能和优势。只有在广泛发挥各种监督独特功能和优势的同时，实现其相互配合、优势互补，才能形成有机的监督体系和系统合力。
其次，巡视监督功能的有效发挥，需要与其他监督形式相结合。巡视就是上级派出专门的巡视组，对下级领导班子及其成员执行上级组织决策决定、廉政勤政等情况，进行定期或不定期的巡回视察、检查，以期解决“管得了的看不到，看得到的管不了”的难题。巡视制度有利于充分发挥党的纪律检察机关和组织部门对党政领导班子和领导干部，特别是党政“一把手”的监督作用，使权力始终处于自上而下的监督制约下正轨运行。巡视监督的特点和优势：一是巡视工作重点对领导班子及其成员，特别是主要负责人进行监督，目标明确、针对性强，具有关键性作用；二是巡视制度作为《中国共产党党内监督条例》规定的一项重要制度，具有规范性和约束力，任何党的组织和党员都要严格遵守；三是巡视工作时间集中，方式灵活，能够广泛地接触干部和群众，能够比较全面深入地了解有关情况，增强监督效果；四是巡视组只对其派出党的组织负责，具有相对独立性。但是，任何一种制度都有其两面性，往往其最具优势的方面，其背后就有自身不可克服的劣势。巡视监督也具有这种局限性。巡视监督的局限性主要在于：一是巡视监督不是住在监督，缺乏住在监督那样的直接观察了解实际情况，信息详细、全面，观察深入，对巡视目标情况的了解主要靠大量收集间接信息来完成，既需要巡视工作人员具有较强的信息收集和分析鉴别能力，又需要调查了解对象能够提供真实客观有价值的信息，即讲真话、反映真实情况和问题。从目前巡视工作及社会实际情况看，普遍存在收集真实有价值的信息难、听到真话难。二是目前中央和省委派出的巡视组一般只有几个人，属于少数的监督，住在巡视时间较短、住所固定，比较容易被认为“限制”。如果接受谈话的人是被圈定，就难了解到真实的情况。如果巡视人员缺乏与腐败现象进行“斗争”的动力机制，巡视就容易流于形式。三是巡视监督存在持续“效力递减”趋势。从历史上看，我国古代的巡视在初始时一般都很有效果，但频次多了之后，就出现效力递减的趋势。其主要原因是随着巡视频次的增多，其工作特点、方式和运作规律为巡视对象所熟悉，易于采取相应对策施加“防范”所致。我党建立的巡视监督制度，也会遇到相似的情况。巡视监督这种自身固有局限性靠自身是难以克服的。它对监督职能发挥具有重要的不利影响，只有通过与其他形式的监督相结合、相配合，才能最大限度地发挥作用。统一战线民主监督作为党外性质的监督形式应当成为结合的重要渠道和目标。
再次，统一战线民主监督效能的增强需要与具有权力制约实效的监督形式相结合。统一战线民主监督的特点和优势：一是非权力性。它不同于人民代表大会那样的国家权力监督、法律监督，也不同于政府部门的行政监督，不具有权力的强制力，也不具有法律的约束力。它的监督实效来自于作为我们党及其党员领导干部、政府及其部门的自觉性。它虽然是一种非国家权力监督，但却具有权力监督不可替代的特殊监督效用。它既是国家政治体内的一种修错机制，也是一种社会反馈机制，能够使社会舆论广泛、及时、充分地得以表达，有利于执政党了解情况、完善政策、缓和矛盾、减少冲突，使社会保持一种张力和弹力，是我国政治制度的一个优势所在。二是政治超脱性。在统一战线中，各民主党派虽然与我党是亲密的友党，但同时是具有独立性的政党，参政不执政，相对超脱。政协委员多数是社会各界党外代表人士，他们一般都是比较知名、有影响的专家学者，具有一定的社会影响力，虽然是党的社会朋友并拥护党的领导，但他们不是党组织的成员，他们代表着所联系那部分社会群众的利益、愿望和要求，具有独立性，也比较超脱。三是广泛性和社会性。统一战线成员特别是人民政协等具有统一战线性质的组织中的成员，大多是社会各界具有代表性的人士，都不同程度地紧密联系和影响着一定的社会群众并代表他们的利益和要求，来源广泛、信息通达，能负责任地反映意见和建议，所提的批评意见比较客观、深刻，有依据。四是一致性和合作性。我国多党合作和政治协商制度是建立共产党执政与各民主党派参政、团结合作的政治基础之上的，即各民主党派和统一战线其他成员以亲密友党、朋友和诤友的身份，在根本利益一致的基础上，坚持民主的原则，采取民主的方式，对执政的共产党和政府进行监督，其根本目的是支持和协助共产党及其领导的政权机构更好地代表广大人民群众的利益，为人民掌好权、用好权。这就决定了各民主党派和统一战线其他成员对我党、政府的监督，根本不同于西方国家执政党与在野党、反对党和反对派之间竞争的对抗性的监督，而是非竞争对抗性的合作式监督，并且与作为执政党的我党党内监督的目的性具有高度的一致性。这种监督的局限性主要在“非权力性”，没有强制力和约束力，刚性不足。但如果有些民主监督相对方缺乏接受监督自觉性，不愿接受或不重视汲取批评意见，就难以产生实际效果。因此，增强民主监督实效，需要与具有权力制约能力的监督相结合、相衔接。巡视监督就是它的一个理想的结合渠道和目标。
最后，巡视监督与统一战线民主监督相结合能够增强我国多党合作和政治协商制度民主监督的实效，提高其社会影响力，增强统一战线凝聚力。制度是稳定的、受尊重的和周期性发生的行为模式。任何一项政治制度的优劣、好坏，有无合理性和持续生存发展能力，最根本的在于能否较好地实现其制度应有的功能和作用，积极推动经济持续和社会和谐发展与不断进步。统一战线作为党领导全国各族人民革命、建设和改革开放胜利前进的重要法宝，其凝聚力和战斗力最根本的来源于党的奋斗目标和纲领与广大统一战线成员在根本利益上的一致性，以及党的路线方针政策及其贯彻执行在实现共同目标和利益上所具有相应的实际效能和可行性，即正确性。民主和团结是统一战线的永恒主题，是统一战线持续发展的生命和力量源泉。历史实践表明，统一战线和多党合作和政治协商制度对于推动我国经济和社会健康持续发展和进步、促进社会和谐具有不可替代的特殊作用。但我们也必须深刻认识到，目前我国的多党合作和政治协商制度还不成熟，其制度优势还没有充分发挥，还需要发展和完善，特别是民主监督职能发挥比较薄弱。其主要原因是所提出的意见和批评没有得到应有的重视和采纳，监督效果不明显。这不仅影响着统一战线成员特别是那些党外人士提意见、予以批评的积极性，还影响着社会对党领导的多党合作和政治协商制度的认识和评价，影响着统一战线的凝聚力。民主监督职能发挥不足也是国内外一些敌对势力攻击我国政治制度的一个重要口实。如果能够将民主监督与巡视监督结合起来，合力发挥作用，必将显著地提高民主监督实效，提高多党合作制度的社会形象，进一步增强统一战线的凝聚力。
二、巡视监督与统一战线民主监督结合的可行性及其合作机制的建立
巡视与统一战线监督相结合不仅是必要并具有特殊政治意义，而且具有可行性，应当建立其合作机制，并不断发展和完善。
（一）巡视与统一战线民主监督相结合的可行性分析。巡视监督与统一战线民主监督相结合，实质是在两者之间建立制度化的合作关系。从合作理论上讲，任何一种合作关系的建立不仅要具有合作的内在需求，还必须具备以下两个最基本的实现条件：一是具有共同的利益和目标；二是具有合作的共同意愿。巡视监督与统一战线民主监督的结合只有满足这样的两个条件才有可能转化现实，也就是具有可行性。
首先，巡视监督与统一战线民主监督具有共同的利益和目标。目前，巡视的具体任务主要有5个方面：一是对领导班子及其成员遵守党的政治纪律、贯彻执行党的路线方针政策的情况进行监督检查；二是对贯彻落实党风廉政建设责任制和廉政勤政的情况进行监督检查；三是对贯彻执行民主集中制的情况进行监督检查；四是对选拔任用领导干部的情况进行监督检查；五是对从政治和全局的高度观察、分析问题的能力监督检查，重点是领导班子妥善处理改革、发展和稳定关系的情况。巡视监督可以解决群众监督鞭长莫及、舆论监督不便涉及、党外民主监督没有强制力、班子内部监督很难制约的问题。巡视就是我党作为执政党为保证党和国家的路线方针政策能够得到正确的贯彻落实、政令畅通和党政权力按照制度的轨道正确运行，预防和制约腐败和越轨行为而设置的监督制约形式，根本的目的是保证党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子负责人正确履行职责，积极推进中国特色社会主义各项事业健康发展，实践党的全心全意为人民服务的根本宗旨。统一战线民主监督就其性质而言，虽然属于党外政治监督，但也是党领导的监督，是为了保证党和国家的路线方针政策始终沿着正确轨道运行，充分发挥统一战线特点和政治优势而设置的政治监督形式，是支持和协助共产党为人民掌好权、用好权的合作监督。其监督的内容主要包括：国家宪法和法律法规的实施情况；中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况；中国共产党各级党委的工作和中共党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。显然，巡视监督与统一战线民主监督根本目的相同，具有共同的根本利益和目标基础；虽然在监督的具体任务、对象和形式上有一些差异，但其基本点是共同的。
其次，共同的利益目标，促使巡视监督与统一战线民主监督主体都具有内在的合作意愿。从巡视监督主体方面看，保持党的先进性，加强党的执政能力建设，加强我国监督体系建设，积极建立预防和反腐败体系建设，这都是党在新世纪全面推进党的建设新的伟大工程的重要内容。胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出：要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责”，“落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效。”这是党中央在党的最高会议上的工作报告中提出并获得党的代表大会审议通过的，已经转化成为全党的意愿和意志，同时也是党中央向全党和全国各族人民作出的一个政治主张和政策宣誓，是需要认真贯彻落实的。另外，2003年12月颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》第5条也明确规定：“党内监督要与党外监督相结合。”显然，巡视与统一战线民主监督相结合，符合党的十七大精神要求，符合《中国共产党党内监督条例（试行）》制度规定要求。巡视监督的主体，不仅仅是具体做实际巡视工作的机构和人员，更主要的是党中央和中央有关领导。因此，我们可以认定，巡视监督主体具有与统一战线民主监督结合、合作的意愿。从统一战线民主监督主体方面看，长期以来民主党派其成员、政协组织及其委员一直在呼吁和探讨加强民主监督力度、增强其实效性问题，有些政协委员也曾提出应当将民主党派和人民政协的软性的民主监督与人大监督等有实权的硬性监督结合起来，提高监督效果的建议。尽管他们还没有直接提出民主监督与巡视监督合作的愿望和要求，但改变民主监督缺乏实效、力度不足的现状，则是他们的强烈要求和愿望。同时，他们也在积极研究和思考提高民主监督实效的途径，建立健全民主监督机制，提高民主监督效果。如果我们提出巡视监督与统一战线民主监督相结合，一定会得到各民主党派、人民政协及其委员们的一致支持和拥护。辽宁省委巡视办在巡视监督的实践中曾主动到政协组织征求了解对其本地党委、领导班子及成员的意见，得到了他们的高度重视、支持、配合和欢迎，效果很好。这表明，在民主监督主体方面是能够具有与巡视监督合作意愿的，而且在实践中是可行的。
（二）建立和不断发展、完善巡视与统一战线民主监督合作机制。实现巡视与统一战线民主监督相结合形成合力、共同提高监督效力，必须建立合作机制，并在实践中不断丰富、完善和发展。
首先，要把巡视监督与统一战线民主监督纳入工作制度规范体系和工作流程，建立制度化、规范化的联系机制和合作机制。只有把巡视工作与民主监督主体及其监督成果与巡视工作联系起来才能实现相结合，只有这种联系和结合用制度的形式确定和规范下来列入巡视工作流程，才能稳定、持续地坚持下去，才能成为制度化规范化的结合与合作形式。为此，建议：一是在巡视工作任务规定上，要将贯彻落实党的统一战线方针政策，特别是在接受民主党派和人民政协民主监督方面的情况作为巡视工作的一项必要任务，纳入巡视工作范围；二是在巡视工作方式规定上，要把召开民主党派负责人、无党派人士和政协委员座谈会，纳入必须召开的座谈会范围；把找民主党派、工商联当地组织负责人、无党派人士和其他社会各界代表人士，特别是民主监督能力和水平较强的党外政协委员，纳入必须谈话人员的范围，还可以在统战人员中建立特约监督联络员制度；把调阅、复印民主党派、政协委员提意见建议及其大幅和落实情况的档案资料纳入巡视收集和分析处理必要信息资料的范围。
其次，要畅通知情渠道，建立健全巡视监督与统一战线民主监督的协调机制。要扩大监督范围，增强监督力度，提高监督质量，没有一定的信息资源是不行的。信息资源是开展监督的关键性前提，监督的科学性、准确性来源于丰富的信息资源。巡视工作要与民主党派、人民政协建立对口联系制度、定期通报机制，使双方都对监督的工作部署和实施情况有全面、深入的了解，并据此制定出双方监督项目的实施计划、合作的重点，使巡视监督与统一战线民主监督的主体之间始终处于良性互动的过程之中。与此同时，要使巡视监督与统一战线民主监督较好地结合起来，还要调动好各民主党派及其成员、政协组织和政协委员，以及其他方面的统一战线成员的积极性和主动性，切实得到他们的支持和配合。要得到他们的积极支持和配合，重要的是对他们持有信任和尊重的态度，要使他们真正感受到对其所提供的情况、意见和建议价值的重视。要建立信息反馈机制，民主党派和政协委员民主监督的积极性和动力来源于监督成果的转化，如果他们感到监督成果具有了实际效果，就会激发出更大的积极性和主动性，不仅能够有力地支持和配合巡视工作的长期、深入开展，获得统一战线政治优势和力量的坚强支持，还能够激发他们履行民主监督职责的积极性，从而转变民主监督不活跃和薄弱的状况，进而增强我党和我国社会主义民主政治的形象。
最后，巡视监督与统一战线民主监督相结合的具体实现形式及方式、方法，需要在实践中创建并不断完善和发展。目前，巡视与统一战线民主监督相结合还没有比较成型的实践经验和样式作为理论研究的依据和材料的支撑。它需要深入的研讨使之更加丰满，更需要实践的检验。因此，建议：巡视工作部门或机构邀请统一战线工作部门，在互相交流巡视与统一战线民主监督工作的基础上，具体深入地研讨双方结合与合作的具体形式、方式和方法，进一步丰富和完善巡视监督与统一战线民主监督的合作机制。
收稿日期：2010-04-08