对教育投入和义务教育收费问题的探讨，本文主要内容关键词为：教育收费论文,义务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
教育投入和义务教育收费是涉及我国教育发展和改革的重大政策问题，也是公众多年来关注的热点问题。对这些问题，人们有见仁见智的观点，笔者在此谈几点看法。
一、关于财政性教育投入的界定
《中国教育改革和发展纲要》（以下称《纲要》）中，对财政性教育投入的内容规定为四个部分：各级财政对教育的拨款、城乡教育费附加、企业用于举办中小学的经费、校办产业税收减免。在国家教委财务司的教育经费统计中，将财政性教育投入增加了“其它财政性支出”，“校办产业、勤工俭学及社会服务收入中用于教育的支出”，但没有明确“校办产业减免税收”的具体数据。按1994年出版的《中国教育经费年度发展报告》〔1〕统计，1993年国家财政性教育投入为867.76 亿元，其中财政对教育的拨款为644.39亿元，各级政府征收用于教育的税费为100.61亿元，企业办学校经费为65.04亿元，校办企业、 勤工俭学及社会服务收入用于教育的支出为49.59亿元，其它财政性支出8.13 亿元。
我认为，无论是《纲要》的口径还是国家教委的实际统计口径，从严格的意义上考察，都不完全符合“财政性教育投入”的真正含义，也不能将这一指标与国外的“公共教育支出”进行比较。
从财政学的观点看，财政收支是政府为维护国家职能，提供公共产品而以政府作为行为主体组织的收入及发生的相应支出。其主要特点是，收入及支出都是政府作为行为主体。
按上述的财政收支涵义，各级财政对教育的拨款，城乡教育费附加显然属于财政性教育投入，但企业用于举办中小学的支出，校办产业减免税收，校办产业、勤工俭学及社会服务收入用于教育的支出则很难归入财政性教育投入的范畴。
企业办中小学是计划经济体制的产物。在计划经济体制下，大中型国有企业，特别是离城市远的企业，普遍存在着企业办社会的现象，举办中小学只是办社会的一个方面。企业财务与国家财政的关系是，国家对企业统收统支，全部利润连同折旧基金都上交财政，成为财政收入的一部分，企业亏损则由财政支出弥补。企业举办中小学的支出在会计核算中列作营业外支出，是对利润的扣除，或是增加亏损，其影响是减少国家财政收入或增加财政支出。因此，在计划经济体制下，国有企业的财务与国家财政密不可分。国有企业举办中小学的经费可以看成是财政性教育投入。经济体制改革后，国有企业的改革也在不断深化，国家与举办中小学的企业的关系发生了重大变化。公司化是企业改革的方向，时至今日，有相当一部分原来的国有大中型企业进行了股份制改造，国家从独资的所有者变为股东之一。企业盈利，税后利润分配要依《公司法》的规定，提取盈余公积金和公益金，剩余部分才能按股份比例进行分配。国家分得的现金红利，才能形成财政收入；企业发生亏损，国家一般不再用财政弥补。企业的盈亏不再直接表现为财政收支的增减。因此，对于今天的现实来说，将企业举办中小学的经费归入财政性教育投入是不合适的。而且从改革的方向看，企业将逐渐把办社会的职能交还给政府，企业所办中小学的教育经费也将由财政真正承担起来。
对校办产业减免税收也不宜归入财政性教育投入。对企业减免的税收，财政理论上称为“税式支出”。国外财税理论认为，如果将它纳入财政预算，将能更好地反映财政收支的全貌。但由于种种原因，在实践中，税式支出都还没有纳入预算。因此，虽然从理论上看，校办产业减免的税收可以看作是国家的财政收入和支出。但是由于以下两方面的原因，不能将其归入财政性教育投入；第一，这部分减免的税收并没有直接转化成学校的收入，而是增加了校办企业的利润，或减少校办企业的亏损。如果校办企业盈利，也只有部分利润能转化成学校的收入；如果是亏损，则减免的税收无法转化成学校的收入。如果把校办产业减免税收都归入财政性教育投入的话，显然是夸大了财政性教育投入。第二，实践中我国的财政收支都末将税式支出纳入，如果单单将对校办产业减免的税收计入财政性教育支出，然后与不含税式支出的总的财政收支进行比较，那么就会得出错误的数据。
至于校办产业、勤工俭学及社会服务收入用于教育的支出，显然不属于财政收支的内容，更不宜计入财政性教育投入。
如果从财政收支的内涵来考察，有些未纳入预算的支出，如各地由政府实施的属于捐税性质的强制性教育集资或摊派，则可以归入财政性教育投入。
我认为应该按财政收支的内涵，参照国际上通用的公共教育经费的口径，结合我国财政体制的实际来界定财政性教育投入的范围，以便真实客观地反映政府的教育努力程度。
二、关于财政性教育投入的比例
对财政性教育投入占国民生产总值（GNP）比例的关注， 主要原因有二：一是教育经费的持续短缺，二是《中国教育改革和发展纲要》提出了2000年达到4%的目标，而现实是近几年离这一目标却越来越远。对于这一现象，出现了两种有代表性的相反观点。一种观点是，4 %的目标达不到，财政承受不了，即使达到了也解决不了教育的根本问题。〔2〕。另一种观点是，4%的目标能达到，达到这一目标后我国教育规模、水平与质量一定会有一个明显的扩大与提高〔3〕。
我认为，上述两种观点都有一定的道理，也都有其片面性。
认为达不到4%比例的人提出的依据是，如果达到这一比例， 教育支出占财政支出的比例就太高，如1995年达到，财政支出的教育经费占财政总支出的比例就要达到34%，这是财政难以承受的。这一判断有其口径和前提上的错误，如将财政性教育投入与预算内教育拨款等同，将2000年的目标当成1995年的现实。这一判断还有一个很重要的不足，就是对经济体制改革后我国财政收支的变化未作分析。如前所述，从财政性收支的内涵分析，凡是以政府作为行为主体筹集，用于维护国家职能，提供公共产品的收入和支出，都属于财政性收支的范畴。因此，就我国目前的现实而言，财政性收支不仅是预算内资金，还包括预算外资金和“制度外资金”或“非规范公共收支”的一部分。众所周知，我国预算外资金中，有相当大一块由政府的各部门掌握，这一块无疑属于财政性资金，只是还未及时纳入预算内管理。所谓制度外资金，主要指经济中大量存在而又未能在“预算内收支”、“预算外收支”中体现，通过“非规范”方式筹集，但又确实用于公共目的的“公共收支”，如各级政府部门的各种“自筹资金”——收费、配套资金、集资、摊派、捐款、借款等，这些资金的相当部分用于各种项目的公共支出，如教育、卫生、交通等。1992年，预算外收入相当于预算内收入的110.7%， 据有的学者估算，其中30%左右可算作财政性收入；制度外收入中的财政性收入相当于预算内收入的18.1%。因此，1992年的财政性收入中，预算内收入占66.1%，其他两项目占33.9%，财政性收入应为5270.7亿元，而不是3483.4亿元。财政性收入占GNP的比例为19.8%， 而不是13%。假如1995年预算外和制度外收入中可算作财政性收入的比例不变，财政性总收入就是8094亿元，当年财政性收入占GNP的比例为14.1%， 财政对教育的拨款占财政性收入的比例为13.4%。如果1995年财政性教育投入达到占GNP4%的比例，则其占财政性收入的比例大约为28%。因为财政性支出大于收入，财政性教育投入占财政性支出的比例应低于28%，更远低于34%。如果在2000年达到4%的目标， 则财政性教育投入占财政性支出的比例肯定会大大低于34%。
到底我国的财政能承受多大比例的教育支出，我认为没有一个绝对的界限。当然，一国国民收入分配的方式决定了居民与政府之间的分配比例，财政收支占GNP比例低，自然限制了政府教育投入的能力。 但是我国的经济体制和财政制度正处于转轨时期，国家的职能及财政性收支的范围都在发生重大变化，在进行有关的比例分析时，一定要注意到这一现实，否则得出的结论很难有说服力。
认为到2000年财政性教育投入能达到占GNP4%这一比例的人，其假定是：2000年GNP达到8.5万亿元，财政对教育的拨款（预算内教育拨款）在“九五”期间按年均17%递增，2000年达到2268亿元，占GNP2.67%，教育费附加和其他财政性支出1132亿元，占GNP1.33%。 这一假定中，2000年GNP达到8.5万亿元（按95年不变价计算）是比较现实的，因为只要在1995年57495亿元的基础上每年递增8%左右即可达到。但财政对教育的拨款在“九五”期间年均递增17%的假定是难以实现的。 从1989年至1996年GNP的增长和财政对教育的拨款增长的历史数据考察，与前一年相比，7年中财政对教育的拨款增长只有2年比GNP增长高， 其余5年都是GNP的增长高于财政对教育的拨款的增长。
1989—1996年中国GNP与财政对教育的拨款
年份 89 90
919293
GNP(亿元) 16 917.8 18 598.4 21 662.5 26 651.9 34 560.5
财政对教育的
拨款(亿元)
397.7
426.1 459.7 538.7644.4
年份 94 95
96
GNP(亿元)46 670.0 57 949.9
67 560.0
财政对教育的
拨款(亿元)
884.0
1 028.41 211.9
资料来源：《中国统计摘要（1997）》， 《中国教育发展成就（1992—1997）》，《中国教育经费年度发展报告（1994—1996）》。
因此，从历史推断，“九五”期间GNP年均增长8%时，财政对教育的拨款不可能年均增长17%。
教育费附加和其他财政性教育投入1996年为459 亿元（国家教委的口径），如在2000年达到1132亿元，需年均增长20%以上，这种增幅也是难以达到的。
现实的情况是， 即使按国家教委的口径计算， 财政性教育投入占GNP的比例已从1991年的2.85%降到1996年的2.47%左右。可以肯定，在剩下4年的时间里，要使财政性教育投入达到GNP的4%， 在我国目前财政制度框架内是无法实现的。
我认为，我们要面对现实，实事求是地承认无法实现4%的目标，不要在口径上或别的方面寻找依据或借口。同时要在我国经济体制改革和政治体制改革的进程中，加快财政税收制度的改革，加速政府职能的转变，缩小政府在经济领域特别是竞争性领域的经营性活动规模，扩大政府社会公共领域的职能，增加财政对教育的拨款，随着社会经济的发展和经济政治体制改革的深化，财政性教育投入占GNP 比例将会逐渐提高。
三、关于义务教育收费
对义务教育要不要收费的问题主要有三种观点。第一种观点是，将义务教育理解为“不花钱受教育”是对义务教育的不当解释，义务教育的投入是国家和公民双方的义务，义务教育收费是必要的选择〔4 〕。第二种观点是，义务教育的特点是强制性和免费性， 因此不能收费〔5〕。第三种观点是，我国现阶段财政供给能力不高，学校教育经费紧张的状况没有得到根本的改变，对义务教育阶段收取杂费的政策短期不能改变。只有在国家经济有了较大发展，国家财政能够保证义务教育经费需要的前提下，才能逐年降低杂费标准，最终取消收费。〔6〕
《中华人民共和国义务教育法》第十条规定，国家对接受义务教育的学生免收学费。国家设立助学金，帮助贫困学生就学。《中华人民共和国义务教育法实施细则》第十七条规定，实施义务教育的学校可以收取杂费。对经济困难的学生，应当酌情减免杂费。笔者未见到政府有关部门关于学费与杂费区别与联系的解释。从费用的性质看，二者没有本质的区别，杂费也就是学费，实施细则是对法的修正和补充，也是对《中华人民共和国义务教育法》颁布后学校普遍收取学杂费这一现实的一种认可。
从公共经济学的观点看，一项物品或服务是由政府出资还是由个人出资，由该物品或服务的属性决定：如果是纯公共产品，应由政府出资；如果是纯私人产品，应由个人出资；如果是介于二者之间的准公共产品，则应由政府与个人共同出资。按公共产品的严格定义，教育应归为准公共产品。但不同阶段或种类的教育，所含公共产品要素的比重是有差别的。一般认为，从不同阶段的教育看，义务教育所含公共产品要素的比重最大，高中次之，大学再次之。从不同种类的教育看，普通教育所含公共产品要素的份量较大，而职业教育、成人教育等所含公共产品要素的份量较小。因此，按公共经济学的观点，义务教育这一准公共产品应由政府和个人共同出资，收费是有道理的。
从社会伦理学的观点看，义务教育阶段的收费则是不可取的。按罗尔斯的正义理论，社会经济制度的安排应“符合地位最不利的人的最大利益”。在社会经济利益分配的领域内，应奉行一种最大限度地改善处境最差者地位的原则，哪怕这可能意味着损害另一些人的经济利益和权利。
从财政税收理论的观点看，义务教育收不收费，实质上是一个收入分配问题，是一个资金筹集和负担方式的问题。如果接受义务教育的人数不变，投入的资源总量及效益不变，在对个人不收费时，个人少交的那部分经费就必须由政府通过增加税收来筹集。一般的税制结构中，增加税收，富裕阶层负担的相应较多，贫困阶层相应较少。因此政府增加义务教育的经费支出，相当于将一部分收入从富裕阶层中转移过来，从受益方面，对义务教育的免费，贫困阶层受益相对较大。因此，义务教育免费，实质上是一种收入转移，有利于贫困阶层。
显然，义务教育要不要收费，属于价值判断的问题，没有正确或错误的答案。是选择收费还是选择免费，是政府的价值取向，或是能左右政府决策的社会阶层或利益集团的价值取向决定的。就个人观点而言，笔者赞成义务教育阶段免收学杂费，并赞成政府对贫困阶层子女提供经济资助，因为这样能扩大最贫困阶层子女的入学机会，有利于社会公平。
在我国现阶段的经济发展水平上，在保存现有财税结构和税负水平的条件下，要政府负担义务教育阶段的全部费用是有一定困难的。但仅免除义务教育阶段的杂费并不是一项非常沉重的负担。据估计，1996年我国每一小学生年均杂费50元，初中生92元〔7〕，以1996 年全国小学生1.36亿，初中生4970.43万计算，全年收取的杂费为113.73亿元。 这笔钱，对于年支出8000多亿元的财政来说，应不是一项很重的负担。只要政府财政支出结构作少许调整，如减少一些竞争性领域的基本建设投资，就可以增加出这100多亿的资金来。况且， 财政税收制度的安排总是为一定的社会目标服务的，对于一个有着悠久文化传统的12亿人口的社会主义大国，普及义务教育的宏伟目标，足以成为改革财政税收制度的理由。在某种意义上说，免除义务教育阶段的杂费，不是一个能不能的问题，而是一个为不为的问题。
注释：
〔1〕国家教委财务司、 上海市智力开发研究所：《中国教育经费年度发展报告（1994）》，高等教育出版社1994年。
〔2〕〔4〕王之泰：《做好“穷国办大教育”这篇文章》，《北京日报》1996年6月30日，第1、3版。
〔3〕〔5〕魏新：《关于我国教育投入若干问题的思考》，《教育研究》1997年第7期，第28—34页。
〔6〕〔7〕才宗文：《正确看待教育收费》，《中国教育报》1997年8月5日，第2版。