西部大开发中的民族经济自治权问题，本文主要内容关键词为：自治权论文,大开发论文,民族论文,西部论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D633.0 文献标识码：A 文章编号：1001-5647(2002)03-0055-05
民族经济自治权，是民族自治权体系中的核心问题。在西部大开发中，重视对民族经济自治权的保障和实现，对于坚持和完善民族区域自治制度具有十分重要的意义。然而，从目前的研究情况来看，这一问题尚未引起理论界和学术界的足够重视。本文根据新修改的《民族区域自治法》和国家有关西部大开发的政策、精神，就西部大开发中民族经济自治权的相关问题做一探讨。
问题的提出
本文所使用的西部概念，并不是一种中国地理区域的划分，而是指被国家纳入西部大开发范围的区域，包括四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、内蒙、广西、重庆12省市区。另外，还有三个民族自治州（湖南湘西土家族苗族自治州、湖北恩施土家族苗族自治州、吉林延边朝鲜族自治州）享受国家西部大开发的有关优惠政策。由此看来，西部是我国少数民族和民族自治地方的集中地区，全国55个少数民族中除了少数几个民族外，绝大多数主要分布在西部，少数民族人口占到全国少数民族总人口的87%。截止2000年底，全国建立的154个民族自治地方中，有五大自治区、27个自治州（如果算上享受西部开发优惠政策的3个自治州，可以说是自治州的全部）、82个自治县（旗）分布在西部，实行区域自治的面积占到全国陆地总面积的64%。因此，从西部的这种多民族区域性特点来看，西部大开发也就是对民族自治地区的大开发。在开发中坚持和完善民族区域自治制度，是民族工作的重要内容，也是西部稳定与发展的重要保障。正因为如此，重视对经济自治权问题的研究，就具有十分重要的意义。
（一）研究民族经济自治权，是西部大开发中坚持和完善民族区域自治制度的需要
民族区域自治既是我国的一项基本的政治制度，也是一项基本的民族政策。它把国家的集中统一领导与少数民族聚居区的区域自治紧密结合起来，具有强大的政治生命力。在西部大开发中，坚持和完善民族区域自治制度，是题中应有之意。从理论上讲，民族区域自治的核心问题，是自治地方的自治权，这也是自治地方与非自治地方的根本区域之所在。对于自治权利，宪法和民族区域自治法都做了明确规定。如果我们对这些权利进行归类，它无外乎包括政治、经济、文化三大方面的内容。所谓经济自治权，主要是指国家规定的民族自治地方在财政管理、物资分配、经济建设以及与其他地区进行经济贸易等方面的权利，它是民族自治权体系中的核心问题。随着改革开放的深入进行和社会主义市场经济的发展，民族地区对经济自治权的保障和实现问题愈加重视，同时也面临着许多新的问题。
西部民族地区政治、经济、文化等方面具有特殊性，这既会对西部大开发战略的实施产生影响，也会对自身经济权利的实现产生影响。这其中有许多问题需要我们去研究。况且，这次西部大开发是处在一种特殊的社会背景下，即西部民族地区经济体制转变的过渡时期，因而必然会对民族区域自治的实践提出许多新的课题。随着西部大开发战略的全面实施，西部社会经济文化的发展日益呈多样化趋势，外部力量越来越多地介入到边疆民族地区，在整体推进的过程中，必然会带来不同地区、不同民族、不同群体利益结构的变化和利益分享的差异，发生利益碰撞。这在客观上要求国家统一确立整体利益，要求在宏观上制定一些政策、措施，在全局上化解新矛盾、新问题。但是，由于少数民族在政治、经济、文化等方面因发展差距和社会文化背景而处于的特殊地位，必然强调自身民族的特性、要求、愿望；强调在国家整体发展中的重要性，强调权力平等和利益共享。对于民族自治地方的自治机关来说，经济自治权的发展与完善问题被提到了当前一段时间能否真正实现民族区域自治的高度来认识。和以往相比，西部大开发的宏观经济环境将更有利于民族经济自治权的保障和实现，但在实践中具体怎么运作，运作中存在哪些问题，等等，都需要我们从理论上进行很好地研究。
（二）研究民族经济自治权，是西部大开发中实现民族自治地方经济快速发展的需要
我们对有一定聚居区的少数民族实行民族区域自治，其根本目的就是要通过这种比较灵活的形式，使各少数民族能够更好地把党和国家的路线、方针、政策，同本地区、本民族的实际情况结合起来，充分按照本民族和地区的特点、条件以及需要来发展经济文化等各项事业。在新的历史发展时期，为了快速发展经济，各民族自治地方都不约而同地把目光投向民族区域自治制度的完善上，普遍形成一种大力强化和充实自治权的要求。人们对法律上规定的经济建设和财政管理权的具体操作问题，对资源开发中的利益共享问题等特别关注，并越来越深刻地认识到它对发展民族经济所起的重要作用，因而也就迫切需要在经济领域里行使自治权，需要上级国家机关的有关部门保障民族经济自治权的实现。而这方面的问题恰恰是民族自治权体系研究中的一个重点和难点。所以，从理论上研究民族经济自治权，是为了在西部大开发中更好地用好自治权，并以此来推动西部民族地区社会经济的全面发展。
（三）研究民族经济自治权，是西部大开发中加强民族法制建设的需要
民族自治权具有授权性和保障性的法律特征。授权性是说民族自治权属于授权规范的职权，即指规定人们有权做出某种行为的法律规范。对于民族自治机关来说，只要有被授予自治的法定权力，就意味着必须行使，没有任何选择的余地。但是，执行起来人们又往往感到不知如何操作。其主要原因就在于民族区域自治法是一部既涉及国家结构，又包括政治、经济、文化等广泛领域的综合性法律。自治法对民族经济自治权的规定比较原则，具有很大的弹性和灵活性。2001年2月28日，第九届全国人大常委会通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民族区域自治法〉的决定》，并于公布之日起在全国施行，这是在西部大开发战略开始启动的新形势下进行的，为此吸收了国务院有关西部大开发的一些优惠政策措施。但是，修改后的民族区域自治法在多数条文上的规定还是比较原则的，而各民族自治地方的情况千差万别，这就给民族自治地方制订实施本法的法规和规章提供了一定的空间，也给民族经济自治权的实现提供了一定的空间。从我国的现实情况来看，改革开放正在深入进行，许多政策、措施尚未定型，而且中国加入世贸组织后，许多经济政策要与国际接轨，民族自治地方也不能例外。如何把国家对民族地区的经济优惠政策和自治法规定的经济自治权利有机的结合并协调、统一起来，找到最佳切入点，需要我们认真研究。同时，鉴于以往存在的问题，为了维护民族区域自治法的法律权威，为了维护自治权的授权性，很有必要对西部大开发中自治权的操作问题进行研究，对影响自治法律效力的相关因素进行研究。法律的严肃性在于法律的保障制度。但是，由于种种原因，我国一直未出台与自治法相配套的法规或实施细则，也没有民族自治机关行使自治权的保障措施，这在客观上对民族区域自治法的贯彻实施产生了一定的限制作用。因此，研究西部大开发中的民族经济自治权问题，从法律意义上来说，正是为了促进新修改的民族区域自治法的贯彻实施，促进民族地区的社会主义法制建设。
相关因素分析
研究西部大开发中的民族经济自治权，离不开对其产生影响和作用的相关问题的分析。尽管西部大开发战略的实施才开始不久，但鉴于以往的实践，有很多问题同样还会在西部大开发中出现，有些则有可能加剧，有些则是新的社会条件下的产物。这些新旧因素彼此交织、相互渗透，对经济自治权的行使和保障产生着程度不同的影响，下面就主要的因素做一分析。
（一）法律保障问题
就民族经济自治权的实践运行来看，它的实质性问题是中央或上级国家机关与民族自治地方基本经济权限的划分。但转型期的特殊社会背景，使得中央和民族自治地方经济权限的划分处于较大的变化和发展之中。市场经济的运作，使得以往法律上规定的某些经济权限失去了存在的条件，某些则失去了存在的空间，某些则由过去的确定性变得模糊或抽象了。新修改的《民族区域自治法》为改变这种状况做出了努力，但它直接提供的法律支持还是非常有限的，而相当一部分法律条文如果不进行具体细则性规范，是无法在实践中真正实行的。而这种具体细划往往要涉及到国务院及其各部委的权力行使。这一问题始终是民族区域自治法实施中的难点。从民族自治地方来说，自治法规的表现形式大体分为三类：自治条例、单行条例以及变通规定和补充规定。从以往的情况来看，各民族自治地方都把自治法规拟制的重点放在自治条例上，除五大自治区外，自治州、自治县大都出台了自治条例。但是，这些自治条例在框架结构、内容安排上都基本雷同于自治法的一般条例规定，反映地方特点和民族特点的可行性与可操作性的规定比较少。从实践效果来看，这些自治条例自颁布实施以来，在保障少数民族平等权益方面以及少数民族当家作主，培养和配备民族干部等方面，确实起到了其他法规所不能替代的重要作用，但它在经济方面发挥的作用和它在政治上的作用与成就相比，就显得逊色和不足了。从民族自治地方颁布实施的单行条例来看，大多局限在义务教育、民族语言文字、土地与草原管理、野生动物保护等范围，侧重保护、强调限制的条款多，而着眼于改革、发展和体现市场经济特性的内容少，这在一定程度上削弱了民族自治地方对经济自治权的行使。
西部大开发是中央与西部省区之间、汉族与少数民族之间，以及各民族之间在经济方面的互助和合作。由于各方在诸多条件方面存在着较大的差异，因而难免会出现一些问题。就西部大开发中的民族关系而言，它不能脱离国家宏观经济运行机制，但这并不意味着可以不考虑或不顾及落后地区、落后民族的实际情况和特殊利益而完全听凭市场法则的左右。相反，必须保护民族地区的现实利益，保护自治地方的经济自治权。而这一切的实现，又都离不开民族区域自治法及自治地方相关法规的支持。
（二）自治权实施主体的效能问题
宪法规定：“民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。”自治机关的职权具有双重性质，即：作为一级地方国家机关它有权行使宪法、地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法规定的同级一般地方国家的职权；作为民族自治地方的自治机关，它又有权行使法律赋予的自治权。由此可以看出，作为行使自治权的主体即自治机关在实践中的作用如何，对自治权行使的程度有很大影响。如自治法规定：“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或停止执行。”可从民族自治地方的现实情况来看，落实该项权利的具体措施是非常有限的，很少有根据当地经济发展的特点，对那些不适于经济发展的政策变通执行或停止执行的决定。由于长期受计划经济体制的束缚和影响，时值今日，不少民族自治地方的自治机关仍习惯于照上级国家机关的一般性命令、指示办事，缺乏灵活运用自治权的积极主动性，更缺乏运用法律赋予的权利发展经济的胆识和气魄。
《民族区域自治法》指出：实行民族区域自治，是为了“发挥各族人民当家作主的积极性，发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，巩固国家的统一，促进民族自治地方和全国社会主义建设事业的发展。”这就是说，发展是实现民族区域自治的目的，民族区域自治只是实现自治地方乃至全国发展的一个手段。但在民族区域自治法的具体实施中，有的同志不适当地突出了自治的形式方面的要素，甚至把追求形式当成最终目的。而民族地区的实践证明，只有在发展中才能求得真正的民族区域自治。经济是基础，一个地方的民族只有使经济得以发展才能谈得上自己管理自己的内部事务。现在民族自治地方的人们已经形成了一种共识：发展经济是当前民族区域自治的重心。自治机关如何在西部大开发中通过经济自治权的实施来加速当地社会经济的发展，逐步缩小与发达地区的差距，是当前必须很好思考、研究的重大问题。
（三）上级国家机关的尊重与保障问题
自治权是一种自上而下授予的特定法权，是民族自治机关的权力，应靠自治机关的努力行使来实现。但是，从以往的实践来看，任何一项经济自治权的设定和行使，都与上级国家机关的态度和行为直接相关。上级国家机关的尊重和保护是自治机关用好、用活自治权的十分重要的保证。如果上级国家机关做出不适合或不完全适合民族自治地方实际情况的规定时，自治机关很难变通执行；当自治机关从实际出发采取一些特殊政策和灵活措施时，往往会受到上级部门的干预。凡此种种，直接影响着自治机关对经济自治权的行使。故此，有人把上级国家机关的尊重与保护看成是理顺国家利益与自治地方利益的重要一环。鉴于此，在西部大开发中，任何经济自治权的明确与行使，都要直接涉及到上级国家机关和民族自治机关两个主体间的关系。民族自治地方会把审视中央或上级国家机关经济上的优惠或照顾政策的情况，当成落实经济自治权的重要前提。
依法行政是社会主义法治建设的客观要求。在西部大开发中，依法行政成为民族自治地方要解决中央或上级国家机关落实帮助职责问题的主要方面。新修改的《民族区域自治法》把原来第六章的“上级国家机关的领导和帮助”改为“上级国家机关的职责”，正是顺应了这种要求。但在实际运作中，中央政府或上级国家机关如何在适应市场经济和转变职能的过程中，找准自己实施自治法责任的度，确定自己实现“职责”的方式或形式，确非易事。民族区域自治法对中央或民族自治地方各自权利或义务做了原则上的规定和划分，在西部大开发中，我们面临的问题是，如何依据自治法的原则性规定，尽快对中央与民族自治地方的经济权限进行明确的、具有可操作性的量的划分，真正调动起中央和地方两个方面的积极性，促进民族自治地方经济的快速发展。
对策探析
根据民族经济自治权实际运行中的状态、存在的不足，笔者认为，在西部大开发中，为了使经济自治权的行使和保障问题得到较好的解决，至少要重视做好以下几方面的工作。
（一）从国家立法来说，要加快《民族区域自治法》实施的配套法规建设
新修改的民族区域自治法，在西部大开发中能否充分发挥法律保障作用，和它配套法规、监督机制的完善与运行情况有着十分重要的关系。一般来说，配套法规包括国务院的行政法规与行政部门的行政规章，辖有民族自治地方的省、自治区、直辖市的地方性法规及政府规章，民族自治地方的行政法规及自治规章。在上述几方面我们取得了可喜的成绩，但在配套上还存在很大问题。当前，要着重抓好的环节是：(1)国务院依照宪法和法律的规定负有实施民族区域自治法，保障民族自治地方的自治权利的责任和义务。因此有必要在自己的职权范围内制定民族区域自治法实施细则，这是自治法实施配套法规的基础，也是其他配套法规、规章的重要法律依据。细则应适应市场经济和西部大开发的需要，将民族区域自治法关于民族自治地方的自治权，特别是经济自治权的规定具体化，具有可操作性。这对民族自治地方的立法工作具有极大的指导作用和示范作用。(2)国务院各部门对民族区域自治法的贯彻负有直接的责任和义务，因此应结合部门对民族自治地方工作的实际情况，制定民族区域自治法实施条例，以便使实施细则进一步细化，便于运行。条例的制定还应与国家出台的西部大开发的优惠政策结合起来，使两者相得益彰，发挥最大的效能。(3)中国加入WTO后，将按WTO规则办事。国务院及各部门制定的细则、条例或政策措施都不得与WTO规则相悖。由此，民族区域自治法中有关民族自治地方经济自治权的规定，如何既不违背WTO的规则，又能照顾民族地区的特点、实际，而发挥它应有的作用，这是需要很好研究的问题。如自治法中“民族自治地方在对外经济贸易活动中，享受国家的优惠政策”的规定恐怕就要有新的解释。(4)建立和健全民族自治权行使的监督机制。要使自治机关行使自治权的行为真正运作起来，还需要建立和健全监督体系，对自治权行使的不为、无视行为、侵犯行为，自上而下实施监督，以保障法律的权威性和严肃性。
（二）民族自治机关应增强运用自治权来促进经济发展的意识和能力
其一，自治机关要增强贯彻落实民族区域自治法的自觉性，提高自主行为。自治是民族区域自治制度的内在要求，也是宪法和民族区域自治法赋予民族自治地方的特殊权利。但自治法是靠有一定程度的自治法律意识的主体推行的。因此，自治机关自治法律意识的高低及正确与否，直接影响着自治权的实施程度及效果。从现实情况来看，民族自治机关的自治法律意识不可说不强，但在理解上存在着偏差。如对自治法在全国法制体系中的地位缺乏客观的认识；或者把实施自治法的责任过多地推给中央或上级国家机关。因此，自治机关对自治一定要有一个科学、全面的认识和把握。在自治法的贯彻执行中，自治机关既要充分用足、用活党和国家赋予的各项经济权利，确保经济自治权实施的内在质量，又要充分发挥自己的主观能动性，增强自我发展意识。其二，自治机关要大力加强自治立法工作，使本行政区域内亟待规范的具有地方性特点的重要事项有法可依。(1)根据社会发展条件的变化和新修改的民族区域自治法，对已颁布的地方性法规、规章进行必要的补充修改，把国家赋予的自治权切实落到实处，真正体现出“自治”的特点和要求。根据我国加入WTO议定书中的承诺，中央政府有义务确保地方性法规、地方政府规章以及地方制定的其他政策措施符合WTO规则。为此，中央办公厅、国务院办公厅发出通知要求对地方性法规、规章等进行清理。民族自治地方必须积极开展这项工作，严格按照法定权限、WTO规则和我国政府的对外承诺，对已有的法规、自治条例、单行条例等进行修改，并确保质量。(2)在《立法法》规定的权限范围内，围绕经济自治权来立法。这对民族自治地方今后的发展有着最为重要的意义。如前所说，为了加快民族自治地方的发展，这次修改的民族区域自治法加强了对民族自治地方经济和社会发展的扶持力度，有不少是吸收了国务院有关西部大开发的一些优惠政策和措施。民族自治地方应以此为依据，围绕西部大开发的现实需要加强立法工作，规范和解决本地区在经济发展中的特殊问题。此外，国家部分法律还就民族自治地方的变通、补充执行作了专门规定，还制定了一系列有关民族地区发展的特殊政策。这些都为民族自治地方立法的权限和范围提供了依据和空间。民族自治地方应依此“做好文章”，抓准立法重点，拓宽立法思路，力求避免经济立法的主观随意性和盲目性，努力提高立法质量和立法效益。
（三）正确处理国家政治一体与实现民族地方自治的关系
国家政治一体与民族区域自治反映出国家整体发展与区域民族发展的两种要求，包含着一致与矛盾的两个方面。政治一体是国家权力意志的体现，同时也是民族区域自治制度的政治保障。换句话说，作为统一国家内的民族区域自治，如果没有体现政治一体的核心价值观，便会失去价值认同的思想基础，也就不可能在现实中实现其功能。正因为如此，我国的一切民族自治地方都必须遵循宪法的总原则和总道路向前发展，任何民族不得以自治为借口，违背宪法的总原则和国家的整体利益各行其事。同样，作为统一国家内的民族区域自治，如果不考虑少数民族和民族地区的特殊利益，不重视保障自治地方的自治权，那么这个制度也就失去了意义。在西部大开发中，我们必须全面、正确地理解民族区域自治制度，并以此为指导研究和解决现实问题。这里仅从保障民族自治地方权益的角度强调两个问题。
其一，在资源开发、使用及利益分配上，上级国家机关要切实保障民族自治地方的权益。在西部大开发中，自然资源开发是一项十分重要的内容。在资源开发过程中，必然会涉及到利益分配问题，其中主要是国家和民族地区之间的利益协调问题。在计划经济体制下，国家靠行政命令实现资源配置，作为资源富集地区的民族自治地方一直缺乏应有的自主权和利益回报。进入经济体制转型时期，原有的许多政策失去了效力，民族地区在资源开发中的利益更难得到充分体现。随着国家对西部资源的开发利用，民族之间、地区和国家之间、企业和群众之间的利益差别，矛盾纠纷日渐增多，有的甚至发展为突发事件，处理不好，往往会带来严重的后果。因此，在坚持资源国有的前提下，应充分照顾资源产地的利益，并按照新修改的《民族区域自治法》的有关规定，使党和国家对民族地区的照顾与扶持政策在资源开发方面得到真正的体现。
其二，在环境利用上，要尊重和保障民族自治地方可持续发展权益。新修改的《民族区域自治法》规定：自治机关要“实现人口、资源和环境的协调发展。”这表明，可持续发展权益是民族自治地方的一项重要权益。西部开发的重要内容之一是国家对西部地区注入更多的资金，以加强基础设施建设，改善西部的经济环境，并吸纳劳动力，刺激消费和拉动西部的经济发展。这对西部是非常有意义的事情。但是，我们也必须看到，这个过程无疑会给西部的环境造成压力，对本已脆弱的生态环境造成新的破坏。随着西部大开发战略的推进，交通、水利、电力、铁路、公路和机场等基础设施工程的纷纷上马，对西部的生态环境构成了潜在的威胁，如果我们不能采取相应的措施防患于未然，那么其情景是可想而知了。自治法规定：“国家采取措施，对输出自然资源的民族自治地方给予一定的利益补偿。”如何使这个“利益”量化而具有可操作性，是国家有关部门迫切需要研究解决的问题。实践证明，国家的支持是促进西部民族地区经济发展与环境保护的目标取得一致并导向良性循环的重要条件。
收稿日期：2002-03-21