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中图分类号：G922.16 文献标识码：A 文章编号：1671-6477(2008)03-0415-05
近年来，高校学生欠费成为制约高校发展的瓶颈，直接影响着高校正常的运转，也影响着高校的长远发展和建设。国家助学贷款的实施使高校学生欠费的现象得到了极大的改善。由于高校与借款人——学生之间的特殊关系，高校不可避免地卷入国家助学贷款合同之中。但现行制度和国家助学贷款合同对于高校责任的规定不甚明晰。因此，有必要从法律的角度厘清高校在国家助学贷款中应当承担的责任，从而推动国家助学贷款制度的完善，促进高校贫困家庭学生资助体系进一步完善。
一、高校承担责任之依据
法律责任是指行为人由于违法行为或者由于法律规定而应承受的某种不利的法律后果。在国家助学贷款中，高校被纳入国家助学贷款体系之中，并定位于“介绍人”。在借贷合同中，高校作为借贷双方之外的第三方，国家相关政策和贷款合同为其设定了一定义务，这成为其承担责任基础。
(一)法定之义务：源于国家政策规定
根据现行国家助学贷款政策，高校扮演了一个重要的角色。2000年国务院办公厅转发中国人民银行等部门《关于助学贷款管理若干意见的通知》中规定：“对在校大学生发放信用助学贷款，学生所在学校必须提供贷款介绍人和见证人。介绍人指学校负责助学贷款的部门(如学生处等)。”在2004年的《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》(以下简称《若干意见》)中，进一步明确普通高校的义务是，“在国家助学贷款管理中心下达的借款额度内，负责组织本校经济困难学生的贷款申请”，“对申请借款学生的资格及申请材料的完整性、真实性进行审查，监督学生按贷款合同规定的用途使用贷款”，“培养学生诚信意识，建立学生信用档案，制定切实可行的措施，督促借款学生及时归还借款本息，努力降低国家助学贷款风险”。根据上述规定，高校在现有国家助学贷款政策中，是介绍人，其义务包括审查贷款材料的真实性，监督贷款的使用，续放款材料的审查，督促学生还款等。高校对于上述义务的违反成为其承担法律责任的依据之一。
(二)约定之义务：源于格式合同
在《中国银行国家助学贷款借款合同》格式合同(选此样本是由于现行国家助学贷款通过国家招标确定中国银行中标)明确将高校列为“丙方”，作为借款合同的第三方主体。同时，合同明确提出了“丙方的违约责任：丙方违反本合同第11条款规定不履行职责的，乙方(即借款银行)有权向丙方所在学校和所在学校的上级主管部门反映情况，并要求所在学校和所在学校的上级主管部门予以协调处理。”而第11条共6款，涵盖高校职责很全面，包括将贷款情况向监护人的通报、贷款使用用途的监督、诚信教育、还贷宣传及贷后管理等。高校由于国家助学贷款合同签上签章，成为了合同当事人。合同生效后，高校应当履约合同约定之义务。对该约定义务的违反成为高校承担法律责任的依据之二。
二、现行制度中高校责任之规定
目前，对高校不履行上述义务之后果并没有明确规定，只是在国家助学贷款的相关文件和格式合同有些零星的规定，其主要意见是：高校主要承担支付部分风险补偿金的责任、贷款总量减少的责任、行政责任。
(一)支付部分风险补偿金的责任
《若干意见》建立了国家助学贷款风险补偿机制。按隶属关系，由财政和普通高校按贷款当年发生额的一定比例缴纳国家助学贷款风险补偿专项资金，风险补偿专项资金由财政和普通高校各承担50％。根据这个规定，高校成为了银行风险补偿金的缴纳主体之一。在银行贷出的资金发生风险时，风险补偿金最终作为了一种补偿给予了银行。即，在银行借出资金出现风险的情况下，其损失的补偿责任由高校承担了一部分。
(二)减少贷款总额度的责任
《若干意见》对普通高校实行借款总额包干办法。每所普通高校的具体借款额度由全国和省级国家助学贷款管理中心根据各校的贫困生实际情况和借款学生还款违约等情况分别确定下达。据此确定各个高校每年获得的国家助学贷款额度有两个标准，一是各校的贫困生实际情况，二是借款学生还款违约情况。一定意义上，学生违约还款的比率和与高校贷款额度的获取(实质上是高校的经费运作)建立了内在的联系。据中国教育部2006年第4次新闻发布会散发材料统计，有近20％的贷款毕业学生不同程度地存在还款违约情况。由于每年违约率的存在，对高校每年贷款总额产生负面影响，即逐年的减少，实际上成为了对高校在监督学生还款不利的情况下的一种惩罚。
(三)行政责任
在国家助学贷款合同中，明确提出关于高校责任的内容：高校违反合同规定不履行职责的，银行方有权向借款学生所在的学校和所在学校的上级主管部门反映情况，并要求所在的学校和所在学校的上级主管部门予以协调处理。这一责任很明显应该属于行政责任的范围。
三、现行制度中高校责任之评析
在国家助学贷款制度中，高校上述三种责任的存在必定有其最初设定的道理。尤其对于高校行政责任的规定，它是由国家助学贷款性质所决定的。正如有学者提出，我国国家助学贷款“集政策、福利、教育和金融为一体”、运用“政策性目标、商业化运作”的贷款模式[1]。国家助学贷款合同绝对不是一个单纯债的法律关系，同时也包含着行政的成分在内。对于高校承担一定形式的行政责任是法理之中的。但对于高校其他的两方面责任，从法学角度看，是不合理的。
(一)高校承担支付部分风险补偿金责任不符合法理
建立风险补偿防范机制的目的，是为了保障贷款银行出借资金的安全，提高银行的积极性，但对高校来说是不公平的。
1.与高校受益不相适应。高校受益主要来源于避免了学费收入不应当的减少，并非得到额外的收益。这个结论运用经济学中关于成本收益分析的方法可以得出。如图1a)所示。
图1 国家助学贷款中高校的成本收益分析
设X、Y轴分别代表高校在国家助学贷款制度中的成本支出、收益。
第一，高校作为事业单位，不以营利为目的，对于学生在国家规定范围内收费。所以，高校学费收取是一种权利，不存在收益，Y=0，除了正常教学管理支出，不应该有成本，X=0，即(0，0)。
第二，现实中，高校无法收清学费，设欠费情况为a，则在不追讨学费的情况下，X=0，Y=-a。由此高校运作困难，则采用了追讨方式，付出成本为m。显然，m只可以追回恶意欠费。对于非恶意欠费，设为b，在X=m时，无法回收b。因此，高校在现实中增加成本m的基础上，回收恶意欠费(a-b)。即：现实中欠费状况下为(0，-a)，而追讨情况下为(m，-b)。由于随着追讨的力度加大，对于恶意欠费的追讨就增加，所以粗略估计为一条上升的曲线。如图1b)所示。
第三，对于非恶意欠费的解决，现在的主渠道为国家助学贷款政策，假设学生欠费问题全部解决(实际上不是所有的贫困生均能等到贷款)，即高校在国家助学贷款政策中的利益的最大化。此时，学校需要再支付成本n，即X=m+n，包括国家助学贷款政策中需要的管理费用、50％的风险补偿金，设银行和学校确定的风险补偿金的比率为q，那么高校要付出的风险补偿金成本为b×q×50％。由于，q值在(0，1)区间之内波动，则高校的风险补偿金存在区间范围为(0，b×50％)，即高校无论任何情形均要承担风险补偿金的责任。如图1c)所示。
高校学费的收取始终是高校自己的应得部分，没有任何赢利。从图中很明显看出，任何时候高校的收益未成为正值，即使理想的状态下也只是拉回到横轴Y=0。因高校受益了应当得到的学费收入，而必须承担50％风险补偿责任，两者显然不相适应。
从风险补偿的主体看，一般风险补偿的出资主体往往是政府(如各省市中小企业信用贷款担保机构风险补偿专项资金等)和高利润高风险承担者(如工伤事故中的风险补偿等)，而高校既不是政府，在国家助学贷款中也没有获取高额利润，因此高校不应当成为支付风险补偿金的主体。
2.归责原则适用不恰当。高校在国家助学贷款中应适用何种原则归责学者研究不多。有学者认为采用的是无过错责任，学生是高校培养的，出现不诚信现象，证明德育教育不成功，因此高校应该对其培养出来的学生的违约行为承担无过错责任[2]。这种说法明显存在缺陷，德育教育的不成功是很多原因造成，其中个人主观因素影响最大。同时，无过错责任的适用，必须有法律的明确规定。也有学者认为采用的是公平责任，学生出现不还款现象，银行存在风险较大，由国家财政、高校各分担50％的风险补偿金，似乎在追求一种公平。但“公平责任原则是指加害人和受害人都没有过错，在损害事实已经发生的情况下，以公平考虑作为价值判断标准，根据实际情况和可能，由双方当事人公平地分担损失的归责原则”[3]。但高校既不是受害人，也不是加害人，既非政府部门又非公共机构，而仅是该借贷合同中的介绍人，此说法也不符合法律责任原则。根据现行规定，只要贷款学生出现违约现象，银行损失将从学校部分出资的风险补偿金中支付，即无论高校有否过错，都应该承担责任，显然高校在现行制度中承担了严格责任。
根据合同法的规定，以严格责任原则为违约责任归责原则，其适用的对象是合同中的借贷关系的双方当事人，而国家助学贷款的性质与其不同，严格责任原则不能当然适用。退一步说，即使适用，也只能对银行和贷款学生，因为他们才是借款人和贷款人，而高校仅仅只是介绍人。对处于介绍人地位的高校以严格责任归责，其承担责任显然过重。
3.与高校“介绍人”地位相矛盾。在国家助学贷款合同中，将高校规定为介绍人，介绍人并非法律概念，无具体关于介绍人的权利义务的规定。而在实际生活中，介绍人因为只起介绍作用，不参与到双方行为过程中，法律上更无权利义务可言。2004年增加风险补偿机制，其实质是由财政和高校对经办银行因贷款发生坏账造成的损失进行一定的经济补偿。从当今各国对教育的重视及保障情况下，以及高等教育的社会受益角度看，政府承担一定的风险是必然的。而高校仅作为“介绍人”不适宜承担这种具有政策导向性商业贷款的补贴责任。
(二)减少贷款总额度作为责任形式不恰当
从设定的目的看，以违约率和贫困学生数量来控制高校每年贷款总额的规定有一定道理。一方面是根据高校贫困学生具体数量的比率，确定更为合理的贷款额度，避免一刀切，达到实质的公平；另一方面，促使高校必须努力降低贷款学生违约的可能性，积极地履行贷后管理职责，加强对贷款学生的诚信教育，降低违约还款的比率。
根据各校的贫困生实际情况确定贷款总额度显然是科学的、符合实际需求的；而根据违约率来控制贷款总额度显然是不科学的，不符合实际需求的。其不科学性和不符合实际性表现在：第一，由于违约现象实际上大量存在，这一判断标准会对高校每年贷款总额产生负面影响，即贷款总额逐年减少。高校从国家助学贷款制度中所预期得到的受益(避免应得学费不应当的减少)逐渐落空。第二，贷款学生未按期足额归还款项的责任应该由违约学生承担。让高校承担与违约率挂钩的责任，与现代法的精神——自己对自己行为负责——不相符合。第三，将贷款学生的违约率作为惩罚高校监督学生还款不力的方式，有封建法之痕迹，即株连之嫌疑，学生毕业后高校对他们行为已无约束力，学生与高校的联系也不多，而因为高校与违约者曾经有过的教育合同关系就减少高校贷款总额度的做法，具有连带惩罚的意义。第四，由于违约率的存在，高校贷款总量的减少，直接导致新进入高校的部分贫困家庭学生无法贷款，无法成为国家助学贷款的受益人，间接地为违约学生承担了责任。据报道，扬州市工行总部为减少银行的直接经济损失，将不再对扬州6所高校发放国家助学贷款[4]。这样处理的结果同样也是为他人行为承担过错。第五，在贫困家庭学生无法上缴学费的情况下，高校会再次陷入欠费的困境。
综上所述，根据违约率确定高校贷款额度将制约国家助学贷款目的的实现，该规定使得国家助学贷款制度两个直接目的——解决贫困家庭学生就学难的问题及缓解高校欠费状况——均逐步得不到实现。
四、国家助学贷款中高校责任之重构
从高校责任评析中可以看出，现行制度要求高校承担部分风险补偿责任、减少贷款总额度责任的规定不合理，因此需要对高校责任进行重构。
(一)明确高校在国家助学贷款中责任承担的归责原则
显然，高校在国家助学贷款中承担责任的归责原则适用严格责任是不恰当的，应当适用过错责任。
目前对高校在国家助学贷款中的地位有两种观点，其一，认为高校是合同主体，参与借款合同并且承担其作为一方主体的相应义务，该义务应当是贷款人将先合同部分义务转移给高校的。普通借款合同中违约方适用严格责任，在国家助学贷款合同中，一旦出现违约，严格责任同样应当由违约方承担，不能够将借贷双方可能的违约责任累及高校，使高校承担严格责任，但这并不意味高校不承担任何责任，因为它有行为参与，则必须承担自己的行为所引发的法律后果，此时高校承担过错责任为宜；其二，认为高校应该是贷款人的代理人，它代理贷款人进行审核工作，至于批准程序则依然由贷款人保有。对于代理人的行为必须是为被代理人的利益而进行，在代理过程中造成被代理人损失的，由代理人承担过错责任，这是法律明确的规定。无论从哪种观点看高校都应当只承担过错责任。
这一观点在2007年9月推行的生源地信用助学贷款制度中有了印证。生源地信用助学贷款制度是在国家助学贷款制度发展接近10年后出现的新资助政策，该制度废弃了高校风险补偿金承担的规定。在国家开发银行提供的《生源地信用助学贷款借款合同》合同样本中，第15条第(3)款规定：丙方(学生贷款管理中心)违反合同的规定给甲方造成损失应承担法律责任。即：学生贷款管理中心因过错不履行义务给甲方造成损失的应承担责任，这是典型的过错责任。
在国家助学贷款合同中，如高校适用过错责任得到确定，不仅理顺了高校在国家助学贷款中的法律关系，同时，将高校从风险补偿金中解脱出来，与我国担保法律制度衔接了。这一点在生源地信用助学贷款制度中也同样得到印证。在生源地信用贷款中，学生贷款管理中心与高校的协作管理使贷款顺利完成的同时，由政府财政进行风险担保，但生源地信用助学贷款中未明确高校过错责任的承担，这是一个漏洞。
(二)明确高校在国家助学贷款中的责任范围
在普通借款合同中，贷款人未按照约定的日期、数额提供借款，造成借款人损失的，应当负赔偿责任；借款人未按照约定的期限返还借款的，应当按照约定或国家的规定支付逾期利息。在国家助学贷款合同中，借款学生出现违约还款行为，应当依旧由借款学生偿还并支付逾期利息。高校在其中承担责任的部分不应当是借款学生从贷款人处取得的借款全部或者部分。即高校不应该成为“风险补偿专项资金”的缴纳主体。
在国家助学贷款合同中，导致银行不愿意继续从事国家助学贷款工作的一个重要的因素就是银行资金无法安全回收。当然应该追究相应主体的责任，现行制度中明确规定了借款学生的违约责任，而高校的责任却不甚明晰。笔者认为，在借款学生违约时，高校承担责任的判断应该有两个方面，一是高校是否有违反国家助学贷款制度赋予的职责和合同义务行为存在；二是高校是否有主观故意。高校没有过错，则纵使有贷款学生违约发生，高校也不负责任。同时，高校违反约定义务对贷款方造成的损失大小应当是高校承担责任的范围。譬如，高校为了能够使学生贷款成功，尤其在学生续放款过程中，存在不真实反映学生的表现情况的行为。因为真实反映贷款学生不符合续放条件后，续放失败，欠费又成为了必然。这些行为高校是具有主观上的故意。此时，使银行风险增加，高校存在过错，责任范围与高校过错行为所引起的贷款方错误发放贷款的数额相一致。这种方式能够使高校承担由自身过错行为造成的责任，回避由于违约率而减少每年贷款总额的弊端，同时，也可以使银行由高校过错行为引起的风险得到补偿。
(三)确立高校在国家助学贷款中的责任承担形式
如前所述，国家助学贷款政策中，高校承担部分风险补偿金责任、贷款额度的减少责任、行政责任等的承担方式存在问题。在高校责任承担方面运用合理的归责原则情况下，对于高校在国家助学贷款中承担责任的形式问题也应做出探讨。
国家既然要求高校在国家助学贷款中做出行为，对于其行为应当有所约束。对于高校责任承担采用过错原则，一旦在监管中出现过错，必须承担相应的民事责任。据《民法通则》第134条的规定，承担民事责任的方式主要列举了10项，可以单独适用也可以合并适用。由于在借贷关系中，核心要素是资金的安全。银行的资金损失发生后，最直接的办法就是货币形式的补偿。因此，高校应根据其过错大小，承担相应的经济赔偿责任。而高校作为事业单位，法律对其承担赔偿责任的财产范围有其特殊规定，如涉及高校科研教学等公益性质的财产不符合担保法关于担保财产范围的规定。因此笔者建议：第一，国家应明确规定高校承担经济责任的资金渠道，即非公益性资金中支出；第二，赋予高校对具体参与工作人员的责任追究权力，即高校的追偿权，对有过错的具体工作的操作人员进行一定经济追偿。最终，增强高校具体工作操作人员的责任心、端正态度，提高高校自身的管理水平，承担责任的形式更为合理。
除此之外，可借鉴信用减等作为责任承担形式之一，对高校其他信贷业务进行衡量，甚至可以作为高校在教育部评级的参考因素之一。