农田水利建设中的地方政府责任与国家审计，本文主要内容关键词为：农田水利论文,地方政府论文,责任论文,国家论文,建设中论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中纪委十八大报告指出“强化对权力的制约和监督是有效预防腐败的关键。……加强对重点专项资金和重大投资项目的审计。将政府审计作为权力运行的监督机制”。近年来，国家持续加大对农村水利基础设施的投入。在江苏、浙江、山东、河南、安徽、湖北、江西、广西，农田水利基本建设年累计投资均超过百亿元。然而，基于调查显示许多项目完工后，缺少后期的维护和管理，不少设施尚未发挥作用便报废，基层一些水利设施抵御灾害的能力几乎为零，农民依然只能“靠天吃饭”。民心工程缘何成了摆设，中看不中用？地方中小型水利设施如何解决“最后一公里”问题。 学者们对此给予较多关注。首先是关于农田水利陷入困境的原因研究，其中投入主体缺失是一个重要原因。农民和政府应作为农田水利建设的投入主体（王韩民，2005）。然而，当前我国中央与地方政府在农村公共产品供给上的缺位，无形之下将一部分本应由国家承担的职能转嫁给了农民，这是农村水利衰退和无序的根源（唐忠、李众敏，2005）。在我国小农经营条件下，离不开村社这个最小的灌溉单位，否则，国家无论向农村投入多少水利资金，都无法解决农田灌溉问题，国家要在加大投资的基础上着眼于机制建设（贺雪峰、郭亮，2010）；市场失灵和政府缺位（罗兴佐，2005）以及农业对于农民的重要性下降和水利设施的外部性（马芥等，2009）是造成农田水利困境的主要原因，产权制度和管理体制问题是导致小型农田水利基础设施建设困境的根本因素（宋洪远、吴仲斌，2007）。也有学者认为由于农用水资源逐渐被非农业所占用，水资源短缺对农业造成的威胁会更大（王金霞、黄季焜，2000）；其次是解决农田水利问题办法的研究。解决水资源短缺除了工程和技术手段外，水资源管理的完善十分重要，进行制度创新是调动农民水利建设积极性的关键。有学者（彭代彦、赖谦进，2008）提出在政府财政投入不能满足农村基础设施建设所需资金的情况下，应采取多种渠道筹措水利建设资金，可以引入PPP融资模式（郑春美等，2009），或借鉴国外运用税收优惠政策鼓励兴修农田水利的做法（马衍伟，2008）。有学者试图从国家审计角度解决这一问题，探讨政府审计和政府责任（刘力云，2008），以政府责任审计及委托关系重构为基础，构建目标视角下的政府责任审计理论框架（郑石桥，2012；2013），并探讨现实中政府责任审计存在的问题（孟焰、孙永军，2013）。对政府公共受托责任履行情况进行验证（李明辉、刘笑霞，2013），提出政府环境责任审计及环境责任问责的实施路径（马志娟、韦小泉，2014）。 本文基于委托代理理论，从中央政府和地方政府在农田水利建设中的委托代理关系出发，发现农田水利建设中地方政府的道德问题，在此基础上提出国家审计治理路径，从而激励地方政府重视农村水利建设，保证农业稳定和农村发展。 一、农田水利建设中的委托代理关系：中央政府和地方政府 （一）基本前提 1.农田水利建设状况是决定粮食生产的关键要素。在我国季风气候条件、幅员辽阔、极端气候频发的自然因素下，可靠的农田水利设施是保证粮食产量的关键因素。 2.地方政府是农田水利基础设施的投资和建设主体。由于农田水利工程具有公共产品的属性，社会效益和间接经济效益较大，自身的经济效益低下，社会资本投入积极性较低；在这种情况下，只能由政府作为主体。 （二）中央政府和地方政府关于农田水利建设的合约 中央政府代表农民的利益，通过指导命令的合约形式将农田水利建设工作委托给地方政府，要求地方政府的努力能够产生一定水平的粮食产出。行为结果传递地方政府努力工作的信号，从而对其进行奖惩激励。将中央政府和地方政府关于农田水利建设合约关系境况简化如下： 1.中央政府不能直接观察到地方政府对农田水利设施建设付出的努力，这表明中央政府设计合约时应将地方政府行动的不完备信息考虑在内。 2.中央政府测量地方政府努力工作的结果，应包括农田水利投资规模、建设规模、水利设施的维护和管理、农田水利制度的完善、粮食产量和农民收入等指标。 3.在年底考核时，中央政府实行奖罚激励机制。若发现存在道德问题，中央政府加以惩罚（或者是通报批评、降职等处分）。 二、农田水型建设中的道德问题：地方政府失责 中央政府重视农田水利基础设施建设，以粮食安全为最大利益，关注农业长期可持续发展；税费改革后，在农田水利中，地方政府利益逐渐与农业生产脱离，在任期制下，倾向于机会主义地解决农田水利问题，只要不出现农民上访闹事和粮食严重减产即可，不关注建立一个完善的农田水利体系和农田水利基础设施建设对于农业生产的长期效应。两者的信息不对称和目标不一致，从而产生委托代理问题。依据政府职责，农田水利建设中的地方政府责任可划分如下： 一是农田水利建设资金的使用方式和利用效率问题。中央水利建设资金经过转移支付到达地方政府部门，其使用结果很可能扭曲中央的初衷。地方政府将中央的水利拨款用于其他方面，如用于大型水利设施的建设（发电等）或能够带来较高收益的项目（如投资于工业或第三产业），这样在地方政府官员有限任期内，较快地做出政绩。或虽将其投资于农田水利建设，但在雇佣工程建设人员，保证建设质量，节约建设成本等方面也存在着寻租（甚至合谋或腐败）行为。 二是地方政府在农田水利建设中的努力问题。地方政府对自己的行为和当地的自然状态具有信息优势。若当地的自然状态有利，地方政府具有减少自己努力水平的倾向；若当地自然状态不利，则将较低的产量归因于不利的外在因素。中央政府不能将努力和自然因素各自对产出的贡献分解出来。地方政府低于均衡努力水平所产生的经济损失，即中央政府的代理成本。 三是地方政府在农田水利设施建成后的工作。农田水利设施仅是建成，作为“面子工程”，若是缺少后期的维护和管理，依然无法运转。这其中就涉及到地方政府的后期工作。 三、农田水利建设中地方政府失责的解决路径：国家审计 政府审计与政府责任联系非常密切。政府审计是强化政府责任的一个重要工具和手段。强化政府责任，首要是建立一个有效的政府责任机制。作为政府责任监督体系的重要组成部分，政府审计在政府责任机制中发挥着重要作用。 为了避免信息租金，中央政府可引进监督机制（内部审计或外部审计）以减少信息不对称。若发现地方政府在农田水利建设中存在道德问题，加以罚金。这里讨论事后审计机制，且不管是否发现存在道德问题，均存在审计成本。审计需结合中央政府与地方政府的农田水利建设合约，制定详细审计内容，包括结合当地自然状况的粮食产量、农田水利建设的资金投入，农田水利设施的维护和管理，乃至农村水权制度的完善，以及是否存在农田水利专项资金的挪用，农田水利工程实施过程中的贪污腐败行为。通过具体指标的审计，最终确定地方政府农田水利建设工作是胜任还是失职，当地方政府失职时，可能审计发现地方政府失职，或者信息失真认为地方政府胜任。 中央政府对地方政府农田水利建设事后监督审计应具有可信承诺，每个财政年度进行审计，或者进行随机审计，可激励和威慑地方政府农田水利工作，阻止道德风险的发生。审计可分为三种不同的组织形式：①中央政府每个财政年度均进行审计，当自然状态较低时，相对于次优条件下会产生效率损失；当自然状态较高时，地方政府获得信息租金；②中央政府每个财政年度均进行审计，地方政府未获得信息租金，努力水平在次优解和最优解之间；③中央政府进行随机审计，即每个地方政府在年末被审计的可能性不确定，此时仍可甄别出地方政府的欺骗行为。 当中央政府事前所设定的罚金较小（惩罚力度有限），此时，中央政府还需利用其他激励工具，如信息租金或者年末进行审计等来阻止地方政府的欺骗行为。当罚金增加（惩罚力度加大）时，其他的激励工具作用降低。当罚金增加到足够高（惩罚力度较大）时，中央政府可减少审计的概率，仍能有效遏制地方政府的欺骗行为。 四、结论与建议 本文以我国农田水利基础设施建设陷入困境为思考出发点，基于政府责任的视角，在中央政府和地方政府委托代理关系的分析基础上，发现陷入困境的主要原因——地方政府农田水利建设的失责，从国家审计的监督视角给出问题的解决思路。建议如下： （一）地方政府作为供给主体。农田水利基础设施属于公共物品，具有外部性和非排他性，且直接关系到粮食产量和粮食安全，地方政府应作为农田水利基础设施的供给主体，同时严格界定地方政府的职责。加快农田水利管理体制改革（如关注农田水利运转成效，而不是仅关注建成的项目成果本身），实行水利建设问责制；理顺农田水利管理体系，明晰各个部门的权责，建立行之有效的建后监管。 （二）中央政府审计监督。中央政府与地方政府在农田水利建设的委托代理关系中，由于任期制和政绩考核体制的影响，地方政府存在道德行为。中央政府可采取事后审计的办法，定期或随机对地方政府农田水利建设进行审计。根据本文的研究，在多层级、多目标的委托代理关系下，政府审计期望差是必然存在的 （三）解决“最后一公里”问题。转型时期的政府面临着信息透明和服务意识的转变，更重要的是工作作风的转变。农田水利建设不是面子工程，关注投资建设的同时，更要重视后期的维护和管理，针对可能存在“重前期建设，轻后期管理”的问题，在建成农田水利设施后，还应注重相应的水利配套设施完善，后期维护，不同部门之间沟通的问题，保证农田水利设施的长效运转，从而解决农田水利的“最后一公里问题”。标签：农田水利建设论文; 国家审计论文; 水利论文; 审计质量论文; 农民论文; 三农论文; 审计目标论文; 农村论文;