我国集体林权制度改革后的农村基层治理机制研究，本文主要内容关键词为：制度改革论文,农村基层论文,集体论文,机制论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［分类号］D5 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6505(2010)03-0120-06
近年来，党和政府十分重视加强农村基层组织建设和发展农村基层民主。2009年底，胡锦涛总书记提出要在总结各地实践经验的基础上，进一步完善符合中国国情的农村基层治理机制，健全既保证党的领导又保障村民自治权利的村级民主自治机制。①这是国家领导人首次以官方语式论及“农村基层治理机制”这一概念。农村基层治理是通过公共权力的配置与运作，对村域社会进行组织、管理和调控，从而达到一定目的的政治活动。村级治理的绩效受制于农村经济、政治、社会和文化建设的实践。②改革开放以来几次重大的农村体制改革都对我国村级治理有着深远的影响，如耕地的家庭联产承包、农业税取消和当前的集体林权制度改革（以下简称“林改”）。我国林区面积占国土面积的69%，拥有90%以上的森林资源，林区人口占全国总人口的56%，在全国2000多个行政县（市）中，有1500多个是山（林）区县。③我国的很多农村同时又是“林村”，林地管理是村庄民主管理的一个重要部分。因此，林改这一农村经济建设领域的重大变化对农村基层治理带来了新的挑战和问题。
一、林改后农村基层治理结构的变化
集体林权制度改革后，村庄社会经济发生了一些变化，村民参与、村委会选举、民主监督以及干群关系和村级财政状况都有了进一步改善，一批林业能人也迅速成长起来。
1.村民参与度扩大
中国相当部分的农村地区在实行家庭联产承包责任制以后，农民几乎是孤立和分散的，他们对于村级事务缺乏热情，对村庄事务的参与度较低。有论者认为：经济利益驱动是民主政治发展最本源的动力。如果村民认为参与村级事务没有利益可图，自然也对村级事务持不闻不问的态度。④当前我国正在实施的新集体林权制度改革是一场利益的再分配与再调整，由于林改过程经过勘界、确权等往往要持续半年之久，这场以经济利益的改革分配为导向的公共事务很快就转向以政治性为主导的村民群体性活动，村民参与村庄公共事务的活跃程度增加。
在林改进程中，村民在多个层面参与了这项公共事务的活动：一是村民参与林改的宣传活动；二是参与林改方案的制订，这里包括一起了解现有集体山林的状况，由各户主讨论，村民与村组干部一起核实山林权属、面积、四周界限；三是推选林改理事会，发放林权证及股权证。通过林改这一重要平台，村民与基层干部一起投身林改，亲身经历了一场重大公共活动的实践，不仅在村的所有人关注此事，即使是那些在外打工经商的人也专门回家来参与。在这段时间内，每个村的村民谈论最多的就是林改，他们不仅对林改过程保持高度关注，展开广泛的评论，而且由此构建起一种久违的村庄群体性公共活动氛围，整个村庄因林改过程的推进呈现出新的气象。⑤广大村民为了维护自己的林权权益，就会自发地了解《村民委员会组织法》的相关内容，村民代表也会出于履行代表职责及维护个人权益的需要，去学习《村民委员会组织法》的内容。至于包括村书记、村主任在内的村干部，他们也真切地意识到自己手中的权力是会受到约束的。总体上看，林改对有效杜绝村干部“暗箱操作”乱卖山林、乱花钱的行为起到了明显的制约作用。林改后，各地涉林腐败案件明显减少。⑥
2.村民代表选举出现竞争
林改之后，在村庄的政治生态中出现了一个值得注意的现象，也就是村民代表的职责和地位受到了前所未有的重视。众所周知，过去村庄主要公共事务是“村两委”干部特别是村书记和村主任说了算，村民代表大都由“村两委”干部指定，难于实质性参与村里的决策，因此并不被人重视。一位基层干部曾经谈到：
“……在那时候（指林改前），村民对村民代表的概念基本上可以说是没有的。转让山场有通过‘村两委’的，这个村做的已经算很到位了，更不要讲通过村民代表大会。所以说我们刚开始搞林权改革的时候，到了村里，发现村里面哪几个是村民代表都不知道，反而是到民政办那边去调这个资料。虽然（法律上）说他们有权利，但实际上村民代表只是挂名的，没有履行任何的职责。”⑦
这种状况在实行林改之后发生了很大的变化。2008年中央林改文件明确规定，林改属于村庄重大公共议题，应按照《村民委员会组织法》和《农村土地承包法》等法律条文来严格推行农村林权制度改革，林改方案必须提请村民会议或者村民代表大会讨论决定通过，方可实施。林改的程序、方案、内容、结果都必须向全体村民公开，名为“四公开”。和以往的农村改革不同，各省都明确规定把是否经过2/3村民代表讨论通过作为村级林改实施方案是否有法律效力的一个评判标准，凡是没有经过2/3村民代表讨论同意的林权转让行为，都属于“非规范”行为。⑧
由于林改条文中明确提到“村民代表集体决策制”，村民代表的职责和地位因此得到了提高。村干部如果要办什么事情，必须首先征求村民代表的意见，这样，村民代表不仅会产生一种被尊重感，而且会充分利用自己的身份地位，对村集体各项事务发挥自己的影响，一个以前不受重视的职位变得实体化。村民代表的选举一般由各村民小组推举产生，在一个拥有500-600户的村庄，村民代表数基本上在25-30人之间（约20户产生一个村民代表）。虽然村民代表没有工资和其他补贴，但不少地方也出现了激烈的竞争。⑨村民代表在村庄选举和村庄公共事务生活中的地位变化，在很大程度上和集体林改的实施有关。
3.民主管理逐渐程序化
任何制度一旦建立起来，就会循着特定的路径依赖原则而发挥自己的作用。林改试点的核心区福建省三明市的一些村庄经过多年探索，形成以“六步工作法”规范村级议事程序（征求意见、议事决策、项目分解、公开承诺、组织实施、考评奖惩），并付诸实践。“六步工作法”表明村庄的民主管理进入程序化，这是林改后某些省份村民自治机制探索的最新成果。它从机制上增强了决策的合法性、合理性和可操作性，又保障了村民的知情权、参与权、表达权和监督权，融决策、管理、监督和落实为一体，已成为村级民主自治机制的有效实践形式之一。
4.村级财政状况有了改善
有“财”方有“政”，“财”是“政”的基础。任何公共权力的运作，都离不开一定的经济基础。从基层社会来看，村民自治权体现的是一种公共权力，也离不开一定的财政支持。财政问题是村民自治的一个基础性问题，也在一定程度上影响和制约着村民自治的实践绩效。
在林改之初，有关部门曾担忧林改后会出现村级财政困难，但调查显示，大多数村庄村财不减反增，主要是这些村集体积极寻求新的村财政收入途径，包括：征收林地使用费、现有林承包经营分成、通过集体林权转让或拍卖。⑩不少村集体一次性或分批获得了可观的财政收入，有一些村集体将这些收入通过投资店面、房地产等项目，实现以财生财。当然，如何更好地管理林改后的村级财政，加强村民特别是村民代表对村财政的监督，使得村级财政管理更加民主、透明、公平，对各个林改村和基层政府来说是一个新的挑战和课题。
5.林业能人迅速成长
此次集体林权制度改革也带来了农村社区结构的分化与重组，主要表现为出现了林业精英和普通林农两个阶层。林业精英是通过林改“确权”和“明晰产权”后，迅速成长起来的林业大户或者林场主，多是村庄社区内的“能人”、“内行人”，这些人的来源包括：现任或以前的村干部和林业部门职工、林业技术员、长期从事木材经营地木材销售的人员、林业大户或者林场主。他们在政策扶持下，走上了发家致富之路，成为林改中“先富起来”的一批人，并在林改中发挥着独特的社会作用。林业精英们对社区公共事务的决策具有较强的影响力。一方面，他们对社区林改方案的确定、社区公共资源的支配等方面，有着较大的话语权；另一方面，他们能够凭借自己在社区内的威望和影响力，发动和领导一些群众，吸引他们加入林场或者以其他形式进行合作，使社区普通林农也加入到林改行列。(11)
6.村民自治组织体系多样化
徐勇教授曾观察到村民自治的一个基本走向是培育村民自治的多样化组织基础。(12)而林改就促进了村民自治组织的多样化，如农村林业合作组织的大量出现。因为森林资源发展不同于农业，规模化经营是森林资源发展的良好途径，所以，在林改中许多分到林地的农户纷纷加入各种形式的林业合作组织。(13)大多数村庄林改前的利益相关方有：林业部门、林业站、村两委、村外承包者、林农；林改以后又增加了一个新的利益主体——林业协会，它是林农组成的民间组织，以发展本村林业、加强林农合作、提高林农收入为目标。林业协会在村庄的组织地位已经不可小视，和村民的联系甚至超过了村两委。由于林场的工作事项都是和植树造林、买卖山场有关，农民的参与程度也比较高，农民经常就关于林业的事情直接找场长，绕开了两委。这样，村两委就感觉大权旁落，因此想办法积极寻求提高两委权威和地位的途径。
二、林改后农村基层治理面临的新问题
各地在进行林改的过程中出现了一些带有较为普遍性的问题，包括外来资本进入与普通林农的矛盾、林权纠纷影响村庄稳定、村民参与度下降以及群体性决策失误等。这些问题给林改后的农村民主管理提出了新的挑战。
1.外来资本进入与普通林农的矛盾
林改前，林业基本上属于资本的“荒漠”，林业投入的主体主要来自于国家，但是2003年后，越来越多的资本进入到林业中。目前来看，根据投入到林业中的资本来源大致可以分为三类：一类是林业系统内行资本。林业是个特殊性较大的产业，受政策影响比较大，且对生产经营能力要求比较高。由于林业系统相关人群的本职工作就是林业生产、经营、管理，他们具有相对职业性的优势。除了林业工作者对林业的投资外，村庄社区内部从事林木经营的村民或者与林业站交往比较密切的村干部也有投资，这部分资本虽然具有技术及“土生土长”的优势，但是在其他商业资本面前却毫无优势可言，更无法在价值最为集中的林木市场上与大资本抗衡。第二类是行业外资本。林改所带来的巨大的经济潜力，吸引着行业外拥有雄厚资本的人，这一部分资本的市场投机性更强，它们进入村庄后，把林地、林木当商品一样倒卖。第三类是普通林农的资本投入。由于普通林农的资金劣势，他们更多的是对自己分到的或者以前承包的林地进行投入。
由于农村地区的普通个体农民家庭所持有的原始现金资本是非常有限的，和外来的非农村商业资本相比，他们的资本不仅量小，而且非常分散。这就导致农民在山场的招投标竞争中根本难以在同一平台上和外来资本进行竞争。虽然林改政策规定不得人为提高山场竞标的门槛，但是各乡（镇）、村出于降低招投标成本甚至为一己私利的考虑，大多采取捆绑集中的方式，把本村拟定招投标的山场统一“公开”招投标，面对动辄数万甚至数十万的投标抵押金或者定金，普通个体村民甚至连参与竞标的资格都不容易得到，更不要谈参与正式的山场竞标了。即使农民通过集体联营的方式参与竞标，也难以和外来巨额的商业资本相抗衡。
2.林权纠纷与村庄稳定
改革本身就是利益的重新调整，势必带来利益纠纷，集体林权改革直接涉及到林农、村集体、地方政府、基层林业站、各类所有制木业公司等相关主体的利益，在改革过程中不可避免地会产生林业纠纷。其主要类型包括：第一，山林权属争议（特别是山场经营权界限争议）。在这一类型中，含有村民之间的纠纷、村民与村干部之间的纠纷、本村与外村的纠纷等。第二，山林转让不规范（主要反映村干部违规操作）。第三，林区治安混乱（主要是乱砍滥伐，加工厂非法收购）。造成这一纠纷的主要原因是多方面的：一是1982年“三定”时证山不符问题而引发争议；二是土改土地证提出“三定”时山林权属错划的问题引发上访，特别是涉及国有经营单位争议；三是经营权及林业合同纠纷问题引发的上访，特别是林改前夕订立的林木转让、承包、林地租赁合同。
3.村民参与度呈倒U型起伏
调查中我们发现，随着林改初步工作的结束，村庄公共事务的聚合度有些下降，林农民主参与的热情也随之减缓。村民的民主参与并不是一个持续的过程，而具有阶段性与间歇性。林改前，普通的村民一般对村庄事务并不积极关注，没有将参与转化成一种自觉行为。林权制度改革在农村的实施使广大村民采取多种形式参与到村庄政治生活中，特别是村民代表深度介入参与村庄治理，打破了少数人对村庄权力的控制和分享，成为农村基层治理中的新动向。林改不仅成为村民茶余饭后的公共话题，也使每个村民都有进入村庄政治中心的可能性，民主参与的效能感使他们真正感受到了自身参与的必要性，产生了对村庄的归属感和对村干部权威的认同感。
随着以明晰产权为主体改革的第一步林改告一段落以及林权证发放工作的结束，村民们渐渐失去了提升参与能力的平台，参与意识下降，参与态度趋向平静。因此，林改前后基层民主参与趋势呈现倒U型即“波峰形”或“金字塔形”，即林改启动时，村民们的政治参与热情不断高涨，在发放林权证时达到顶峰，随即又呈下降趋势，出现参与冷漠。
4.村代表素质与群体性决策失误
如前所述，林改后村民代表的地位上升，获得了知情权、发言权、参与权和决策权，但客观地说，由于林改是一个政策性很强的制度变革，以村民代表的阅历和知识积累，他们不可能在短时期内知晓国家林改政策的具体内容，甚至不可能完全理解和把握国家实施林改的真正意图。再加上很多村民代表未经民主训练，没有“参政议政”经历，参与村级公共事务能力过低。他们并不能完全理解和履行自身的职责，缺乏职责意识，他们参与村级事务的决策能力偏弱。即使有少部分村民代表认真参与并履行了自己的代表职责，但是由于他们掌握的信息不对称加上专业性知识欠缺，不能够很好地作出符合村民群体利益的理性选择。很多村民代表在参与村级事务中很难区分自己的个人利益与集体利益，也辨不清当前利益与长远利益，缺乏全局和长远意识。这种客观局限性决定了他们很可能会犯群体性错误，出现群体性决策失误，从而给村集体带来损失。(14)
三、完善林改后农村基层治理的新机制
学术界对农村基层治理机制已经有相关研究，但是仅就理论而谈理论。集体林权制度改革是近年来农村的重大改革和重要议题，它是一项复杂的系统工程，涉及到村庄的经济、政治、社会等多个方面，必然会对农村基层治理产生深刻的影响。如此一来，林改就给我们观察和研究基层治理新机制提供了一个现实平台。在林改的过程中，各地总结出了一些富有绩效的基层治理新机制。这包括“六步工作法”决策与执行机制、政府提供智力资源援助的纠错机制以及构建相互信任和多重自治组织体系的合作机制等。
1.决策与实施机制：“六步工作法”
依据《村民委员会组织法》，村民委员会是村民基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。凡是村庄的重大公共议题，村民要有参与权和知情权，进行讨论表决。如前所述，福建一些地方在林改中形成的“六步工作法”，其前半部分为基层决策机制提供了一个好的范本。基层决策机制是指村委会在意见综合基础上形成的决策，在内容上通常以决定为表现形式。它有两个要件：一是征求意见。在有关村庄重大事项决策（如土地变更、分配和处置）前，通过多种渠道征求村民意见，对收集到的意见建议，要进行梳理归类，研究制订工作计划和措施。二是方式上采取先党内后党外。具体为村党组织书记与村委会主任进行沟通，提出初步方案；再召开村党组织、村委会联席会议进行讨论；所讨论事项，原则上先召开党员大会讨论，再召开村务决策听证会征求村民意见，然后由村委会召集村民会议、村民代表会议或户代表会议讨论决定。
好的决策机制只是一项好的基层治理制度的一半，在决策之后还必须保证该制度得到有效的执行，而这正是“六步工作法”后半部分的主旨所在，它通过项目分解，将工作任务立项分解到相关人员和村组，采取签订责任状、目标管理责任书等方式，明确主要任务、具体项目、完成时限、责任人和带动对象，防止了执行不力、互相推诿、拈轻怕重等问题的出现。
在村庄公共政策的实施过程中，实施的程序和过程很重要，需要内部制度化的各要素之间彼此依存和结合。基层的实施机制有三要件：一是公开承诺。采取在党员大会和村民代表大会上宣读、在村务公开栏张贴、入户公开等多种方式，从完成时间、质量、效果等方面向村党组织、村委会及全体村民作出公开承诺。二是实行事前、事中、事后全程公开，使村民在实施前能了解、实施中能参与、实施后能监督。三是考评奖惩。建立并实行村级工作考评奖惩制度，按照优秀、称职、基本称职、不称职四个档次进行评议。
2.纠错机制：政府援助相应的智力资源
我国农村地区的治理需要不同力量的协同参与和配合。早在20世纪90年代初就有学者提出：“村级治理在许多方面仍需要以乡镇的公共权威为后盾。”(15)这一洞见直到今天依然适用。而“从一般的政治原理来看，一个比较成熟的国家治理，都会努力寻求国家治理的社会基础”(16)。从村民代表出现的群体性决策失误来看，村民自治要面对两个问题：一是村民民主管理，二是村民民主管理可能的限度。如果只关注前者而不关注限度，那么村民自治就不会真正向前发展。在许多国家和地区的投票法中规定，某些专业性太强的领域不能公投（如预算类和投资类等议题），必须把它从投票中独立出来，交给专业人士或精英进行审议和民主讨论。事实上，一个集体山林资产评估涉及到树种组成、林型、平均胸径、小班蓄积、平均树高、亩蓄积、小班资产评估值等专业性很强的知识，而且还要对林木市场走势有精确的专业判断。在涉及村集体重大资产变动时，其评估应交给专业机构来事先规划。可以考虑的是，未来若对《村民自治组织法》修改，可以补充“重大集体资产变动”方案，由“2/3村民代表或村民会议通过、并结合政府相应的智力资源协助”。
如前所述，村民代表的自治水平有高有低，政府需要通过必要的监管与服务来提升其决策能力。针对村民代表素质和能力弱的因素，可以利用县、乡（镇）两级党校、远程教育中心（站）对村民代表进行培训，加强政策和法律法规教育，增强村民代表的参政议政能力；每个乡镇要树立一至两个村民代表队伍建设比较好的样板村，然后组织其他村干部和村民代表参观学习，接受面对面的实地培训。对村民居住分散、不宜集中培训的村，利用电化教育手段进行培训，组织村民代表和群众收看相关林业改革方面的知识。(17)基层政府要以有效的行政资源为后盾，提供村民正确的资讯，援助相应的智力资源，防止群体性决策失误的发生。
3.合作机制：相互信任和多重自治组织体系
从已经进行某种有效治理的村庄案例来看，成功的自治不仅需要合适的产权安排，而且需要优质的社群合作。林改分山到户后，由于分散经营、规模效益不高以及单家独户的管护成本较高，地方政府应积极引导农民组建新型经济合作组织。当前一些林区针对分山到户后的“碎片化经营”，纷纷组建了各类家庭林场、股份制合作林场。而林业部门也下放采伐管理权力，试点将采伐审批制度改为引导林农开展森林经营方案编制工作。这样，根据编制方案进行林木采伐管理成为村庄内部的事务，加上市场经济的发展，林农“碎片化经营”将面临挑战，村庄共同合作的要求反而更高。
合作机制至少需要四个要件。首先，农民之间有一种相互的信任和依赖，即“善意的互动”。其次，要有一两个有威望、有能力的精英，他们能够带头出作牺牲。这些精英构成一种乡村领导力，在某种程度上可以克服村民之间信任不足的挑战。第三，合作机制需要依靠一个平台，或者说沟通与讨论的场所。第四，扩大和丰富村民自治的组织体系，吸纳其他社会自治组织进入村民自治的组织体系，并在村民自治的制度性平台上开展活动。这就需要明确新生组织的角色定位，规范它们与村民委员会的关系，可以将这些新的农村社会组织纳入村民自治的组织体系。
综上所述，在林改背景下来进一步完善有中国特色的基层治理新机制对村民自治理论的丰富和改进有着重要的启示意义。首先，要通过关于治理对象、结构、过程和效果的综合分析，形成更系统化也更具应用性的基层治理理论。其次，要根据一定环境下的资源属性来探索合适的产权安排。第三，合适的产权安排并不能自动导致优良治理的实现，关键是需要有效的决策机制、纠错机制和合作机制。第四，基层治理是有限度的，需要外部的帮助，尤其是政府的开明指导，它有利于我们实现林改的三大目标“农民增收、林区和谐、生态良好”，同时，提升基层民众的自治能力以及维护更大范围的公共利益。这种基层治理新机制应发扬中国的基层治理传统——党的领导和基层自治，在此基础上，逐步让“人民当家作主”的政治承诺变成政治现实。
见图示：
注释：
①胡锦涛《进一步完善符合中国国情的农村基层治理机制》新华通讯社2009年11月10日。
②张厚安、徐勇、项继权《中国农村村级治理——22个村的调查与比较》华中师范大学出版社2000年版第8页。
③贾治邦《推进林权改革 全面解放农村生产力》，载于《新华文摘》2006年第17期。
④胡荣《经济发展与竞争性的村民委员会选举》，载于《社会》2005年第3期。
⑤⑥⑦贺东航、朱冬亮《新集体林权制度改革对村级民主发展的影响——兼论新集体林改中的群体决策失误的村民》，载于《当代世界与社会主义》2008年第6期。
⑧参见《“中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见”辅导读本》中国林业出版社2008年版第21-22页。
⑨资料来源：“中国林改百村跟踪观察项目”2009年暑期调研材料。
⑩朱东亮、肖佳《集体林权制度改革：制度实施与成效反思——以福建为例》，载于《中国农业大学学报》2007年第5期。
(11)蔡为茂《农村改革与农村治理结构重构——永安农村建设的探索》，载于《探索与争鸣》2006年第1期。
(12)徐勇《现代国家的建构与村民自治的成长——对中国村民自治发生和发展的一种阐释》，载于《学习与探索》2006年第6期。
(13)孔祥智、何安华、史冰清、池成春《关于集体林权制度改革和林业合作经济组织建设——基于三明市、南平市、丽水市的调研》，载于《林业经济》2009年第5期。
(14)课题组曾在福建省三明将乐县朱坊村观察到在林改实施过程中出现群体性决策失误事件。该村村民代表经过集体研究，决定把本村2556亩山场通过公开招投标的形式转让（每亩411元、总价为98万元），按照村民代表的经验判断，买方开出的林地林木价格很不错，但事实上这些山场留到2008年，每亩平均价至少可以达到1500-2000元，总价将升值到357万至477万元。这种短视行为的最终结果造成村民未能分享到林地林木增值的收益。参见贺东航、朱冬亮《新集体林权制度改革对村级民主发展的影响——兼论新集体林改中的群体决策失误的村民》，载于《当代世界与社会主义》2008年第6期。
(15)王沪宁《当代中国村落家族文化》上海人民出版社1991年版第156页。
(16)林尚立《社区民主与治理：案例研究》社会科学文献出版社2003年版第315页。
(17)贺东航、张婷《集体林权制度改革后对农村社区和基层组织发展的影响及建议——基于福建省永安市的调查》，参见“中国林改百村跟踪观察项目”2009年暑期调研材料汇报。
标签：农村改革论文; 村民委员会组织法论文; 农村论文; 基层群众自治组织论文; 治理理论论文; 村庄规划论文; 林权改革论文; 农民论文; 三农论文; 时政论文; 林业论文;