政府机构改革二题 一个需要澄清的概念和一个需要看清的形势，本文主要内容关键词为：形势论文,概念论文,政府机构改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（一）
提及机构改革，人们就会自然联想到精兵简政，因而在实践中，精简机构就成为机构改革的首要内容，甚至是全部内容。
事实上，这是一个错误的认识和实践。
关于政府机构改革的涵义，我们可以从以下几个方面把握：
1、机构改革指的是按照现阶段政治、经济、社会发展等环境的变化和要求，对党政机构的职能、设置、权责划分和运行方式进行调整的活动。在这里，如果我们把各机构的有机集合视为一个行政组织系统的话，就可以发现，机构改革可以从两个层次去理解，从外部看，机构改革是谋求现有行政组织系统以及构成这个系统的各个机构与外界环境保持动态平衡的过程；从内部看，机构改革涉及到行政系统内各个机构之间的职能的合理确定、权责的科学划分、关系的有效协调、人员的择优录用、运行方式和管理手段的现代化等内容。因此，机构改革是比精简机构包涵着更复杂内容的过程。
2、从历史发展的角度来看，政府机构的合理扩大是一个必然趋势。政府机构是政治上层建筑的一个重要组成部分，它的规模与一个国家经济发展的水平，政治体制的框架以及特定的历史——社会——文化条件的构造相关联。西方资本主义国家政府机构的变革和发展很明显地反映了这个扩大的趋势。在十九世纪以前，西方国家一般都奉行自由主义政策，政府相信“管理最少的政府是最好的政府”。因而对经济活动原则上不加干预，对社会公共事务管理的范围也十分有限，政府作为社会的“守门犬”和“打更人”，在机构设置上充分反映出来了。如美国在建国之初，1789年联邦政府成立时，只设国务院（1789年以前称外交部）、财政部、陆军部。十九世纪中叶以后，工业化所造成的问题和市场经济的某些缺陷逐渐暴露出来并日趋严重，这使得社会公共事务以前所未有的速度显现出来，如都市化所造成的城市住宅供水紧缺，卫生状况恶劣，交通拥挤，环境污染，频繁的经济危机导致失业人口剧增，收入两极分化，社会矛盾和冲突激化，等等，在这样的背景之下，政府必须用“看得见的手”来干预市场经济和管理日益增多的社会公共事务，相应地，政府机构也扩大和增加，如十九世纪末和20世纪初以后，美国政府机构的规模和种类日益增多。增设了农业部、商务部、劳工部、住房与城市发展部、运输部、能源部、卫生与公众服务部、教育部以及几十个独立管理制机构。我们可以发现，随着经济的发展和社会公共事务范围的扩大，内容的日趋复杂，机构也在不断地扩大和增加，早期的机构设置只是用来处理外部事务的，而新设的机构主要是处理国内事务的。
3、机构改革包括两个维度：结构改革和运行机制改革。结构改革涉及到职能结构、权力结构、组织结构、人员结构等方面，运行机制改革涉及到领导、协调、沟通、程序、手段等方面，其中，结构改革是根本的，深层次的，运行机制改革是表象的，浅层次的。在不进行结构改革的前提下，运行机制改革也可能一时改变行政组织系统的功能，但却难收长久之利。因为只有“依托于一定结构上的运行”，才“最终决定了系统的实际功能”。
4、机构改革是一个逐步完善的动态过程。或大或小的机构改革总是伴随着行政管理过程的始终，它是保持行政管理充满活力和效率的恒常机制。一劳永逸的机构改革是不存在的。从这个意义讲，任何一次机构改革都是上一次改革的历史延续和下一次改革的逻辑起点。因此，机构改革是比精机构更为复杂和系统的整体工作。
（二）
新中国成立以后，我国政府机构全局性的改革，主要有四次：
第一次是1957-1959年的改革。1954年召开的第一届全国人民代表大会，制定了第一部中华人民共和国宪法以及国务院组织法和地方政府组织法，成立了国务院和地方各级人民政府。当时，国务院下设64个工作部门。随着计划体制的确立和按产品部门化，政府机构逐渐膨胀起来。到1956年底，国务院的工作部门增加到81个，达到了建国以来政府机构数量的第一个高峰，结果导致机构雍肿，权力过分集中，行政效率低下等弊端。为了改变这种状况，1957年国务院开始实施以下放权力特别是下放直接管理企业的权力为主要内容的机构改革，到1959年底，国务院工作部门减少到60个，原来由国务院各部门直接管理的9000多个企业，除2000个外，其余近7000个都交给地方政府管理。
第二次是60年代的调整。1960年冬，为了克服经济困难，中央强调集中统一，开始上收权力，把许多原来下放给地方政府管理的企业又收归国务院各部门直接管理，到1961年，中央直属企业达10533个，政府机构再一次膨胀起来，1965年初，国务院的工作部门多达79个，达到了建国以来政府机构数量的第二个高峰，后来，由于受到文化大革命的冲击，国务院和地方各级政府处于瘫痪、半瘫痪状态，当时，国务院的工作部门只剩下32个，其中13个划归中央文革小组和解放军各总部领导，国务院能直接领导的部门只有19个，很明显，这是一次极不正常的机构调整。
第三次是1982-1984年的改革。党的十一届三中全会以后，全国工作的重心转移到经济建设上来。在这样的背景下，通过恢复和增设机构，到1981年底，国务院的工作部门增至104个，达到了建国以来国务院机构数量的最高峰，于是“机构雍肿重叠，职责不清，许多人员不称职，不负责，工作缺乏精力，知识和效率”的弊端凸现出来。为此，从1982年起，用了三年时间，自上而下地开展了以精简机构，减少人员，实现领导干部年轻化为主要内容的政府机构改革，经过这次改革，国务院的工作部门减少到61个，人员精减万余人，副部级以上职数从540余个减少到180余个，司局级干部的平均年龄由原来的61岁下降到54岁。
第四次是1988年的改革。1984年，根据《中共中央关于经济体制改革的决定》，以城市为重点的全面经济体制迅速展开，政府的政治、经济、社会管理职能增加，机构和人员又出现了增长的势头，到1986年，国务院的工作部门增至72个，另设14个部委归口管理的国家局，非常设机构从30个增加到77个，工作人员增加为5万余人，基本上恢复到1981-1982年的水平。于是，“机构庞大，闲人浮于事，官僚主义，拖拖拉拉，互相扯皮，……”等弊端日益“阻碍经济体制，拖经济发展的后腿”。因此，1987年，党的十三大再次把机构改革提到议事日程，决定1988年先进行国务院的机构改革，然后逐步向省、地、县、乡推开，这次机构改革以转变职能，对地方政府放权让利、撤销专业经济管理部门为重点，国务院的工作部门减少至66个，非常设机构减少为43个，人员减少20%，同时，这次机构改革和其它方面的改革连为一体，对高度集权的政治体制和高度集中的计划经济体制有所触动，但由于仍是以“有计划商品经济为指导，政企不分，职能难以转变”。因而存在着较大的局限性，没有从根本上解决问题。
纵观历次机构改革，我们可以发现以下几个特点：
一，历次机构改革都在高度的中央集权的政治体制和高度集中的计划经济体制下进行的，在中央集权制下，行政权力都集中在中央和上级政府手中，“天下事无大小皆决于上”，地方政府自主权很小，因而没有庞大的上下对口的政府机构和众多的行政人员，政府是难以运转的，在计划经济体制下，要求按产品设置政府部门以实现对企业的微观、直接控制，这样必然分工精细，部门林立，而且随着科学技术的进步，新产业、新产品不断涌现，政府机构也不断增多。
二、历次机构改革都围绕着企业的上收和下放为中心而进行。因此，尽管有些层级机构精简了，但从总体上看，政府的职能没有改变，权力总量没有缩减且内容无实质变化，管理范围也没有缩小，因而总体上机构仍然是膨胀的。
三、历次机构改革往往着眼于机构和人员数量的增减上，没有抓住政府职能转变这个关键。下放权力只是一种行政性分权，即在中央政府和地方政府之间调整企业的隶属关系，而且权力下放只是为了解决某些问题而采取的临时性措施，并未使企业成为独立的经营主体，1988年的改革虽然提出了转变职能的任务，但在实践过程中仍然没有实行政企分开，未取得显著效果。
四、原有的干部制度也限制了政府机构改革的成效。我国原有干部人事制度的主要特点在于国家对所有干部实行统包、统配、统管，形成领导职务、生活待遇、干部身份三位一体的终身制，干部能上不能下，能进不能出。这样，机构改革精简下来的富余人员出路窄狭，难以安排，于是采取了定编制不定人员的办法，从编制上看人数是减少了，实际上并没有减少，不久，因人设庙，照顾安排，机构又在所难免地膨胀起来。
五、行政组织法规的不完善，人治现象的普遍存在，使得机构改革的成果难以巩固。
六、历次机构改革都表现出精简——膨胀——再精简——再膨胀的循环过程，与此相适应，在中央和地方关系上呈现出放权——收权——再放权——再收权的历史轨迹，而且一放就乱、一乱就统、一统就死，这一点在1988年表现得最为明显。因此，历次机构改革是一种无科学依据的改革。
最新一轮的机构改革（1993年3月正式开始）虽然强调以转变职能为中心，但表面上看仍然体现出精简的特点。精简机构，首先指对现有政府机构进行重新设计和合理调整以减少机构总数。90年代初，国务院的工作部门有86个，到1994年5月减少为59个，非常设机构由85个减少到30个，司局由924个减少为788个，地方政府也如此，从十多个省的改革方案来看，辽宁、吉林、广东、山东、安徽的省一级党政机构平均设置55个，比原来减少27个。
精简机构还表现在精简人员上，国务院原有机关行政编制36700人。改革后核定为29200人，精简7500人，精简达20%。从地方政府机构改革方案来看，广东省级机关人员精简21.8%，辽宁、吉林、安徽、山东四省机关人员平均精简37%。
为什么新一轮的机构改革也体现出精简的特点呢？这是因为，建国以来，适应中央集权制和计划经济体制的需要，我国政府机构形成了一个超大组织体系：党政不分、政经不分、政企不分、政社不分，政府管了很多管不好、管不了、不该管的事务，这也导致大量财政经费的非生产性支出，特别是在向社会主义市场经济转型过程中，这个超大的政府组织体系日益严重地阻碍了经济的发展，成为腐败的滋生源。即我国原有的政府机构是依政治、行政力量而强行设置的，并不是根据社会发展过程中社会公共事务的范围和内容来设置的。所以，新一轮的机构改革也体现为精简机构。
一、这次机构改革是围绕着建立社会主义市场经济和社会主义现代化建设而进行的。“政府的职能配置和机构设置，如何与社会主义现代化建设和建立社会主义市场经济体制的要求相适应，是这次机构改革要解决的首要问题，”因此，无论是改革方案的制定、步骤的安排、措施的提出，乃至具体推行，都是从是否有利于生产力的发展和社会主义市场经济体制的建立着眼的。机构改革是否取得成效，也要以此为检验依据。
同时，这次机构改革把转变政府职能放在首位。政府职能是政府机构设置、权力配备、人员录用的主要的甚至是唯一的依据。它直接决定了该或不该设置什么机构，配备多少人员编制以及权责大小。相对于计划经济体制而言，在社会主义市场经济体制下，政府的职能是有限的，政府组织体系也相对较小。因此，江泽民说：“转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率是这次机构改革的目标，它们是紧密相联的体系，其中转变职能是第一位的，是机构改革工作中的关键。”转变职能的根本途径是政企分开，使企业成为自主经营，自负盈亏，自我发展，自我约束的法人实体和市场竞争主体。因此，政府的经济职能将主要表现为统筹规划，信息引导，组织协调，提供服务和检查监督，引导和控制企业的行为。
以裁减专业经济管理部门为重点，也是这次机构改革的一个重点。专业经济管理部门是计划经济体制的产物，其中的许多机构已越来越不适应对市场经济进行宏观调控的需要。为了转变政府职能，实行政企分开，国务院将专业部门分成三类：改为行业协会，履行行业管理职能，如轻工总会、纺织总会；改为经济实体，并承担行政管理职能，如航空工业总公司；关系国民经济命脉的基础行业部门和高新技术部门，予以保留和增设。其中，撤销纺织工业部成立中国纺织总会是一个较大变动。目前，原纺织系统内的国有企业产值仅占全行业总产值的三分之一，而三资、乡镇和私营个体纺织企业的产值已占总产值的三分之二。这表明原纺织部门只管系统内企业的体制已不适应全行业管理的要求了，而纺织行业日趋社会化、市场化，这也对行业管理提出了新的要求。纺织总会的设立就是为了适应这种要求，它弱化了政府行政管理职能，加强了为企业服务、沟通政府与企业关系的职能。这项改革既体现了转变政府职能的要求和精兵简政的精神，也探索了专业经济部门机构改革的路子。
这次机构改革是一次全方位的改革。理顺中央和地方关系成为一个重要内容，这是历次机构改革都涉及到的内容。但这次理顺关系，并不仅仅局限为放权和收权，而是适应社会主义市场经济体制的要求，对中央和地方的职能、事权作了比较明确的划分，并确立了分税制预算体制，保证中央和地方完成自己的职能。
这次机构改革还同推行国家公务员制度结合起来，配套进行，使用了优胜劣汰的平等竞争机制，使国家公务员能进能出，能官能民。能官能民，保证国家公务员队伍具有较高素质充满活力，富有效率。此外，对一些法规制度也作了进一步的完善。
总之，新一轮的机构改革开始走出了精简——膨胀——再精简——再膨胀的循环，能够较好地适应生产力的发展和社会主义市场经济体制的需要。因此，这次机构改革不再是传统意义上的精简机构，而是完全意义上的机构改革。