我国社会保障体系建设中的政府职能界定，本文主要内容关键词为：政府职能论文,社会保障体系论文,我国论文,建设中论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F810.452文献标识码：A文章编号：1000—176X（1999）12—0019—04
我国现阶段正在进行建立适合我国国情的社会保障体系的理论探索与实践活动，这是经济体制改革向纵深发展的需要，也是社会保障现实的需要。西方国家已经建立起比较完善的社会保障制度，值得我们学习和借鉴的方面很多。但不能照搬外国的做法，必须从中国的现实出发，建立具有中国特色的社会保障体系。从我国目前的社会保障制度看，存在一系列矛盾和问题，主要是：社会保障不足与社会保障过度并存；社会保障资金供给与资金需求矛盾尖锐；保障主体的保障义务与保障能力不相适应；政府、企业、个人在社会保障中职能不清、义务不明，形成企业保障负担过重、政府保障缺位、个人自我保障意识不强的保障制度现状。
笔者认为，产生这些问题的最根本原因，主要是社会保障的责任主体不清，也就是政府、企业、个人在社会保障体系中的义务、职能、责任一直未能界定清楚。社会保障发展的实践证明，在经济发展的不同阶段和社会保障的不同层次，政府、企业、个人所承担的任务和扮演的角色是不同的，有时可以是相互转换的。本文试图立足于社会主义初级阶段的社会保障体系构筑过程中，就如何界定和处理政府、企业与个人三者之间的关系，尤其是政府在社会保障中的职能定位进行论证分析，为我国的社会保障体系建设少走弯路，更具科学性、完善性和现实性尽微薄之力。
一、政府介入社会保障的范围和程度
（一）政府介入社会保障的范围和程度是由社会保障的层次性所决定的
社会保障是对由于种种原因遇到风险和困难而失去生活来源的人，由社会提供物质帮助以保障其基本生活的制度。随着社会的发展和进步，社会保障的内涵扩大到包括社会福利和社会服务等更广义的范畴，由风险防范与救助拓展到生活质量的总体改善和提高。但是，社会保障其最初动因是保障人类生存的基本需要。人的需要具有一定的层次性，美国人本主义心理学家马斯洛提出人类五大需要层次，社会保障也应体现这种层次性。首先是人的最低需要，即生存需要。因此，社会保障体系建设中就应该把基本生存保障（社会救助）作为第一层次。没有这一保障层次，一部分社会成员的基本生活需要将受到威胁。具体地说，基本生存保障包括由于自然灾害而失去基本生活资料、由于衰老和疾病而丧失劳动能力等不可抗力而使维系生命所需要的物资来源中断时给予的社会救助。这一保障层次是由人的生存需要所决定的，而且超出了人的抵御能力。实施这一保障，是人道主义的要求，是一个国家主权范围内取得合法居住权的全体社会成员都有权力享受的，并且不以预先支付一定费用作代价，而是公民权的体现。从这个意义上来讲，必须也只能由政府来对其实施保障。尽管也存在一些诸如慈善机构等社会组织行使同样职责，但任何组织和个人只能做为补充而不能代替政府行使这一职能。因此，这部分保障责任是政府责无旁贷的，并且必须在政府的财政预算中加以保证。
社会保障体系的第二个层次是社会保险。社会保险是社会成员在遭遇年老、生病、伤残、生育、失业、死亡等风险时，由社会给予其一定的物质帮助。这一层次的保障虽然也是基本生活保障，但与第一层次的保障依据有所不同。首先，社会成员有可能预料到上述风险的发生而采取预防措施。如，谁都知道生老病死是生命的客观规律，可以通过预先的积累抵御风险。在经济发展初期主要是由个人、家庭或家族保障或雇主承担保障责任。随着社会的不断发展和进步，社会保险的范围和方式也不断发生着变化，逐渐由个人、家庭、企业延伸到整个社会。随着保险公司的出现，生、老、病、伤、残、死已经作为险种列入保险公司的业务范围。保障基金也是以预先支付一定数额的费用而形成的，并且这些费用是以基金的形式进行管理的，一旦风险降临，由保险公司予以补偿。但是，以上述险种为主营业务的保险机构又不同于其他业务的保险机构，必须具有很高的资信性和稳妥性，而且除要保证保险基金的保值、增值外，不能以盈利为目的，并且还要有政府做后盾。一旦保险机构入不敷出时，财政要予以补贴。社会保险也不同于一般的商业保险，社会保险是一种政策性和强制性的保险，要求覆盖到全体社会成员，社会保险还应具有互济性和社会性。互济性是要求对社会保险实行广泛的社会统筹和社会管理，发挥社会保险的调剂作用，可以是险种之间的调剂，也可以是地区之间的调剂。在这一保障层次上，政府要制定相应的法律要求全体社会成员参加保险，并且对保险金的缴纳比例、缴纳方式、费用分担、基金管理等都要做出明确的规定。所以，社会保险应该提倡自觉参加，以保险基金的互助性和共享性使个人风险得以分散、化解，使损失减少到最低程度。因此，政府在这方面的保障责任是制定有关保险金缴纳比例、方式、费用分担、基金管理等方面的法规政策，对保险机构的政策性亏损予以补贴，以及对确实无力支付保险费的特殊群体代为缴费等。当然，对这一群体的界定需较高的技术规范，取决于社会保障制度的完善程度。另外，在保险机构的经营和保险基金的管理方面，政府要实施监督职能。尤其是在保险费的缴纳比例上，必须体现合理负担的原则，使公民个人不因为缴费而影响基本生活，使企业不因缴费而挫伤其生产积极性，使政府在其财力可行的前提下实施保障。但特殊情况除外，如遭遇特大自然灾害、战争和政治经济体制转型时期，则要采取特定的财政措施，满足特定时期的特殊需要。
社会保障的第三个层次是社会福利。福利被理解为一切旨在改善人民群众物质和文化生活的社会措施。联合国给社会福利所下的定义是：“社会福利是社会服务与机构间的有组织联系，在于协助个人和团体，在契合其家庭和社区需求的原则下，获得生活、健康及人际关系各方面的满足，使其能充分发挥潜能并增进福祉。”从人的需要层次上看，福利是人们在满足基本生存需要的基础上，对生活环境、便利条件、舒适以及精神文化需求的需要。社会福利是经济发展水平和社会文明程度的重要标志。社会福利的实现程度取决于经济发展水平反过来又会促进经济发展和社会进步。因此，许多发达国家政府部门都将社会福利作为施政方针的重要内容，以至作为一种经济学科加以研究。社会福利有“高层次社会保障措施”的称谓。因为其覆盖面广，涉及全体社会成员；另一方面，它除了保障服务对象一定的生活水平外，意在此基础上提高人们的生活质量。从这个角度讲，社会福利的提供者应主要是政府，因为福利这种产品具有不可分性和非排他性。不同国家的社会福利项目和实施方式有所不同。许多发达国家的社会福利项目不断扩大，福利增长水平已经超过了经济增长水平，使财政不堪重负，导致财政赤字和“福利危机”。
建国后，我国的社会福利事业得到迅猛发展，但也是一种非正常发展，存在许多问题。一方面，福利的提供者主要是国有的企事业单位，一旦成为国有企事业单位的正式职工，就可以享受到从住房、医疗、洗浴、食堂、托幼、理发、教育等多种福利待遇。此外，在工资总额中还包括若干福利性补贴。所以有人说，一旦进入国有企事业单位就等于买了终身保险。另外，福利支出具有刚性特点，许多企业为此背上了沉重包袱。巨额的福利支出侵占了生产发展基金，导致企业经济效益下降，经营陷入困境。由于国有企事业单位所有权是国家的，实质上是国家也即财政来承担最终的保障责任，这种保障又具有隐性特点，没有专门的收入来源。这种过度保障不仅加大了财政和企业负担，而且造成企业人浮于事，机关事业单位人满为患，工作效率极其低下。而在此之外的社会成员尤其是其他经济组织职工、自由职业者和广大的农民，基本上享受不到多少社会福利待遇，使社会保障制度无法真正体现公平性。因此，政府必须根据经济发展水平制定与之相适应的福利计划，确定福利项目，并且实现福利的社会化。如住房、医疗、洗浴理发等完全可以通过制定合理的工资标准和相应的政策由个人自行解决，由市场调节。财政可通过征收社会保障税，使社会保险基金有稳定的资金来源，在财力可行的前提下，逐步提高社会福利水平。
（二）政府介入社会保险的范围和程度是由社会保障发展的不同阶段决定的
纵观世界上主要发达国家的社会保障制度建设，其社会保障水平都经历了从低层次到高层次的发展过程。英国1817年《济贫法》的颁布，标志着社会保障制度雏形初具，处于对贫困人口的基本生存保障这一最低层次也是最基础层次。政府承担了社会保障的全部责任。
19世纪80年代，随着西欧工业化国家经济危机不断加剧，工人群众为争取社会保障而进行的斗争日益高涨。德国政府于1883年、1884年和1889年制定了《疾病保险法》、《工伤保险法》和《养老、残疾、死亡保险法》，首开社会保险先河，从此建立了以单位和个人投保为主的自助型社会保障制度。政府的主要职能是进行有关社会保障立法，强制企业和个人按比例缴纳社会保险费，对特殊保险项目给予不同标准的拨款补助。资金来源以个人和单位为主，同时争取社会各界的资助。这一模式的社会保障最早起源于德国，后为西欧、美国、日本广泛采用，并得到了不断完善和发展。自助型社会保障基本上处于社会保障的中级水平，其特征是以强调个人和企业的义务，把义务和权利作为对等条件，保障目标是为公民提供一系列的基本生活保障，使公民在失业、年老、伤残以及由于婚姻、生育或死亡而需要特别支出的情况下，得到经济补偿和保障。
1920年，英国剑桥学派的主要代表之一阿瑟·塞西尔·庇古的《福利经济学》问世，成为福利型社会保障的理论依据。国家福利型社会保障制度是在经济发达、整个社会物质生活水平提高到较高程度的情况下实行的一种比较全面的社会保障形式，其目标在于对每个公民，由生到死的一切生活及危险，诸如疾病、灾害、老年、生育、死亡以及鳏、孤、独、残疾都给予安全保障。主要特征是：实行收入所得再分配，用累进税办法使社会财富不集中于少数人手里，实行充分就业，使人人能有机会就业，消灭各种导致失业的因素；保障对象为全体社会成员，各种保险制度，不仅限于被保险一人，且推及其家属；不只限定某一保险项目，且推及于凡维持合理生活水平有困难和经济不安定的所有灾害，以最适当的方法给予保障。“普遍性”和“全民性”是福利型社会保障的原则，其目标不仅是使公民免遭贫困、疾病、愚昧和失业之苦，而且在于维护社会成员一定标准的生活质量，加强个人安全感；社会保险制度依法实行，并设有多层次的社会保障法院监督体系；个人不交纳或低标准交纳社会保障费，福利开支基本上由企业和政府负担；保障项目齐全，被称为“从摇篮到坟墓”的全方位福利保障，保障标准也比较高。福利型社会保险制度实行的全方位社会保障策略，使其社会保障支出占国内生产总值的比重比较大，社会保障水平在世界上最高。政府在社会保障中介入的范围最广、程度最高，行使了从立法、资金提供到管理等职能。企业主要承担缴费的法人义务，个人缴费比例很小，是社会保障的权利享受者。实行这一类型的社会保障制度的国家主要集中在如英国、瑞典西欧、北欧国家。但是，随着这些国家近些年来经济增长速度的下降，政府已不堪重负，产生了普遍的福利危机。可见，社会保障水平受制于经济发展水平，政府全方位承担社会保障职能只有在经济高度发达的基础上才能实现。
另一种较高水平的社会保障类型是以新加坡为代表的中央公积金型的社会保障制度。新加坡的中央公积金制度建立于1955年，以资金积累为主要特征，目的是既消灭贫穷，又充分激发人们的劳动积极性。公积金的筹措方式为强制储蓄，公积金的缴纳率随着经济增长和职工工资水平的提高而调整，政府的缴纳率与公共部门职员的缴纳率相同。新加坡实行的是国民有限保健制度，由卫生部主管，政府通过医院向居民提供门诊、住院治疗和药剂处方费。另外，从中央公积金的个人存款中提取一部分用于本人家属的医疗费用。在这种社会保障制度下，政府积极介入，但不包办代替；人民的事由人民自己出钱；社会保障由全社会来办，鼓励社团和民间组织捐献。
二、我国现阶段的社会保障体系特征及政府的主要职能、任务
（一）我国现阶段社会保障体系特征
我国现阶段的社会保障是初级阶段的温饱型的社会保障，其主要特征是：以保障城市和农村贫困人口的基本生存、以配合和支持经济体制改革为核心目标，以解决“三条线”（城市最低生活保障、下岗职工再就业及基本生活保障和企业离退休人员基本养老保障）等旧体制遗留、新旧体制过渡过程中的保障问题为主要内容，同时以建立养老保险、失业保险、医疗保险等以适应新体制的保障制度为任务的立足解决迫切的现实问题的社会保障体系。这种社会保障水平和体系特征是由我国的经济发展水平和国情所决定的。在经济的发展进程中，我国属于发展中国家，生产力水平较低，人口众多，人均收入水平低，经济发展不均衡，同时处于经济体制转轨时期。因此，我们所遇到的新情况、新问题实质上主要是国有企业改革成本的支付问题，主要表现在：
1.国有企事业下岗职工再就业和基本生活问题。国有企业转制，减员增效，行政事业单位机构改革等，必然造成大量人员下岗，在重新就业之前其基本生活必须妥善安排。
2.企业离退休人员的基本养老金及时足额发放问题。在计划经济体制下，由于就业渠道单一，劳动力的吸纳单位全部为国有企事业或公有制单位，职工基本养老也全部由企业承担。在经济体制转换和国企改革过程中，必然出现一部分企业关、停、破、并、转，现有离退休人员的养老金筹措成为社会保障诸问题中最迫切的问题，也是目前政府应该予以高度重视并给予解决的问题。
3.城市居民的最低生活保障问题。随着改革开放的不断深入，经济结构调整和企业转换经营机制过程中，失业、下岗人员逐年增多，这些人员的实际收入下降，因此，在城市中开始出现新的贫困群体，必须给予其基本生活保障。
（二）政府在初级阶段社会保障体系构筑中的主要职能、任务
上述矛盾和问题是改革中必然要出现的问题，也是原有的政治、经济体制弊病累积到一定阶段的必然现象，以“三条线”为内容的社会保障支付属于改革成本的支付范畴，对此承担保障责任政府责无旁贷，这一改革成本也只能由政府负担。一方面最大限度地筹措资金满足过渡时期的社会保障需求；另一方面，制定特定时期的社会保障政策、制度、法规，积极参与社会保障体系构筑的各项工作，力争在最短的时间内建立起适应社会主义市场经济和中国国情的资金来源多渠道、保障的内容分层次、保障程度适度化、权利与内容相对应、管理和服务社会化、公平与效率最大化的富有弹性的社会保障体系。
1.积极进行社会保障税的研究，设计社会保障税征收方案，为社会保障基金的筹措提供稳定、可靠、法定的来源。社会保障税是被许多西方国家普遍采用的保障资金筹资方式，也是我国社会保障筹资渠道的最佳选择和必然趋势，因此，必须尽快出台，尽早奏效。
2.调整现行财政支出结构，从调整增量财力和存量财力入手，实行预算内外财力并举，政府、企业、个人合理负担的原则，筹足社会保障资金，重点解决好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业问题、企业职工基本养老问题以及城市居民最低生活保障问题，维护社会稳定，保护人民利益，巩固改革成果，促进社会经济协调发展。
3.尽快建立社会保障预算体系。社会保障预算是社会保障制度的载体，是实施社会保障措施的物质保证。社会保障基金是通过国民收入分配和再分配形成的，实行专门的独立的预算是社会保障基金性质所决定的，也是科学、高效的社会保障体系不可缺少的组成部分和必然要求。
4.制定社会保障政策，对特殊地区尤其是老工业基地给予特殊的政策倾斜。政府作为社会保障的最大主体和坚强后盾，社会保障政策及保障措施的实施将对其产生直接的影响。政府部门主要是财政、劳动部门必须了解并掌握各项保障政策的内容，适时调整收支政策和收支结构以满足需要。保障政策的制定也要体现不同地区的不同情况，如对下岗职工再就业、企业离退休人员基本养老等社会保障问题最严峻的老工业基地中央政府应该给予特殊的财政政策、货币政策和社会保障政策，主要是制定包括增加转移支付、提高税收返还比例、增设社会保障专项补助支出、金融融资政策等方面的社会保障政策，以支持老工业基地顺利完成产业升级和经济结构调整，维持社会稳定，巩固和扩大改革成果。
收稿日期：1999—08—20