“产能过剩”及其治理机制，本文主要内容关键词为：产能过剩论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F123.16 ［文献标识码］A ［文章编号］1008—9314（2006）05—0032—04
2005年底，一场声势浩大的经济问题论争出现在中国经济界，“产能过剩”迅速成为人们关注的焦点。在争论中，对产能过剩的危害甚为担忧的论点一度占据了主导地位。由此，一种普遍的看法是，“产能过剩”将成为影响未来若干年内经济运行的重要因素，因而，必须将产能过剩列为2006年乃至以后几年宏观调控的重要对象。经济运行过去了半年多时间，“产能过剩”的态势及其调控成效如何呢？应该说，现实经济表现得十分矛盾，即人们所讨论的经济运行将面临企业亏损面继续扩大、通货紧缩等问题，不仅没有出现，相反，在高速增长的固定资产投资的带动下，一些行业的“产能过剩”得以缓解。这一曾经令人心急如焚的重大问题似乎正在淡出人们的视野。那么，究竟应该怎样看待该现象呢？
一、“产能过剩”的提出及其特征
（一）从“生产过剩”到“产能过剩”
在关于经济周期性波动的有关研究中，“生产过剩”作为市场经济运行的必然产物，一直是其关键环节。其中，“产能过剩”往往只是隐含在“生产过剩”背后的一个潜在的、附加的问题，而并不作为一个独立的经济现象来加以考察。
2003年，我国经济出现了局部过热，其根源在于由地方政府主导的新一轮固定资产投资高速增长。在以后的长达两年多的时间中，尽管国家宏观调控部门采取了以“信贷”和“土地”双闸门为核心的调控政策，从而使投资增长速度有所降低，但仍处于高位运行态势。到2005年第四季度，我国城镇固定资产投资为26354.99亿元，同比增长28.9％（见表1）。
表1 2004年以来各季度城镇固定资产投资实际完成情况
固定资产投资总完成情况国有及国有控股投资实际完成情况
投资实际完成额 同比增长
投资完成额 同比增长比重
（亿元）
（％） （亿元）（％） （％）
2004年 一季度 7058.48 47.8 4071.73 46.1 57.7
二季度 14785.49 24.3 8533.5
17.6 57.7
三季度 16324.78 42.7 9339.33
57.2
四季度 20451.53 26.8 11768.63 57.5
2005年 一季度 9036.68 25.3 4462.62 7.3 49.4
二季度 18930.32 289565.87 12.1 50.5
三季度 20774.49 27.3 10615.25 13.7 51.1
四季度 26354.99 28.9 1469924.9 55.8
2006年 一季度 1160829.8 5243 17.5 45.2
二季度 24760.5 30.9% 11663.46 17.9847.1
投资的持续高速增长，一方面积聚了巨大生产能力，另一方面，在这些生产能力尚未充分加以利用时，已经出现了产品价格下跌和企业利润急剧下降等问题。如果按照该趋势，一个非常可能的经济运行结果就是通货紧缩乃至经济衰退的全面展开。为促使经济实现良性回归，国家宏观调控部门提出了“产能过剩”这一独立概念，并将“产能过剩”的治理纳入到未来几年的重点宏观调控范围。
至此，对“产能过剩”和“生产过剩”进行区分具有重要理论意义。笔者认为，二者之间的差异主要表现在：第一，二者考察对象的侧重点不同。传统意义上的“生产过剩”更多地侧重考察市场上包括消费品与生产资料在内的产品相对于消费能力的市场饱和度，而“产能过剩”则主要以产品的生产能力作为考察对象。第二，危害的性质不同。传统意义上的“生产过剩”对经济造成的危害在总体上是一种已经转化为现实的危害，而“产能过剩”对经济造成的危害不仅具有现实性，更具有潜在性①，这种潜在性所造成的最终后果可能更严重。第三，产生的直接原因不同。“产能过剩”的直接原因是投资规模过大或结构不合理，未来可能形成的潜在生产规模和结构超过了符合市场有效需求的供给规模和结构。“生产过剩”的原因则比较复杂，既有投资规模过大或供求结构不合理方面的因素，也有贫富差距过大造成有效需求不足等方面因素。第四，发生时间存在差异。一般而言，“产能过剩”和“生产过剩”的发生时间是有差异的。不过，二者之间的时间差异较为复杂，存在多种可能情形：1.“产能过剩”早于“生产过剩”。这种情形是由于前期生产能力投资过大或结构不合理，直接导致后期市场上产品供过于求而形成的。在这种意义上，可以说，“生产过剩”是“产能过剩”在后期全面爆发的结果。2.“产能过剩”晚于“生产过剩”，这种情形是由于贫富差距过大、供求结构不合理等因素，使得原本能够实现供求平衡的市场出现了“生产过剩”，厂商为避免亏损面的进一步扩大，被迫调整生产，使其生产能力的出现过剩；3.“产能过剩”和“生产过剩”混织在一起，难以明确区分二者产生的时间，这种情形是由于现实因素的复杂性，很难对二者出现的先后次序作明确的界定。
（二）本轮经济周期中产能过剩的特征
本轮经济周期中，产能过剩作为一个独立经济现象，具有如下特征：
1.重化工业化进程构成了产能过剩的基本产业背景。
进入新世纪以来，伴随着以汽车和住宅消费为核心市场需求结构的升级，重化工业得到了迅速发展，从而使我国工业化进程呈现出了重化工业化特征。在2005年底“产能过剩”表现较为突出的十一个行业中，绝大部分属于重化工业。
在产能过剩的产生过程中，重化工业自身的诸多特征起到了基础性作用。例如，重化工业的发展必然导致生产的迂回程度大大提高，从而使整个生产链条大大延长。生产链条的延长一方面会使整个社会生产规模扩大，促进经济增长，但另一方面，生产链条发生断裂的可能性也大大提高，特别是中间产品生产环节的断裂，从而使经济波动的风险增加。再如，重化工业的资本规模大、投资周期长等导致固定资产投资不得不在较长时期内保持高速增长的态势，从而延长了产能过剩的存续时间。
2.地方政府成为微观厂商构成中的最重要组成部分。
企业是市场经济条件下的微观基础。但在发展中国家，经济赶超的重大历史任务往往要求政府承担了大量促进经济发展的任务，直接参与经济发展的进程，因此，在一定程度上，政府也成为了市场经济运行中的重要参与主体。特别地，在我国经济转轨时期，政府尤其是地方政府充当市场经济运行主体的痕迹十分明显。
表1显示，2004年以来国有及国有控股投资占同期城镇固定资产投资总额的比重均在50％以上。如果把各年固定资产投资按照中央项目和地方项目进行区分，那么，近几年地方项目的固定资产投资规模占全社会固定资产规模的比重均在80％以上。可见，地方政府的投资形成了本轮经济周期的主要内在动力机制。这就意味着，地方政府成为微观厂商构成中的最重要组成部分。由此，政府性“产能过剩”构成了本轮经济周期中“产能过剩”的主体，而且，“产能过剩”带有明显的地方政府性。
3.结构性问题依然是其本质问题。
以产品结构为重点的产业内结构问题是我国长期以来产业发展的本质性问题，尤其表现在各产业内的低技术水平、低附加值产品生产能力的大量过剩，而高技术水平、高附加值产品生产能力的不足。实际上，本次产能过剩所反映出结构性问题，依然集中于此。尤为值得强调的是，大量厂商规模小，研发实力弱，缺乏开展技术创新的内在动力，导致各产业的产能过剩长期处于低水平状态。
二、当前“产能过剩”治理存在的问题
为遏制产能过剩的加剧势头，避免影响经济持续快速协调健康发展，2006年3月底，国务院发布了《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》。该通知第一次系统地阐述了加快推进产能过剩行业结构调整的重要性与紧迫性、总体要求与原则，以及重点治理措施，从而为调控产能过剩提供了政策依据。然而，从当前经济运行状况看，产能过剩的治理存在着各种问题。
1.关于“产能过剩”是否存在，尚有各种不同的看法
在宏观调控部门提出“产能过剩”问题之初，基于不同利益，对该问题有着各种异议，但总体而言，产能过剩的存在得到了基本一致的认同。然而，近几个月以来，伴随2005年底人们所预测的我国经济可能进入通货紧缩、失业加剧等阶段并没有出现，加之2006年上半年固定资产投资的高增长态势所导致的10.9％经济增长速度，关于产能过剩已经大大缓解的观点较为盛行，而且在有关宏观调控政策中，产能过剩也不再是调控的重点。
实际上，当时国家宏观调控部门对于产能过剩存在与否的判断，主要依据产品的市场生产能力超出市场需求能力的比例、生产能力利用率等指标，辅之以企业利润率、价格水平等指标。在对当前及未来一段时期市场需求能力、生产存量与增量的估计的基础上，大致将生产能力超出市场需求能力25％的行业界定为产能过剩行业，例如，钢铁行业约为30％；铁合金行业约为130％；焦炭行业为30％；电石行业为100％；汽车为30％；水泥行业为25％。
针对上述不同看法，笔者认为，根据目前总体状况，产能过剩已经缓解的观点尚缺乏有力的论据。理由包括：第一，在当前地方政府的主导下，投资继续高速增长引致了市场需求的进一步扩大，的确使个别行业的产能过剩有所缓解，但这种扩大的市场需求并非为最终市场需求的扩大，而主要是重化工业生产链条上中间产品需求的扩大，因此，它最终造成了生产能力的扩大；第二，当前，住宅和房地产开发投资增长在全社会投资中占有较大比重，但居高不下的房价严重损害了市场需求能力，一旦房地产泡沫有所风除草动，可能会急剧加大上游各产业的产能过剩状态；第三，重化工业的自身特性，不可能使较长时期内积聚的过剩产能在短期内得以化解，而是延长了产能过剩危害性的存续期间。因此，关于今年以来个别行业“产能过剩”现象的缓和，这并不意味着该问题的根本性解决，相反，必须警惕它被“虚增”的市场需求规模所掩盖，进而引致更为严重的“过剩”。
2.关于“产能过剩”治理措施的有效性
在2003年开始出现的经济局部过热中，宏观调控政策体系中财政政策和货币政策的收效甚微。最终，强制性的“信贷”和“土地”双闸门调控政策才使得局部“过热”有所趋缓。自“产能过剩”问题提出以来，依赖高速增长的固定资产投资创造的市场需求才使个别行业的产能过剩得到缓和，同时孕育了更大的“产能过剩”风险。因此，固定资产投资调控政策的有效性将决定了产能过剩治理措施的有效性。
造成固定资产投资高速增长态势的根本性原因，是地方政府在本轮经济周期中的主导作用。这种主导作用表现在两个方面：一是地方政府具有强烈的内在投资冲动。现行的考核体系、重化工业发展的大规模资本要求及其自身建设周期长所决定的大规模持续投资要求、地方政府间的激烈竞争要求等因素均导致了地方政府成为现阶段固定资产投资增长乃至经济增长的主导力量。二是地方政府具有强大的以非市场经济行为手段来对抗中央宏观调控政策能力。
应该说，上述两方面原因的存在决定了在现有体制框架内，通过常规性的宏观调控政策实现固定资产投资增长速度的良性回归非常困难，进而必须把“产能过剩”治理置于重构微观厂商这一基点之上。
三、探索新的“产能过剩”治理机制
1.“产能过剩”治理的基点——微观厂商的重构
市场竞争能够成为配置资源有效机制的基本前提是“经济人”假设的成立。在现代市场经济体系中，厂商是以利润最大化为目标的逐利主体，而居民以效用最大化目标参与各种市场经济活动，政府的基本任务则是制定竞争规则、提供公共产品和公共服务等。撇开发展中国家经济发展进程中政府应发挥的某些直接推动作用外，经济转轨时期，我国市场竞争的主要推动力仍应逐渐归位于厂商和居民，否则就违背了改革开放的基本精神。现阶段，地方政府在经济发展中的主导作用，在某种程度上，已经成为政府控制经济的变种，严重制约了市场经济意义上的厂商的发展。甚至，地方政府正在蜕变为市场上一个强大的逐利主体，尽管这种“逐利”同私有经济的利益趋向有着本质性的差别。因此，进一步深化政治体制和经济体制改革，转换政府职能，促进地方政府的市场角色归位，重建微观厂商结构是实现产能过剩的根本性缓解和市场经济运行态势的良性回归，提高财政政策与货币政策有效性的基点。
重建微观厂商结构，目前较为迫切的方面有：第一，改革地方政府政绩考核体制，切断GDP增长和政绩之间的直接关系。在现有考核体制下， 加之预算软约束和信息不对称等，地方政府以主导投资模式来催动经济增长，要比通过培育其它厂商主体拉动经济增长，在较短时期内能够更为迅速的创造GDP。 这种内生激励机制必然会导致地方政府千方百计扩大投资规模。第二，继续深化国有企业改革，推进国有资产管理体制改革。特别地，目前要在政府公共管理者职能与国有资产出资人职能相分离、国有资产经营者选拔任用体制、事权和财权相分离、构建有效的国有资本运营平台等方面加快改革步伐。第三，促进民营经济的发展壮大。应以大力发展民营经济为基点的新战略；放开投资领域准入限制，对行政垄断行业，改革行政审批制度，完善市场准入制度；完善和调整民营经济融资体系，支持民营经济拓宽融资渠道；建立发展民营经济所需要的社会化服务支持体系；民营经济要重视自身信誉的塑造，并促使民营经济自身的制度改进。
2.“产能过剩”治理的主线——产业深化
要从根本上解决本次产能过剩所反映出产业内结构性问题，须遵循产业深化创新路径。一般地，产业发展过程应包括两个方面：第一，产业间结构的动态优化和高级化；第二，产业自身的纵深化发展，即产业深化。然而，现有的理论研究主要集中在前者，后者则没有明确的提出来，即使在涉及一些具体内容时，也经常被纳入到前者之中，例如，人们在研究某一产业内的产品结构不合理问题时，一般将其视为产业结构问题。实际上，这种研究方法是不合理的，它混淆了“产业的结构分析”和“产业结构的分析”之间的区别。“产业结构”指的是产业之间的比例关系，因此，在进行“产业结构分析”时，应限定在产业之间的比例关系分析方面。既包含产业之间比例关系分析，又包含产业内部产品之间比例关系分析的“产业结构分析”，其实是在进行“产业的结构分析”。这就是说，“产业的结构分析”和“产业结构的分析”在内涵上有着很大不同。前者包括两个方面：产业之间的结构分析和产业内部的结构分析。产业之间的结构分析即为产业结构的分析。在技术创新和技术进步条件下，产业内部的结构分析即为产业深化分析。
忽略产业自身发展问题的研究方法，经常导致一些自相矛盾的结论。例如，根据经典理论的标准，发展中国家的很多产业已经达到成熟甚至衰退水平，人们由此而满足于各国产业发展现状。然而，如果进行国家之间的比较，就可以发现，发展中国家这些产业的发展水平和发达国家相比，不可同日而语，中国钢铁工业即为一例。可以说，这种状况已经成为制约发展中国家经济进一步发展的重大瓶颈，为此，打造新的产业发展模式势在必行。
后进国家的产业深化是指国际分工客观存在背景下，一国产业总体状态上或者某一产业内部的加工和再加工程度逐步纵深化发展，实现高加工度化与技术集约化的趋势。产业深化的核心是技术进步，内生增长理论为之提供了理论支持。产业深化概念的提出，使发展中国家和发达国家在理论上实现产业发展伦理的平等，也为现阶段从根本上化解“产能过剩”，提高产业发展质量提供一个理论思路。
通过产业深化创新，后进国家的产业在其内部将向着产业生产链条高端不断演进，为打造高质量的产业素质提供基础。在这方面，与发达国家相比，我国产业尚存在巨大的差距。撇开历史因素，重要原因之一在于缺乏产业深化创新的机制和环境，主要表现在：（1）作为国民经济主力军的国有企业没有真正成为参与市场竞争的经济主体，没能成为从事产业深化创新的积极主导力量。近年来，尽管民营经济发展较快，也出现了大量科技创新型企业，但总体上这些企业规模偏小，不具备产业深化创新所需要的资本实力。（2）垄断特别是行政性垄断的广泛存在、 专利制度不能有效保护发明者利益等使从事产业深化缺乏适宜的体制环境，造成产业深化创新收益不足以弥补创新成本，打击了创新主体的积极性。（3）传统计划体制下的科研模式仍然存在，长期以来的科研与应用“两张皮”现象并没有得到根本性解决。（4）科技投入规模偏小，结构不合理，劳动力素质较低。
如果从更深层次的原因看，造成产业深化创新机制和环境缺失的原因又在于，无论是理论界，还是企业界和决策层，对产业自身发展问题均缺乏系统性、战略性、理论性的认识与研究，这就必然导致：理论层面上缺乏独立的、相应的产业理论支撑；在政策层面，由于缺乏关于促进产业深化发展的战略，使政策本身往往只是拘泥于应急性、一般性、零散性的政策指导和政策促进；在企业经营层面，缺乏开展产业深化创新的动力。
产业深化不仅是后进国家产业发展进程中一个长期性任务，也构成了较短时期内治理“产能过剩”的主线。“产能过剩”治理过程中，产业深化创新的推进至少应包括如下方面：第一，构筑系统的产业深化理论体系，并开展产业深化发展战略、产业深化政策、产业组织创新战略等方面的研究，培育宏观决策层关于产业深化发展的战略意义意识和企业家通过产业深化创新取得市场竞争优势的意识。第二，构筑促进以技术创新为核心的产业深化创新激励机制，特别是在专利制度保护和R&D投入等方面要制定出有效制度。第三，进一步加大国有企业改革和培育民营经济的力度，弱化地方政府直接参与经济增长的角色。第四，将产业深化政策独立为产业政策的重要组成部分，并构造以产业深化政策为核心的宏观调控体系。
需要指出，以产业深化创新为根本途径的“产能过剩”治理，并不否认当前国家宏观调控部门正在推行的具体政策，相反，它们提供了“产能过剩”治理的部分基础性手段。
［收稿日期］2006—08—05
注释：
① 即生产资料生产行业的产能过剩会为其下游行业的进一步生产过剩提供物质基础；消费资料生产行业的产能过剩则具有直接演变为生产过剩的潜在性。