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中图分类号：F299.21.67 文献标识码：A 文章编号：1004-1494(2001)04-0042-03
一、广西小城镇发展缓慢的体制性原因
广西小城镇发展缓慢，原因是多方面的，但从根本上说，延续多年的城乡分割的二元结构体制是阻碍小城镇进一步发展的主要原因。在今天，全国上下都把加快小城镇发展作为推进城镇化的必要途径时，广西必须从小城镇发展的体制上进行改革，取得突破。那么，制约小城镇发展的主要因素是什么？
一是传统的户籍管理制度上的制约。几十年来，我们的农村和城市是互相分割的。农业与非农业，农民与城镇居民的二元结构体制，一直是传统的户籍管理制度的依据。如果说在生产力水平还较低的情况下，这种户籍管理制度还有一定的合理性、积极性的话，但当农业和非农产业发展达到较高水平时，这种户籍管理制度就会成为生产力进一步发展的障碍。如果不让那一部分收入较高而先富起来的农村人口向小城镇合理、自由、有序的转移，城镇发展的水平和规模就会受到严重的限制，小城镇得不到发展，城镇化的水平不可能提高。
二是小城镇的规划与管理滞后。长期以来，人们对城镇规划的认识与实际还存在较大的差距。由于城镇规划是相对超前的、长远的，因此它的作用也是相对滞后和间接的。一些地方的领导人看不到这一点，在短期收益和长远规划的选择中急功近利，为了获取短期收益往往把级差地租较高的土地向外出租或转让，忽视了长期的建设规划，形成了司空见惯的“马路城镇”。而事实上，这种无视规划或不按规划建设的做法是很不经济的，同时也给管理增加了难度，在这一点上我们是有教训的。因此，政府应对规划的经费予以保证，并对规划的制定与实施实行监督。
三是人口迁移后的社会保障措施不健全。我们鼓励农村人口向小城镇集聚，但是，每一个进镇的人，他首选的必然是迁移后的生存与发展。按中国人的传统习惯和生活方式，人们在选择自身的生存和发展时，他的安全和稳定的预期效应在某种程度上要超过冒险和投机的追求。因此，对于任何一个想进入小城镇谋求生存和发展的人，他们是谨慎的，他们需要有一个较好的生存环境和较完善的社会保障措施。但长期以来广西未能制定一套适合小城镇居民的社会保障制度，不仅对市场经济占主导地位的小城镇发展不利，而且对渴望进入小城镇寻求发展的农村人口也不利。
二、加快小城镇建设是广西实现现代化的客观要求
改革开放以来，随着广西国民经济的快速增长和社会的全面进步，城镇化进程也逐步加快。城镇人口由1978年的476万人增加到2000年的1120万人，占全区总人口的比重由14%提高到23.5%，城镇规模结构和布局有所改善，辐射力和带动力逐步增强，城镇居民生活水平明显提高，各项社会事业蓬勃发展。
但是，从总体上说，广西的城镇化水平还较低，且滞后于工业化和经济发展水平，城镇化水平落后全国平均水平近8个百分点，仍有76%的人口是农村人口。全区小城镇的发展，不但数量少，规模小，镇区人口平均只有4000多人，而且小城镇建设水平不高，基础设施不完善，经济实力不强，难以吸纳农村剩余劳动力。这种状况，不但降低了全区的城镇化水平，也成为制约全区经济和社会发展的全局性问题。因此，加快小城镇建设，已成为广西推进城镇化，实现现代化的迫切要求。
（一）加快小城镇建设，是解决广西当前农村经济发展中深层次问题的有效途径
广西是一个人口多耕地少的省区，现有76%的人口生活在农村，随着农业生产力的进一步提高，在农村将产生大量的农业剩余劳动力，如此下去势必影响农村经济的增长和农民收入的提高。要解决农业和农村经济发展中所遇到的诸如农业劳动力剩余、农业生产规模小、生产率低、农民收入增长缓慢等深层次的问题，必须通过加快小城镇建设，不断增强小城镇的功能，促进农村生产要素的集聚和第三产业发展，合理布局和发展乡镇企业，促使乡镇企业升级换代，从而吸纳更多的农业剩余劳动力，带动城镇经济和农村经济的发展，增加农民收入。
（二）加快小城镇建设，是加快广西城镇化进程的迫切要求
根据《广西“十五”城镇发展规划》的目标要求，到2005年，广西的城镇化水平将由2000年的23.5%提高到31%，城镇人口由1120万人增加到1550万人。城镇化水平年平均提高1.5个百分点，城镇人口年平均增加86万人。这样一个目标要求，是经过专家反复论证的，实现这个目标的条件也是基本具备的。“十五”期间，广西的大中城市将会有较快的发展，城市的发展将会直接吸纳一部分农村剩余劳动力。然而城市的这种吸纳能力是十分有限的。就全区而言，必须在大力发展大中城市的同时，适时加快小城镇建设，不断扩大其规模，使之尽可能完善功能，从而更多地集聚人口，通过农村人口合理有序地向小城镇流动，从根本上提高全区的城镇化水平。
（三）加快小城镇建设，可以有效地拉动广西的内需，扩大城乡消费
目前，广西的小城镇（建制镇）是数量少，规模小，功能不完善，设施不配套，小城镇的发展有较大的空间。根据有关部门测算，加快小城镇建设，可以带动许多相关行业的发展，如：建材、建筑、交通、通讯等。城镇人口每增加1个百分点，可以带动GDP增长1.5个百分点。因此，加快小城镇建设可以产生一系列的良性效应：可以增加农村固定资产的投资，促进农村经济的增长；可以有效地启动目前发展相对滞后的农村市场，扩大有效需求，拉动城乡经济增长；可以扩大就业人数，直接吸纳农村劳动力就地转移，甚至可以吸纳城市分流下来的企事业职工；可以改变农村传统的消费方式，提高农民的生活质量，促进农村经济社会的全面进步。
（四）加快小城镇建设，可以促进广西农村社会文明的健康发展
由于受传统的生活方式的影响，加上长期的城乡二元结构模式的限制，生活在农村占全区人口76%的农民中，大多数仍散居在较偏僻、落后的自然村屯里，国家尽管花了大量的人力、财力、物力去进行各种“村村通”工程，但由于自然条件以及国家财力的限制，许多地方的自然村屯的脏、乱、差现象并没有根本的改变，现代文明离这些地方还有一定距离。加快小城镇建设，可以通过不断完善小城镇的各种文化娱乐和公共设施，使小城镇居民及周边的农民，广泛接触现代文明，促进农民思想观念和生活方式的变化，促进农村社会主义精神文明建设健康发展。
三、加快广西小城镇发展的对策思考
在《广西“十五”城镇发展规划》中，明确了“十五”期间乃至今后一段时期里广西推进城镇化的指导思想和基本目标。
“十五”期间，广西推进城镇化的指导思想是：以邓小平理论和江泽民同志的“三个代表”思想为指导，以改革开放为动力，以西部大开发为契机，以工业化为依托，以增强城镇综合实力，发挥城镇集聚和辐射带动能力，逐步完善城镇体系，提高城镇化水平为主要任务，重点发展大中城市，积极发展小城镇，走适合广西区情的大中城市和小城镇协调发展的城镇化道路，促进全区经济社会的全面发展。
小城镇建设的基本目标是：“十五”期间，全区重点发展200个左右的建制镇，到2005年，力争小城镇的镇区人口平均达到2万人左右。全区建成一批规划科学合理、公共设施完善、基础设施配套、管理规范有序、镇区整洁卫生、城乡协调发展的，真正能带动当地和周边地区发展的示范镇。
为了加快小城镇建设，促进小城镇健康发展，实现“十五”规划目标，我们应采取以下措施。
（一）合理布局，促进城镇协调发展
“十五”期间，要迅速壮大城镇规模。首先是重点发展大中城市，把南宁、柳州建设成为城市人口超过百万规模的特大城市；加快发展小城市和县城；同时积极发展小城镇。小城镇是全区城镇体系的基础，发展小城镇要科学规划、合理布局、突出重点、注重实效。小城镇建设要规模适度，体现特色，强化功能。发展小城镇要与引导乡镇企业集聚、市场建设、推进农业产业化结合起来。把发展的重点放在县城关镇和部分基础条件较好，发展潜力较大的中心镇上，全区重点发展200个左右的建制镇，各级政府应从政策和资金上给予扶持。各地可根据实际情况需要，选择若干个镇作为本地重点建设镇，以点带面，加快发展。
在城镇发展中，要把沿海、沿线地区作为重点，同时也要兼顾内地、山区的布点，在全区形成“四群四带”的基础上，各县都要有一定数量的点，实现节点城市向县城和小城镇轴线辐射和“链珠状”式的城镇网络。
（二）加快建设，完善小城镇的基础功能
加快小城镇基础设施建设，完善基础设施功能是发展小城镇的支撑条件。要进一步优化结构，调整布局，加强基础设施建设。各级政府要加大对小城镇基础设施建设的投入，抓住西部大开发的机遇，用好用足加快发展城镇的各种政策，加快小城镇建设步伐。小城镇建设要体现本地区、本民族的特色，有自己历史和现代的文化内涵。通过加快小城镇建设，完善城镇服务功能，使小城镇建设与小城镇的经济社会等各项事业协调发展。
（三）大力培养小城镇的特色经济
经济是基础、是实力，发展小城镇必须有经济的支持。小城镇经济的发展要立足于城镇功能的定位，发挥各自的优势，发展各自的特色经济。小城镇经济的发展除了抓好农业这个最基本的产业外，应在工业上寻找经济新的增长点，要用自己的土地资源、劳动力资源和乡土资源相对丰富的优势，发展劳动密集型工业，主动接纳大中城市的产业转移。大力发展农副产品加工业和其它特色的优势产业，引导企业向工业园区发展，在短、平、快，小、特、新上有所突破，真正把各种资源优势变为经济优势。
处于大中城市周边小城镇，要围绕城市的需要，发展休闲服务、住宅和文化娱乐业，形成为城市服务的生活住宅区、生态观光区和休闲度假区等。其它小城镇在发展第三产业时，要注意体现为当地的农业、农村、农民提供服务这个基本功能，加强各类市场建设和文化娱乐设施建设，依据本地的景区景点以及民族特色，开辟旅游市场，发展旅游产品，提供旅游服务，产生旅游的综合经济效益。
（四）强化小城镇建设的规划管理
规划是龙头，各县（市）要在全区城镇体系总体规划的指导下，加紧编制城镇体系规划。对已不适应经济社会发展要求的城镇总体规划要尽快修订。对尚未编制或已不适应发展的小城镇规划要尽快进行编制和修编。在编制或修编小城镇建设规划时，要与当地的经济社会发展，尤其是要与交通、土地、水利、生态环境等规划相衔接，协调好各规划之间的关系。要加强对规划的管理，严格执行《规划法》，严格执行小城镇建设规划的许可制度和规划验收制度，增强规划编制和实施的科学性和透明度，对违法违章建筑要加大查处力度，对不经法定程序而随意变动规划的要坚决予以纠正。
（五）加快制定和完善发展小城镇的相关政策
一是加快小城镇户籍制度改革步伐，形成有利于人口合理有序流动的管理体制。逐步取消农村人口进镇落户的“农转非”计划指标限制，在办理“农转非”迁移过程中不得实行歧视性政策，不得收取城镇增容费或其它类似费用，“农转非”的公民在子女入托、入学、参军、就业等方面享受与城镇居民同等待遇。在一定时期内不要求进镇农民退还原有承包地，允许以土地使用权的转包或入股方式从原承包地中获取收益。
二是完善小城镇建设用地制度。按既有利于保护耕地，节约用地，又有利于促进城镇建设的原则，妥善解决好小城镇建设用地的供需矛盾。在保证耕地总量动态平衡的前提下，通过造地、土地整理以及农村人口转移后收回的农村土地，可根据国家和自治区的有关规定，折抵建设占用耕地指标，通过置换的办法集中用于小城镇建设，并允许跨年度使用。由于全区的土地资源分布不均和区域经济发展不平衡的现状，实行跨地区调整折抵的建设用地指标和异地垦造耕地政策，确保全区耕地占补平衡。建设用地指标除确保国家和全区重点项目外，应优先安排重点镇和乡镇企业的建设用地指标。对已完成土地利用总体规划和建设条件符合土地利用总体规划的重点镇，可给予部分建设用地周转指标。进一步扩大土地有偿使用范围，积极推行土地招标和拍卖方式供地做法。鼓励农民用租赁、参股等各种形式有偿转让土地经营权，制定进镇农民宅基地置换政策。
三是建立适合小城镇发展的投融资新体制。继续深化小城镇发展投融资体制改革，建立多元化的投融资体制。要加大政府对小城镇基础设施建设的投入，用好用足国家西部大开发的各项政策。在小城镇范围内收取的城市维护建设税，除按规定上缴自治区部分外，其余应全部留给镇政府用于小城镇的公用事业和公共设施的建设和维护，不准挪作他用。要把小城镇基础设施作为公共商品，发挥市场机制对基础设施建设的调剂作用，采取各种融资方式吸纳各种社会资本、私人资本或外资进入基础设施建设领域。小城镇基础设施建设应从单一的公益型变为公益型和经济开发型并举，以经济开发型为主的新的建设模式。
四是建立和完善小城镇社会保障体系。积极探索和建立小城镇社会保险制度，落实城镇居民最低生活保障制度，逐步形成以养老、失业、医疗为主体的，国家、集体、个人自我保障相结合的，管理和服务社会化的小城镇社会保障体系。对小城镇各类企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工，个体经济组织及其雇工纳入基本养老保险范围，依法参加基本养老保险。进镇居住的农民也参照个体、私营企业职工养老保险交费的管理办法，建立个人帐户的养老保险。对入镇农户并自愿放弃农村土地承包权的农民应解决其最低生活保障问题，免除他们的后顾之忧。
五是合理划分乡镇的行政区划。为适应城镇化进程和区域经济发展的需要，充分发挥城镇对区域经济的辐射带动作用，应适时而稳妥地进行行政区划调整。按照有利于地区经济发展的原则和符合国家设市、建镇的标准，积极创造条件进行“镇改市”，“乡改镇”，增加城市数量，提高建制镇的质量。对部分经济较强的县（市）城关镇中又有几个乡镇紧密相连的应进行部分合并。对规模较小，人口较少，距离较近的小乡镇也应进行调整合并；对已纳入城市（镇）建成区，基本没有农用地或只有少量农用地的行政村，应逐步改为居委会，所在乡镇也相应改为街道办事处。
同时，各小城镇应结合政府机构改革，切实转变政府职能，按照社会主义市场经济体制要求，建立职能明确，结构合理，精干高效的新型小城镇政府。允许小城镇政府在规定的编制内，根据实际需要，进行机构设置和人员配备。按照事权与财权相结合的原则，逐步建立稳定、规范、有利于小城镇长远发展的分税制财税体制。
收稿日期：2001-05-16
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