环境公共决策中个体参与之缺陷及其克服——以近年来环境影响评价公众参与个案为参照，本文主要内容关键词为：环境论文,个案论文,缺陷论文,个体论文,评价论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
公众参与作为环境法上的一项基本原则，它贯穿于所有环境公共决策程序之中。然而，环境公共决策涉及的范围太广，每一具体决策程序在公众参与方面也有一些不同的安排。鉴于在所有的环境行政决策活动中，最为典型并起到基础性作用的当属环境影响评价制度的实施，而中外的环境行政在公众参与立法及其实践上也比较成熟，因此，本文主要以环境影响评价行政决策过程为中心进行分析。事实上，自从我国《环境影响评价法》实施以来，围绕环境影响评价行政决策活动的展开，近年来有几起影响全国的公众环境利益诉求的表达事件，它为我们探讨公众环境行政参与的研究提供了基本素材。这几个典型案例分别为：深圳深港西部通道环境影响报告书审批案、北京“西—上—六”输电线路工程环境影响报告书审批案、云南怒江水电建设规划环境影响评价争议案、厦门PX项目事件、上海磁悬浮环评案，等等。在这些案例中，尽管到处都活跃着公众参与的身影，但这些为自身或者公共环境利益的参与行为却并没有获得应有的尊重，甚至还被认为是非法；同时，那些一切都符合法律程序的环境行政决策却恰恰与广大的民意相背离，同样面临正当性危机。因此，笔者要探讨的问题是：第一，为什么环境公共决策不应该以公众个体参与为主？第二，为什么环境公共决策要以组织化参与为主导？第三，环境公共决策中公众参与利益组织化的路径如何形成？
二、公众个体参与环境公共决策的先天不足
公众个体作为关心自身利益以及自身所处的集团利益的自然人，他们有着自己的利益与不同的价值偏好；但这些不同的利益和价值偏好，在整体的维度上，恰好是构成公共利益和公共价值的基础。① 这些都意味着，公众在环境影响评价过程中，具有与专家、政府同等重要的作用，他们之间应当具有平等的话语权和对知识的解释权，而不是处于完全受支配的角色。当然，对于公众知识和参与效能，我们应当理性对待。
首先，我们无法期望公众所提供的事实信息和知识是准确和全面的。由于环境行政决策所提供的往往是一种公共产品，通常只有少数利益受到相对较大影响的公民和团体才有参与的激励因素，因此会出现“搭便车”现象。当然，公众个体也可能会基于个人社会身份，或者其他压力而不得不放弃参与的现象也很常见。在深港西部通道深圳侧接线工程方案调整环境影响报告书争议案中，业主们一开始的维权活动进行得特别艰难。业主杨先生说：“我们不断打电话、写信、登门，才让有关部门渐渐重视起来。但是，他们从来不会主动向我们透露信息，连一些应该公示的内容都得靠不断地抠。”很多业主则因为身份的关系，敢怒不敢言。维权活动不仅没有政府公务人员参与，和政府关系比较密切的一些大企业，也早早地和员工打了招呼，不要参加任何与侧接线有关的维权活动，有公司甚至说“违者开除”。②
其次，公众参与本身也可能意味着在公众内部的多种利益竞争，并不是所有人都具有同等的提供知识、进行说服的资源和能力。参与者基于自身利益的诉求，总是有可能极力夸大自身利益的重要性，贬低其他具有利益竞争关系的相关人的利益，这意味着对公众所提供的知识需要作进一步的分析。
最后，公众或分散的个体在面对某个项目的环境影响评价时存在共同的利益，并不意味着他们会提出步调一致的利益主张和诉求。因为个体对相关利益的认知和相应行动，会受到很多个体化因素的影响。因而，公众关于价值偏好和选择的知识，极有可能是多样化的，甚至是相互冲突的。假如这些主体以分散的个体参与项目环境影响评价决策的过程，那么他们所提出的主张将非常分散，而且往往存在内部的冲突，这将削弱他们追求共同的、根本性利益的能力。这说明，即使是多数人所倾向的价值选择也需要环境公共机构基于对少数人权利的切实关怀而进行审慎的考量。
无论是环境影响评价文件的编制机构，还是审批环境影响评价文件的环保部门，分散的、相互冲突的利益主张往往很难得到它们有效的分析和处理。因为，处理分散的、数量巨大的信息需要耗费惊人的资源。在厦门PX项目事件中，国家环保总局启动了对厦门城市总体规划的环境影响评价。在此过程中，中国环境科学研究院作为环境影响评价报告书的编制单位，在很短的时间内就收到了3000多封电子邮件，2000多个电话记录，还有10多封信函。紧接着他们面临的问题就是：在非常有限的时间里对所有公众意见进行分类，逐条分析，将与规划环评有关的技术问题以及和定位、空间布局有关的问题，进行解答，并在网站公布。但是因为信息量特别大，整理需要时间，中国环境科学研究院只能承诺将加班加点尽早公布回复意见。③
即便资源不是问题，对相互冲突的利益处理的表达，还面临着实践的压力。经验的观察表明，对于大多数未经过组织化的个体来说，面对环境影响评价过程中的利益竞争，他们要么在“搭便车”心理支配下无所事事，要么在参与的过程中做无规则的运动。2007年底到2008年初，上海市有关部门在网上公示了磁悬浮线路优化方案和环境评价报告。但沿线部分市民认为该方案和报告并未解决安全环保问题。从2008年1月5日起，几乎每天晚上，闵行区淀浦河沿岸一些小区的部分居民都会以“集体散步”名义到附近几处商业中心聚集，对沪杭磁悬浮机场联络线从自家小区附近经过提出异议。此后几天，又有数百名群众在人民广场“集体散步”，在南方商城、南京路步行街、徐家汇“集体购物”。据观察，这些“散步”和“购物”的参与者大多数是高学历、高收入的“白领”人士，而且他们集体表达诉求的方式也显得冷静、理性。④
奥尔森在其著作《集体行动的逻辑》中认为，那些数量很大但比较分散的利益，将被数量较小但比较集中的利益所击败。“搭便车”的心理效应，带来一个集体行动的困境，那就是：一旦某个公共物品的受益人人数众多，那么人们采取集体行动去获得这一公共物品反而会变得更为困难；人群的规模越大，采取集体行动的困境也就越大。但另外一个方面，如果分散的个体集合起来，构成一个聚众，那么有可能导致另外一个极端。作为个体的人是理性的、有教养的、有独立性的，但是随着聚众密度的增大，身处其中的个体的思维和行动方式将渐趋一致，变得越来越情绪化和非理性。聚众中的个体会丧失其独立的、理性行动的能力。研究表明个体行为主要受到脑下垂体的控制，在情绪的支配下，有可能导致非理性的、非制度化的行动。
在厦门PX项目事件中，因为反对该项目在厦门落户，2007年6月1日至2日，有近千名厦门市民走上街头抗议。一连2天，厦门市民高举抗议横幅，促请政府停建化工厂，而不是暂缓兴建。他们拉起“反对PX，保卫厦门”、“不要毒气，还我厦门”等横幅，游行民众在市政府前高叫口号，有人还要求厦门市党委书记何立峰辞职，他们批评化工厂犹如原子弹，危害环境。据厦门市政府网公告：2007年6月1日，厦门市发生非法集会、游行、示威，围堵市政府，扰乱了社会公共秩序，妨碍了社会管理。6月2日，极少数人不听劝阻，继续非法组织集会、游行、示威，造成了更为恶劣的影响。同时，公安机关发现有人故意混淆视听，采用拼接手段在网络上伪造在火车站广场集会游行的虚假图片，以非法组织“反PX联盟”的名义对政府工作人员进行恐吓、威胁等。事件的性质正在发生变化，严重威胁厦门市社会的安定稳定。⑤
事实上，在2007年5月下旬以来，公众在没有合法渠道知悉PX项目具体环境信息时，呈现在公众眼前的都是关于PX项目如“原子弹”、“高致癌物”等信息，包括组织大规模的游行示威等活动开始对厦门社会秩序产生了难以预料的影响。由于社会组织的缺失，公众的利益表达没有组织化代表的支持，只能通过个体出现。“当一个社会中各种成分缺乏有组织的集团充分代表自己的利益时，一个偶然的事件或一个领袖的出现都有可能触发人们蓄积着的不满，并会以难以预料和难以控制的方式突然爆发。”⑥
三、环境公共决策公众参与的组织化及其路径
（一）利益组织化对公众个体参与不足之弥补
分散的、未经组织的大多数公众，在采取行动方面往往只能在无所事事和无所顾忌这两种极端方式之间进行选择。但这都说明他们采取有效的、理性的行动能力的匮乏，而解决的途径就是分散利益的组织化。所谓利益组织化，是指在利益高度分化的社会中，一些分散的利益主体基于其利益的基本一致性，而进行联合并以一定的组织结构约束这种联合的状态。⑦ 利益组织化可以使分散个体分担集体行动的成本，分享行动的受益，并且可以通过组织化的激励、制约机制，协调个体的行动步骤、节奏和方向。组织化在获得行动能力的同时，又可以将这种能力控制在理性的、有节制的范围内，这就为理性协商提供了基础，避免了聚众所带来的不可控制的破坏性力量。经过组织化的方式对个体利益诉求进行内部的过滤和协调，可以使得利益表达更加集中、更加有力，因此也更有可能对公共决策产生影响。
2004年，在“西沙屯—上庄—六郎庄220KV／110KV输电线路”环境影响评价争议案中，利益受到影响的百旺家苑地区居民成立百旺家苑小区维权委员会。9月6日百旺律师团正式成立，并召开第一次会议。律师团的任务主要为：（1）为维权活动把关，维权委的任何决定，都必须经过律师认同，方可进行。群体活动的现场必须有律师在场把关，所有参加人员必须听从指挥。（2）所有法律事务（诉讼、行政复议）均由律师团具体安排执行。9月9日国家环保总局网站公布了北京市环保局9月6日对北京电力公司上述工程“环境影响报告书”做出的“予以批准”的批复。当天百旺家苑维权委即撰文予以驳斥。9月17日百旺家苑6位居民代表的《复议申请书》经过百旺律师团多位律师和行政法专家多次修改、定稿，由律师和居民代表送达国家环保总局。9月23日国家环保总局给百旺家苑居民发出了《行政复议受理通知书》；同一天，国家环保总局给北京市环保局下达了《行政复议答辩通知书》。11月3日百旺家苑6位居民代表又向国家环保总局送达了《行政复议补充申请书》。11月8日百旺家苑6位居民代表再一次给国家环保总局送达了《行政复议再次补充申请书》，认为北京市环保局的行政许可违反了北京市有关法律、法规，应予撤销。⑧
正如学者所言：民主表达意愿，通常并不是直接向政府提出个体化的利益主张和诉求，而是通过公共舆论领袖间接表达。这里的舆论领袖或者是议会议员，或者是各种社团负责人。⑨ 在这里，利益表达并不是直接面向政府。政府所接受的，是经过整理后的、通过组织化结构整合的或者过滤后的信息。利益组织和利益集团成为一个信息的初级加工厂和中转站。当政府面对的是组织化的利益团体时，各种信息在组织内部进行过初步的交流、处理和整合，部分无效的信息被过滤，相对简化的因而也更集中的利益表达，不仅放大了个体利益主张，而且也可避免使决策机构陷入高成本的信息处理和低效率的信息反馈泥沼。
个人对事物认知能力有限，所反映的问题常常具有片面性，不具有代表性。而且个人即使提出了建设性的建议和思路也不大可能受到政府或建设部门的重视。无组织的临时召集型的公众参与作用发挥很受限制，真正富有成效的公众参与不是个人层次的参与，而是非营利机构、志愿团体、社区互动组织等社会团体的参与。⑩ 有相当环境保护知识装备的人员组成的稳定的团体，能够对范围内公众的建议进行收集和整理，组织维权代表为公众参与评价的机制和内容发出合理的诉求，与相关利益集团或者政府部门进行持续对话，要求对所提出的建议进行合理反馈，并对最终决策方案有关措施的执行进行后续监督。因此，在外界制度供给硬环境与知识的协助软环境，以及公众主体意识的激发等内部驱动力等条件完备的情况下，要使得公众更有效地承担起主体的责任并享有主体权利，公众参与必须有合理的组织机制，能够稳定有序地介入评价过程，并与评价者、战略决策者或者项目提议者、政府、咨询专家等形成良好的互动，才能保证有效的信息反馈和主体性的实体化。(11)
（二）环境公共决策公众参与组织化的路径选择
1.环境利益代表人制度的运用
为了更好地发挥公众参与的功效，避免公众参与流于形式，即便开发建设活动当地利益受到直接影响的居民也不可能都被引入环境影响评价程序之中，只能运用代表人制度。在产生代表人的方法上，有学者认为可以选择性运用以下几种方法：由当地民意代表提供名单；由支持开发计划书且属于公共关系部门的官员提供名单；由当地的公职人员提供名单；详细查阅当地报纸确认地方团体作为其代表；调查当地人口或居民组成来确定名单等。在确认何种团体或个人有能力或应当参与时，应该对地方事务有相当程度的了解。(12) 世界银行对其投资项目进行环境影响评价时，提出代表人可以由以下人士来担任：公共机构的代表（如国家或州政府的指定人士等）、传统意义上的权威人士（如村长、部落的长者、宗教领袖等）、私人机构代表人（如商业机构、贸易团体或专业社团）等。(13) 1993年国家环保总局、国家计委、财政部、中国人民银行联合发布的《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》中，要求“使可能受影响的公众或社会团体的利益能得到考虑和补偿建设单位和环保部门直接听取贷款项目所在地（区、县）人大代表、政协委员、群众团体、学术团体或居委会、村委会代表的意见和建议。”
在选择公众利益代表人时，要特别谨慎。代表人必须要具有广泛的代表性，他们的参与资格必须要得到当地所有受影响的居民的认可，并且能够真正负责地为了委托人的利益参与到环境影响评价程序之中。只有这样，代表人的行为才能得到当地居民的认可，对所有居民产生效力。(14) 特别是在一些对公众利益影响大、受影响公众范围广的环境影响评价程序中，临时性的公众利益维护组织及其代表则更有现实意义。这些已经为我国近年来的重大环境影响评价争议案例所揭示。
在深圳深港西部通道环境影响报告书审批案中，2003年8月，基本上认为方案已十分完善的深圳市政府，向社会公布了侧接线工程方案。在政府公布的方案中，在接线工程大南山脚下兴工路段，隧道在这里有一个长度为361米的敞开口。距敞口最近的招商地产桃花园小区的居民首先闻风而动。8月21日，桃花园社区有人开始收集签名，据说到9月3日该小区就有九成的居民签名支持维权。与桃花园隔接线工程相对的荔林社区业主们也动员了据称超过600名业主签名，并开始募捐活动经费，之后9月15日两个小区开始联合行动。在9月18日有关部门搞的侧接线西出口环评报告获得专家组初审批准后，两小区业主代表开始向市领导写信，并于9月23日向深圳市公安局递交国庆节期间游行请愿的申请书。在此情况下，9月26日，深圳市政府、南山区政府在南山区招商街道办与两社区业主代表进行了第一次正式对话。(15) 在以上的案例中，我们可以看到，由于项目对环境的影响所涉公众人数达到数万之人，如果没有形成临时性的公众利益维护组织，并在此基础上推举代表人表达他们的共同的意愿，任由个体公众反映利益诉求，不仅不能够为决策机关所采纳和重视，还可能诱发诸多非法性的行动。
事实上，当建设项目可能造成大范围公众利益受到影响时，如果没有受到影响居民自发组织起来成立临时性利益表达组织，并推举代表的话，那么建设单位或者环保部门就有可能利用公众个体参与的弱点，有意识地选择公众代表，以达到规避法律之目的，这在我国环境影响评价实践中屡见不鲜。由于法律规定的模糊性，实践中，公众参与的公众选择范围、具体人数和人选完全由环境影响评价单位确定，以致经常出现两种极端，或者是调查对象太泛，冲淡受影响主体的声音，或者是调查人数过少，人选不具有代表性，甚至绕开受影响的公众，剥夺了有意愿参与环境影响评价的公众参与资格。(16)
在《西沙屯—上庄—六郎庄220KV／110KV输电线路（上青段12#－36#塔架）工程的环境影响报告书》编制过程中，报告书中“公众参与”部分所进行的入户问卷调查严重失真：首先，调查对象数量很少且超比例集中在一个小区。本工程经过百草园、乔家庄、百旺家苑、国防大学、功德寺村和后营村等多个住宅小区，涉及居民近万人。但是，调查者仅仅发放了102份调查问卷，整体比例明显偏小。102名被调查的居民中，百草园小区54名，百旺家苑12名，功德寺村4名，乔家庄15名，后营村17名，国防大学为0。拥有700户左右的百草园小区占被调查对象的53％，拥有1396户的百旺家苑只有区区11.8％。调查样本如此超比例地集中在一个小区，其调查结果如何能反映“沿线居民”的意见？其次，对百草园小区54名居民的调查存在严重偏差。《报告书》明确界定“百草园1#住宅”和“百旺家苑西1－18#住宅”是所谓“保护目标”。《报告书》也明确说明百旺家苑的调查对象为“百旺家苑住宅小区西侧9－18#（1－8#正在建设中，未入住）”。据此，百草园小区调查的对象也应是其界定之“保护目标”百草园1#住宅的住户。可是，除了10人是百草园小区1#楼的居民外，其他44名都是“保护目标”之外居民楼的居民。显然，调查者在对百旺家苑和百草园小区进行入户调查时，采取了截然不同的选择标准，违反了社会调查基本的公平、公正原则。(17)
在“深港西部通道接线工程”环评事件中，本案受影响人群有十几万，但是环境影响评价单位只是向50名公众派发调查问卷，就完成了公众意见调查程序，并因而受到沿线居民的强烈质疑。对于调查结果中94％的公众反对初选方案和100％的公众认为初选方案的结果并未在环境影响报告书结论中体现。但是，广东省环保局在复议决定书中认为：“建设单位在报批环境影响报告书前采取发放调查表的方式征求了公众的意见，并在报批时附具了对有关单位、专家和公众意见采纳或不采纳的说明。建设单位的上述行为符合《环境影响评价法》第21条的规定。”(18)
2.非政府环保组织的参与
非政府环保组织通常是介于个体与政府之间的自愿性组织，不仅对于实现那些具有某种共同利益的人的特定目的来说是重要的，甚至对于实现真正意义上的公共目的来说也是极为重要的。由于环境影响评价本身的科学技术性比较高，使得一般公众参与其中往往会被复杂的专业术语所迷惑。但是，环保组织有充裕的时间与大量的资源来对环境问题进行研究，他们的参与可以更有效地促进环境影响评价的科学性。
之所以强调非政府的环保组织在环境影响评价过程中参与的重要性，这是由它们与政府之间的关系所决定的：（1）环保组织与政府之间的制衡关系。环境利益多元化的需求，使得政府依靠自身的力量实现环境公共利益的维护具有较多的困难和弊端。环保组织存在于政府与公众之间，它通过整合公众的利益诉求，形成集体行动，以作用于政府环境公共利益的维护的空白领域和薄弱环节，成为环境公共利益维护的重要力量。同时，环保组织作为外部监督力量对政府公共环境决策行为作出评价与回应，在一定程度上弥补了政府环境公共利益维护之不足。（2）环保组织和政府之间存在合作关系。环保组织需要政府的认可和支持以实现环境保护目的，而政府职能的实现也需要环保组织的帮助，通过环保组织这一桥梁中介，使政府环境公共决策更容易为公众所接受。(19)
我国环保组织起步晚、发育慢。截止到2005年底，我国的环保组织共2768家，总人数22.4万人。其中环保组织90％以上的力量发育在政府部门发起组建环保组织和学生环保社团中，民间自发组成的环保民间组织欠发育。我国26.8％的环保组织的全职人员没有环保相关专业背景，近50％的环保组织中仅有1～2名环保专业人员，社会认知度低、缺乏培训。(20)
尽管，我国环保组织还属于初级阶段，但是，近年来，他们在一些重大环境影响评价活动中却发挥了不可估量的作用。其中，最值得提及的是怒江水电开发规划环境影响评价案。在怒江水电开发规划环境影响评价决策过程中，主张保护环境而反对建造大坝的专家势单力薄，由于只是代表着专家的一种个人意见，因而很容易被否决掉。但是，以环保组织出现的怒江水电站的非直接利益相关者加入进来就不同了，他们最终成为一支与怒江州政府甚至是国家发改委进行博弈的重要力量，使得水电站建设规划被搁浅。
在该案例中，民间环保组织的成功至少有两点：
首先，它是一支有组织的力量。反对建造怒江水电站大坝的环保组织有好几个，但目标都是保护自然环境，这使得它们在一个共同的目标下展示了各自的能力。它们借助媒体、网络、展览会进行大规模的宣传，并引发国际舆论的关注。它们在云南、北京召开研讨会和论证会，指出怒江项目的种种弊端。这样，反对怒江建水电站的声音从各种渠道传播出去。他们首先赢得了国家环境保护部门的支持，并最终影响了政府最高领导人。
2003年8月26日，国家发改委在北京主持召开《怒江中下游水电规划报告》审查会。会后，“绿家园志愿者”、“云南大众流域”、“自然之友”等多个环保非政府组织（NGO）相继投入到“怒江保卫战”中。这些NGO组织大量通过媒体和网络，开展讲座、论坛等形式，积极向公众宣传怒江大坝的情况，取得了社会的广泛关注。2003年11月，“第三届中美环境论坛”在北京召开，200多位活跃在全国的环保NGO代表参加，会议议题最后在“绿家园”等组织的扭转下，也转向了讨论如何保护中国最后的生态江——怒江。2003年11月底在泰国举行的世界河流与人民反坝会议上，参会的“绿家园”、“自然之友”、“绿岛”、“云南大众流域”等中国民间环保组织为宣传保护怒江，在众多场合奔走游说，最终60多个国家的NGO以大会的名义联合为保护怒江签名，此联合签名最后递交给了联合国教科文组织，联合国教科文组织为此专门回信，称其“关注怒江”。(21)
其次，非直接的利益相关使得这些民间环保组织更容易得到支持。它们进入环境影响评价的博弈过程完全是出于一种激情，一种社会责任，而不是从中获得一份自身的物质利益。因而，以这样一种身份出现较之电力公司和地方政府处于更有利的地位。(22)
在环境影响评价程序中，不仅要有全国性环保团体的参与，更为重要的是，还要将地方性环保团体纳入到参与程序之中去，才能够使得当地的公众利益真正在环境影响评价过程中得到体现。因为本地区的环保组织对本地区环境状况非常了解，也能够体察到本地区公众，尤其是那些在环境影响评价程序中自身参与能力弱小，往往被建设单位或者政府部门忽视的弱势群体的利益。这些弱势群体，不可能通过自身的行动来表达它们的诉求，也不可能形成自身利益维护的临时性维权组织以及利益代表人。他们的利益只能通过外部公众，主要是充分了解他们境况的当地环保组织来帮助表达。云南本地的“云南大众流域”环保组织就是一个典型。
近年来，云南本土的NGO“云南大众流域”等环保组织致力于研究促进公众参与的流域管理理论，以达成所有利益相关群体的利益平衡，并争取把社会影响评价纳入大型工程审批标准。其创始人于晓刚认为，最有资格参与决策过程的，是那些受影响最大的群体。正基于此，在怒江建坝争议过程中，于晓刚为老百姓没得以全面了解情况而痛心。“由于语言和信息渠道沟通不畅，许多人还不知道要修水坝，还不知道他们要被重新安置；或者只知道建水坝，政府宣传了有好处，但是不知道对他们有什么影响，不知道社会文化和生态的变迁也密切联系他们的生计。”他呼吁“应该把一切有关水坝的事实告诉群众，包括负面的东西。要给他们更多的信息，给他们更多的时间讨论，去衡量一下他们的好处究竟在哪里。然后由群众选出关于水坝的代表，如果不能和政府，至少应该和开发商平等对话。”于晓刚表示：“怒江开发的争论该从精英打架回到百姓之中，倾听他们的声音。他们需要获得信息的渠道。这关系到当地老百姓的生计，我们需要一次实实在在的行动研究，为老百姓提供知情的机会，让他们掌握自己的话语权。”(23)
地方环保组织参与环境影响评价程序，可以更好地将地方的关注问题反映到环境影响评价文件之中去，以供决策者在决策时加以考虑，从而使地方的环境利益也能够得到体现。当然，强调地方环保组织的参与，并不是忽视全国性环保组织的存在。只是全国性环保组织更倾向于从更大范围甚至全国范围内考虑项目或规划实施后可能产生的环境问题，并不能完全站在项目所在地公众利益立场上对问题进行思考。一般而言，全国性环保组织对环境的美学、生态等因素的关注超过关注当地居民的生活环境。很多情况下，他们并不是总能代表当地居民的意见并反映他们的呼声。(24) 为了避免各个环保组织基于其自身目的的局限而导致参与时决策出现偏颇，应该加强各环保组织之间的合作。他们之间的合作将是最有效的参与方式，可以对公众的环境利益进行全面整合和权衡，使得公众的利益表达得到加强和放大。这一点对于刚刚起步的中国环保组织更具有现实意义，因为，中国环保组织每一个单一的主体力量都是很弱小的，参与环境影响评价，特别是涉及利益复杂、影响范围又非常广的项目或规划，其个体的参与能力很不足，唯一的办法就是多个环保组织的联合行动。这在怒江流域水电开发规划环境影响评价案中得到了实践的检验。
四、结语
由于环境行政过程涉及复杂的环境利益之衡量，它不仅影响公众私人环境权益，而且对于环境公共利益也产生影响，因此，法律对于环境行政过程特别强调公众参与。从我国近年来的公众参与环境影响评价之行政过程看，当环境行政决策涉及重大环境利益之时，公众基于自身环境利益或者公共环境利益之考虑，常积极参与行政过程，表达自己之利益诉求。但是，由于公众个体的参与能力等方面存在先天不足，加上环境行政决策往往涉及高度复杂的科技知识，使得公众个体的参与往往难以发挥有效的作用。因此，在转型期的中国，环境行政参与中更要强化公众参与主体的组织化，改变过多的公众个体无序之参与局面。环境行政公众参与的实践过程已经证明：利益组织化可以使分散个体分担集体行动的成本，分享行动的受益，并且可以通过组织化的激励、制约机制，协调个体的行动步骤、节奏和方向，避免了聚众所带来的不可控制的破坏性力量。经过组织化的方式对个体利益诉求进行内部的过滤和协调，可以使得利益表达更加集中、更加有力，因此也更有可能对公共决策产生影响。在目前的社会大背景下，这种环境利益的组织化选择路径既可以通过环境利益代表人制度的建立与完善，更长远也更有效的途径是强化非政府环保组织的作用，这尤其是在环境行政涉及重大环境利益衡量之情境下。
注释：
① See Walter Gellhorn,Public Participation in Administrative Proceedings,in Yale L.J.,vol.81,1972,pp.359-360.
② 参见《深圳后海：一个社区的自发环保运动》，《中国青年报》2004年11月9日。
③ 参见《海沧南部地区规划环评公众参与首场座谈会昨举行》，http://www.xm.gov.cn/xnyw/200712/t20071214-194300.htm,2008年10月15日访问。
④ 参见《磁悬浮争议：期待又一个互动样本》，http://www.cixuanfu.com/31/n～15731.htM，2008年11月15日访问。
⑤ 参见《厦门市公安局通告》，http://www.xm.gov.cn/zxgg/200706/t20070604-165053.htm,2008年10月15日访问。
⑥ ［美］加布里埃尔·阿尔蒙德、小鲍威尔：《比较政治学：体系、过程和政策》，曹沛霖、郑世平、公婷等译，上海译文出版社1987年版，第202页。
⑦ 参见王锡锌：《公众参与和行政过程—— 一个理念和制度分析的框架》，中国民主法制出版社2007版，第221页。
⑧ 参见张兢兢、梁晓燕：《北京百旺家苑小区环境维权事件》，http://www.samsco.com.cn/info/98684.htm，2008年10月3日访问。
⑨ 参见孔德元：《政治社会学导论》，人民出版社2001年版，第112～113页。
⑩ 参见［美］伦纳德·奥托兰诺：《环境管理与影响评价》，郭怀成、梅凤乔译，化学工业出版社2004年版，第368页。
(11) 参见侯小阁、栾胜基：《公众参与——环境评价的主体性完善》，《中国环境管理》2006年第12期。
(12) 叶俊荣：《环境影响评估的公众参与：法规范的要求与现实的考虑》，载《环境政策与法律》，台湾月旦出版公司1993年版，第221页。
(13) See World Bark,Public Involvement in Environmental Assessment:Requirements,Opportunities and Issues,Environmental Assessment Sourcebook Update,October 1993,p.8.
(14) 参见汪劲：《中外环境影响评价制度比较研究——环境与开发决策的正当法律程序》，北京大学出版社2006年版，第175页。
(15) 参见陈善哲、金城：《“深港西部通道接线工程”环评事件调查》，《21世纪经济报道》2005年5月14日。
(16) 参见李挚萍：《在公众维权事件中受检视的公众参与环境影响评价制度》，载张梓太主编：《环境纠纷处理前沿问题研究——中日韩学者谈》，清华大学出版社2007年版，第203页。
(17) 参见《百旺家苑小区及沿线居民：对北京电力公司〈环境影响报告书〉的严重质疑》，http://www.eia.com.cn/forum/viewthread.php? tid=2168，2008年11月28日访问。
(18) 《广东省环境保护行政复议决定书》，粤环复［2005］5号。
(19) 参见冯敬尧：《公众参与机制研究——以环境法律调控为视角》，载王树义主编：《环境法系列专题研究》第1辑，科学出版社2005年版，第22～23页。
(20) 参见中华环保联合会：《中国环保民间组织现状调查报告》，载杨东平主编：《2006年：中国环境的转型与博弈》，社会科学文献出版社2007年版，第341～344页。
(21) 参见《中国NGO与政府的结盟非政府组织独立性渐失？》，载《商务周刊》2005年3月17日。胥晓莺：《NGO“怒江保卫战”逆转？》，《商务周刊》2005年10月21日。
(22) 参见竺乾威：《地方政府决策与公众参与——以怒江大坝建设为例》，《江苏行政学院学报》2007年第4期。
(23) 孙敏：《怒江民间反坝行动》，《凤凰周刊》2004年9月13日；曲奇、建刚：《守护怒江的力量》，《21世纪经济报道》2004年7月24日。
(24) 参见汪劲：《中外环境影响评价制度比较研究——环境与开发决策的正当法律程序》，北京大学出版社2006年版，第179页。