黑龙江省社会保险制度改革初探，本文主要内容关键词为：黑龙江省论文,社会保险论文,制度改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会保障体系的建立是关系到经济体制改革能否深入和社会大局能否稳定的大事。党的十五大报告强调，为加快企业改革步伐，要建立社会保障体系，实行社会统筹和个人账户相结合的养老、医疗保险制度，完善失业保险制度。10余年来，我省社会保险制度改革取得了较大进展。同时，我省社会保险制度还面临着许多矛盾，存在不少问题。面向21世纪，我们应抢抓机遇、勇于探索，采取切实可行的对策，加快我省社会保险制度的改革步伐。
一、社会保险制度的改革
1.城镇基本养老保险框架初步形成
我省从1986年开始对社会养老保险制度进行改革，到1987年底，全省84个市县全部实现了国有企业职工养老保险以市县为单位的社会统筹。1991年，国务院颁发《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确了职工养老保险由国家、企业和个人共同负担。 按此决定， 我省从1992年初开始实行职工个人缴费试点，参加养老保险的各类企业职工按工资收入的3%缴费。1995年初， 国务院进一步明确了养老保险制度按“社会统筹与个人账户相结合”的原则进行改革。随后我省下发了企业职工养老保险制度改革试点方案，将各类企业和职工及个体劳动者全部纳入社会统筹范围。
1997年，我省各地按照社会统筹与个人账户相结合的原则，加快了养老保险制度改革的步伐，为参加社会统筹的职工都建立了永久性的职工个人账户，初步形成了适应社会主义市场经济需要的统一制度、统一标准、统一管理和统一调剂使用基金的“四统一”的养老保险体系的基本框架。目前，全省参加养老保险的城镇各类企业（不含11个行业统筹部门）已达33 477户，职工366.2万人， 分别占全省企业和职工总数（不含11个部门）的74.9%和68.7%，享受养老保险待遇的离退休人员达93.6万人，全省累计收缴养老基金163.6亿元。另外， 我省机关事业单位职工养老保险也已展开，参保人数150余万。 企业补充和个人储蓄性养老保险试点工作已在17个市县进行，有400余户企业、11 万多职工参加这两项养老保险。
1997年7月， 国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，统一的要点是：统一企业和职工个人的缴费比例、统一个人账户的规模、统一基本养老金的计发办法等。按照国务院及《决定》的要求，结合实际，我省目前已制定了《黑龙江省城镇企业职工基本养老保险规定》，1998年全面实施。
2.失业保险制度改革稳步推进
1986年，按照国务院有关要求，我省开始在国有企业建立失业保险制度，不久又扩大到集体企业， 保险对象为破产企业职工等4 种人。 1993年，为进一步深化失业保险制度改革，按照国务院有关要求，又将保险对象扩大到撤销和解散企业职工等7种人。同时， 保险范围由国有、集体企业扩大到“三资”企业，保险基金也由国家、企业负担，发展到由国家、企业和个人三方面共同负担。失业保险费，企业按工资总额的1%税前提取，职工个人则每月缴纳1元左右。
随着失业保险制度改革的稳步推进，目前全省各市县已全部建立起失业保险机构，初步形成了覆盖所有国有企业、包括大部分集体企业和部分“三资”企业在内的失业保险网络。截至1997年底，全省参加失业保险企业已达26 643户，职工437万人，分别占国有、 集体企业和职工总数的58.3%和67.5%。仅牡丹江市就有1 922户企业28.9 万名职工参加了失业保险。全省失业保险基金累计收缴7亿多元，支出4亿多元，为564万人次失业职工提供了生活救助和再就业服务。另外， 全省累计投放转业训练费、生产自救费5 645万元和3 233万元，建立各级转业培训中心93处，生产自救基地311处。
3.医疗保险改革试点不断深入
1994年初，国务院下发了职工医疗改革试点意见，改革的原则是医疗保险金由单位和个人共同负担， 实行社会统筹和个人账户相结合。1995年我省按“两江（九江、镇江）医改经验，在龙江、汤原两县率先实施大病医疗费社会统筹试点。1996年4月， 全国职工医疗保险制度改革扩大试点工作会议后， 我省加快了“统账结合”的医改步伐。 到1997年，我省已有10多个市县进行了医疗保险改革试点城市，其中牡丹江、大庆是国家在我省的两个医疗保险改革试点城市。1997年1月1日，经国务院批准，牡丹江及所属市县医疗保险制度改革方案正式启动，从而改变了延续40多年的国家、企业统包职工医疗费的办法，实行国家、企业、职工共同分担，医疗费用按个人账户、工资限额、统筹互济的顺序，实行三级式支付。职工就医实行定点医院制度，职工持医疗保险证到就近定点医院治病，医院按医疗保险办法和有关规定进行看病，社会保险部门认真监督审核医疗费支出情况。大庆市经过一段时间的准备以后，医疗保险制度改革已于1998年1月份正式实施。另外， 为加快改革步伐，我省成立了省职工医疗保险制度改革领导小组，组建了省直机关事业单位职工医疗保险管理中心，省直机关事业单位医疗改革方案初步形成。
4.工伤、生育保险试点正在推广
我省从1993年开始进行工伤保险试点，1994年后试点范围逐步扩大。目前，全省已有牡丹江、绥化地区的8个县，双鸭山等19 个市县开展了工伤保险统筹，占市县总数的23%。 全省参加工伤保险的企业有2 000多户，职工27万多人，累计收缴保险基金600多万元。 经过几年的探索和试点，我省制定并颁布了《黑龙江省企业职工工伤保险试行办法》及《实施细则》，这将对全省的工伤保险制度改革起到积极的推动作用。
1994年初，同江市实施了女工生育保险改革，此后，牡丹江、双鸭山、七台河等市县也先后实施了职工生育保险改革。1996年，按劳动部下发的《企业职工生育保险试点办法》的要求，我省先后有11个市县实行女子生育保险试点。目前，全省参加生育保险的企业1 300多户， 职工20多万人，累计收缴保险金120多万元。 特别是牡丹江市实行了生育保险费用社会统筹，有1 000余户企业、10多万职工参加保险， 共收缴生育保险基金80余万元，费率达到了国家要求，为在全省推行生育保险制度改革奠定了基础。
5.农村养老保险框架基本建立
我省的农村社会养老保险工作，是在1991年民政部召开全国农村社会养老保险试点工作会议后启动的。1994年我省颁布了《农村社会养老保险规定》，农村养老保险工作走上法制化、规范化轨道。到1995年，全省农村养老保险已形成相当规模，有14个地市、87个县（区）、1081个乡镇、9 000多个村开展农保工作，有130多万人参加农村社会养老保险，占适龄投保对象的15%，累计收缴保险费6 000多万元。
近两年，按照政府引导和农民自愿投保的原则，实行统一管理基金等“五统一”的办法，成效显著。1996年，农村养老保险已在65个市县开展，保险基金由民政部门统筹管理，当年参保人数124万， 当年基金收入4 232万元。目前，全省已有13个地市、1 134个乡镇、48 714个行政村、120多个乡镇企业开展农村养老保险工作。分别占地市总数的100%、乡镇总数的94%、行政村总数的86%；全省累计养老保险基金2 亿多元，投保农民达340多万人，占适龄投保对象的40%以上； 全省已建立县级以上农村养老保险管理机构95个，配备专兼职人员500余名。 农村养老保险的基本框架已初步形成。
应特别强调是，牡丹江市是我省社会保障整体改革较快的城市。自1994年起，这个市在全国率先成立了社会保障局，养老、失业、工伤、医疗、生育等5项社会保险制度改革全面启动，形成了“广覆盖、 四统一、全方位”的社会保障体系，成为全省唯一的5 项社会保险制度改革全部到位的城市。综上可见，我省社会保险制度改革工作呈现良好的发展态势，改革正不断深入，各险种已基本建立，多渠道、多层次的社会保险筹资模式基本确立，为尽快建立起适应社会主义市场经济要求和符合我省实际的社会保险体系奠定了基础。
二、社会保险制度改革中的问题
尽管我省社会保险制度改革取得了较大进展，但总体说来还存在不少问题和困难，主要表现在：
1.整体及深度的改革进展慢、不配套、不平衡、不统一
随着社会主义市场经济体制的逐步建立和发展，特别是企业改革的不断深入，要求社会保障制度改革也要迅速推进。虽然我省社会保险各项制度改革已经基本铺开，但总的说来整体改革滞后，已成为制约经济改革的“瓶颈”。除了职工基本养老保险制度改革开始并轨，向统一制度逐步过渡外，失业、工伤、生育、医疗保险制度改革基本都处在试点阶段，深度的改革更谈不上，这些都严重地影响着我省经济改革特别是国有企业改革的进程。另外，改革还不够配套，缺乏统一协调性，各地发展也不平衡，比如我省牡丹江市各项改革进展较快，而一些边远地区甚至还未搞试点。
2.社会保险统筹层次低，尚未实行省级统筹
我省城镇社会养老保险虽然已在大部分地区实施，但大部分地区实行的是县（市）级统筹，仅有鸡西、大兴安岭等地实行的是地（市）级统筹，全省至今未搞省级统筹。医疗、工伤、生育保险制度改革仅在24个县（市）开展试点。都是县级统筹。实现基本社会保险基金省级统筹是社会保险制度改革迈向高层次的重要标志。吉林等省市已经实行基本养老保险基金省级统筹，成效明显。我省有关部门在1992年经调查测算，制定了国有企业职工基本养老保险基金省级统筹方案，准备在全省实施，但由于后来石油天然气总公司、煤炭部等6 个中直部门退出地方统筹，实行行业社会统筹，这样，大庆等地的中直企业退出省级统筹，从而直接影响了省级统筹测算后养老保险基金提取比例的确定和调剂功能的发挥，使我省的省级统筹工作难以开展。
3.覆盖面小，实施范围窄，试点难以推广
作为社会保障主体的社会保险特别是养老保险，目前仍主要是在国有企业、集体企业中实施。许多私营、民营企业职工、“三资”企业中方职工和城镇个体劳动者、自由职业者虽然在文件上已被纳入保险范畴，但实际参加者却不多。我省的医疗保险制度改革仅在10多个县（市）实施，而且主要集中在国有企事业单位。机关事业单位社会保险改革也仅限于在部分地区试点，也没有全面展开。这些情况已不适应多种所有制经济形式和多种经营方式长期并存以及劳动制度改革的需要，也制约了社会保险风险功能的发挥。另外，由于受企业效益不理想、政策措施不完备等因素影响，处于试点阶段的医疗、工伤、生育等保险难以普遍推广，社会覆盖面不能及时扩大。
4.基金收缴困难，影响了社会保障功能的发挥
社会保险基金收缴困难是由多方面原因造成的。一方面，社会保险没有立法，基金收缴缺乏强制性手段，从而使欠缴基金情况严重，承担风险能力弱。另一方面，一些企业负责人社会保险意识不强，只考虑局部利益，长期拖欠基金；一些企业瞒报工资总额，漏缴基金；一些企业经济效益差，无力缴纳基金。仅就社会养老保险来说，1996年，全省养老保险基金的差额收缴率仅在95%（按全额计算约在40%左右），全省近10年累计欠缴养老保险基金9.2亿元， 使养老保险的保障功能无法正常发挥。社会保险基金收缴困难的问题已十分突出，目前，全省各项保险金欠缴已达27亿元，另外全省保险基金被挤占挪用现象比较严重，仅养老保险金被挤占挪用达2亿多元， 这些情况都影响了社会保障事业的健康发展。
5.管理体制不规范，法制滞后
目前我国社会保障是由劳动、人事、民政、财政、工会等部门分散管理，是“五龙戏水”松散型管理体制。比如由于条块分割使社会保险缺乏统一性和权威性，在实际工作中产生政出多门、工人扯皮、相互攀比、相互掣肘的矛盾，严重影响了全省社会保险制度改革的统一规划和管理。特别是中直企业的铁路、邮电、金融等11个经济效益较好的行业由于全部实行行业统筹，而把那些效益差的军工、森工、农垦系统企业全部留给地方。加大了地方企业养老保险基金的提取比例，降低了地方养老基金的调剂功能，困扰了地方经济的改革与发展。管理体制的不规范造成许多工作协调困难，直接影响我省社会保障的立法进程和许多重大改革法规的出台，同时社会保障体制运行也缺乏必要的法律保障，严重影响了社会保障制度改革向深度推进的速度。
6.企业负担偏重，改革的社会承受能力不足
目前，社会保险资金筹措渠道狭窄，来源单一，国家包揽过多，企业负担过重的局面尚未从机制上得到根本解决。虽然改革是朝着国家、单位、个人合理分担的方向发展的，国家承担的部分，以企业利润税前列支的方式体现，但由于我省是农业大省，多数企业效益不好，特别是参加社会保险的是许多正处于转机建制的国有大中型老企业，不少企业停产、半停产甚至连年亏损，社会保险资金无力承担。由于我省处于不发达地区，职工收入偏低，加之长期以来计划体制的影响，职工只讲权利，不讲义务，缺乏自我保障意识，不愿为自己的生老病死积累资金或缴纳费用，对社会风险的心理准备和对社会保障改革的认同程度不够。
7.社会保障水平低，尚未建立起真正的“社会安全网”
由于我省社会保险覆盖面小，实际范围窄、统筹层次低、基金收缴困难，致使改革难以突破；农村的社会养老保险虽辐射到大部分乡村，但参加保险的人仍是农村人口的少数（参保人口约占农村总人口的18.8%左右），困难村屯甚至不能解决温饱，无力参加保险。由此可见，我省社会保障水平还较低，“社会安全网”尚未建立起来。
三、加快社会保险制度改革的建议
根据党的十五大精神和深化经济改革的需要，目前以及以后一段时间，企业职工基本养老保险将向统一制度过渡，实现并轨，失业、工伤、医疗、生育保险也将在扩大试点的基础上逐步铺开，我省应结合实际，抢抓机遇，加快社会保险制度的改革步伐。
1.社会保险制度改革要统筹规划、科学决策、整体推进
根据九届人大一次会议有关决定的精神，我省应尽快组建劳动和社会保障厅，负责全省社会保障改革的协调工作，制定全省社会保障改革的总体规划，以统筹规划、整体推进全省的社会保险制度改革。同时，应加强社会保障理论研究和科学决策，科学确立社会保障水平，减少社会保障决策的随意性和社会保障机构自身行为的不规范等，从而促进社会保障制度改革的平稳运行。
2.加大社会保障知识及政策的宣传力度， 营造一个有利于改革的良好氛围
应通过各种媒体加大社会保障的宣传力度，强化全民的社会保障意识和风险意识，从而使社会保障改革的社会基础不断加强。特别要注意宣传的方法和形式，更好地通过工作成果和工作业绩进行宣传，更多地让工作直接面向大众，如通过直接发放个人账户对账单，建立社会保障电脑或信息查询机制，让群众真正感受到改革就在身边，自己也是受益者。在宣传的内容上，应侧重宣传社会保险改革与经济改革发展的密切关系，强调社会保险能为经济社会发展构筑“安全网”。
3.进一步理顺管理体制，强化政府的主导作用
目前社会保险管理分散，制度不统一，影响了社会保险制度改革的过程，建立统一的管理体制势在必行。因此要尽快理顺管理体制。就我省来说，一方面要理顺地方与中直部门的关系，按属地化原则，中直部门所属企业职工的社会保险应纳入地方统筹，使社会保险的调剂功能真正发挥出来。另一方面要尽快理顺劳动、人事、民政、财政等部门的关系，把各部门的社会保险全部纳入劳动和社会保障部门管理。同时要强化政府职能，把社会保险工作纳入政府的目标管理，进一步发挥政府在社会保险工作中的主导作用。因为市场经济越发达，社会保险管理越要集中，办法越要统一，政府的职能作用越要加强。特别是由于社会保险改革涉及到的部门和领域很多，只有政府才有能力而且有责任将社会保险事业及与其有关的方方面面通盘考虑，使之有序地健康发展。
4.社会保险制度改革要重点突破，以点带面推进
我省社会保险改革的困难较多，应抓住重点，以点带面推进。企业职工基本养老保险应是今明两年的重头戏。按照国务院有关决定的精神，我省已出台了《城镇企业职工基本养老保险规定》，应抓紧实施，尽快向新的统一制度过渡。特别是要尽快扩大社会养老保险的覆盖面，重点向集体、私营、“三资”、股份制、个体等企业发展。要逐步取消县级统筹，向更高一级统筹过渡，力争本世纪末实现省级统筹。因为县级统筹，基金分散，调剂能力差，抵御风险能力脆弱。在重点突破同时，应加大失业保险的改革力度，积极稳妥地推进医疗、工伤、生育保险改革的试点工作，扩大试点面。
5.加快立法步伐，进一步完善各项规章制度
目前，我省社会保险立法滞后，有关试行或暂行办法不少，规范性的制度条例却很少。我们应抓紧调查研究，勇于实践探索，争取尽快出台有关养老保险、失业保险条例，要在积极推进医疗、工伤、生育保险的改革试点基础上，把配套的规章、办法、制度建设好，使社会保险工作有法可依，走上管理法制化的轨道。
6.加大失业保险制度的改革力度，深入实施再就业工程
根据十五大精神，我省将加快经济改革的步伐，特别是国有企业的改革步伐，大力发展非国有经济，因此，必须加大失业保险的改革力度。要继续扩大覆盖面，在巩固国有企业覆盖面的同时，集体企业覆盖面应达到50%以上，个体、私营企业参加失业保险要有实质性进展，力争以失业保险改革来推进企业改革的深化。由于经济结构的战略性调整及其他方面的原因，我省下岗职工较多，目前下岗待业职工有100 多万人，所以应将失业保险同实施再就业工程紧密结合起来，促进下岗失业职工能再就业。深入实施再就业工程是推进经济结构调整、深化企业改革和促进社会稳定的重要战略措施，关系到国有企业改革成败。应全面加强再就业工作的组织建设，进一步完善政府、行业、企业三级再就业组织机构，强化区街、乡镇劳动就业服务机构建设，有条件的行业和企业要建立再就业服务中心；要配合所有制结构调整和经济结构调整，不断创造就业岗位，我省应大力发展旅游、信息、商饮服务、社区服务等第三产业，拓展就业领域；应狠抓扶持政策落实到位，不断完善相关政策，特别是要贯彻落实《黑龙江省企业下岗职工再就业的规定》；应增加对再就业的投入，通过地方财政、企业主管部门、企业及社会各方面积极筹措资金，建立起再就业基金，并把再就业基金同有限的失业保险基金结合起来使用，使再就业工程稳步推进。
7.加强基金的收缴和管理，不断提高管理服务水平
基金是社会保险事业的关键环节，一定要管好用好，使有限的资金能够发挥更大的作用。应充分利用行政、法律手段和目标管理等有效措施，努力提高收缴率，并逐步改变现行的“差额收缴”的做法，使基金真正全额收缴到位。为确保基金安全，应把基金百分之百用在社会保险上，建立和完善监督机制，确保基金的安全和正常运行。国家已明确将社会保障基金纳入财政专户，实行收支两条线管理，因此，有关部门应以高度责任感和事业心，切实加强基金管理，把保险基金管理同行政管理分开，严禁挤占挪用保险基金，保证按规定专项使用，严肃处理违纪违规行为。特别是养老保险基金结余部分，除预留相当于两个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户。应努力提高社会保险社会化管理服务水平，大力加强代办机构建设，完善社会服务功能，逐步把企业离退休人员、失业人员及今后其它险种参保人员的管理服务水平引向社会化。应加强社会保险管理的基础建设和信息管理电子现代化建设，准确及时地反映社会保险工作的实际情况。
党的十五大对建立社会保险体系提出了新的更高的要求，九届人大一次会议在推进社会保障管理体制的改革上又迈出了重要一步，我们应以更加坚定的决心，克服一切困难，力争用三年左右时间，基本建立起以养老、失业、医疗保险制度为主要内容与我省经济承受能力相适应，覆盖城镇所有从业人员，能保障劳动者基本需要的健全的社会保险体系。
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