中国农村金融改革的基本经验与发展方向，本文主要内容关键词为：发展方向论文,中国农村论文,金融改革论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
引言
毛泽东同志在1927年撰写的《湖南农民运动考察报告》中指出，“合作社，特别是消费、贩卖、信用三种合作社，确实是农民所需要的。他们买进货物要受商人的剥削，卖出农产要受商人的勒抑，钱米借贷要受重利盘剥者的剥削，他们很迫切地要解决这三个问题。”时距1927年已过80年，中国农民，特别是欠发达地区以种植、养殖为主业的农民，仍然迫切需要解决借贷层面的种种问题。这不能不说是中国农村金融演进乃至社会协调发展的一大难题，也是当前社会主义新农村建设必须跨越的障碍。
因此，有必要对整个农村金融体系30年转型作一理论回顾，找出其中的内在因素，确定今后改革的合理基点。
30年转型进程：一个简要回顾
（一）所有权和控制权的最初分离：行社合一
农村金融最初的改革启动于1977年，国务院在《关于整顿和加强银行工作的几项规定》中指出，信用社是集体金融组织，又是国家银行在农村的基层机构；并规定在既有银行营业所，又有信用社的地方实行了所社合署办公的政策，采取一套人马、两块牌子、两本账的经营方式。当时的国家银行仅指人民银行，因此人民银行与农村信用社是合一的。1979年3月国务院恢复农业银行后，农村信用社顺理成章地成为农业银行的基层机构。可以找到的政策性文献是1981年的中国农业银行《关于改革农村信用合作社体制搞活信用合作社工作的意见》。该意见秉承了1977年规定的思想，指出信用社是农业银行的基层机构，农行营业所和信用社合署办公，人员、业务、财务统一，利润分成。
这一阶段的农村信用社体制出现了所有权和控制权分离的特有制度状况，在所有权属于农民集体所有的基础上，控制权事实上由国家银行（最初是人民银行，其后是农业银行）掌握。农村信用社既是集体金融机构，又是国家银行的基层机构，必然造成两个角色的冲突。控制权决定了机构的最终经营行为，农村信用社必然放弃民间借贷职能，转变为农业银行分支机构，而农民“钱米借贷”问题也就因信用社民间借贷职能无法完善履行而得不到妥善解决。
（二）控制权向所有权的第一次不成功靠拢：1982年改革
1982年10月，农业银行初步认识到信用社所有权和控制权分离是信用社不能有效发挥集体金融组织作用的根本原因，必须改革信用社既是集体金融组织，又是国家银行在农村的基层机构的体制。同年的中共中央和国务院农村工作会议肯定了信用社的合作金融组织性质，控制权应逐步分散给群众，即向所有权回归。其具体操作办法是，信用社与农业银行在经营、核算和业务上独立，农业银行负责对信用社的方针政策领导，但信用社不是农业银行的基层机构，以此实现信用社支持农村双包户、专业户的发展。
问题随之出现，从80年代到90年代前期，信用社的管理依然听命于国家银行，信用社与农户并未形成利益共同体，业务也没有与农户的生产活动密切结合，合作金融的性质还没有完全确立。
（三）控制权向行政当局的转移：1993～1996年改革
从1993年的《国务院关于金融体制改革的决定》到1996年《国务院关于农村金融体制改革的决定》，农村金融体制按照政策性和合作制的逻辑开始重新塑造。
1993年的改革着重于机构框架的建立。其中，政策性金融的标志是组建中国农业发展银行，由其承担国家粮棉油储备和农副产品合同收购、农业开发等业务中的政策性贷款，并代理财政支农资金的拨付及监督使用。合作金融的设计思想在于有步骤地组建农村合作银行。第一步是把农村信用社联社从中国农业银行中独立出来，办成基层信用社的联合组织。第二步是在农村信用合作社联社的基础上，有步骤地组建农村合作银行。此外，1993年的框架设计中对农村合作基金会的性质进行了界定，认为其不属于金融机构，而是社区内的资金互助组织。对当时已办理存、放款业务的农村合作基金会，经整顿验收合格后，可转变为农村信用合作社。
1996年的改革实际上是1993年框架的具体实施，目的是纠正农村金融偏离农民和农业的方向。截至1996年底，全国农村信用社系统的农业贷款和包括乡镇企业贷款在内的非农业贷款占比分别为23.5％和76.5％，农户贷款难问题比较突出，且信用社亏损面接近45％。但是，从1996年到2003年，农村合作金融制度依然没有在实质上加以确立，农村合作金融形式上的主导权由国家银行转移到中央银行，但事实上的主导权却转移到了地方政府。在行政主导的改革模式下，农户贷款难和农村金融机构高风险问题并未得到解决，信贷投向依然主要集中在农村企业并由此带来较大风险，随着农村政策性金融的萎缩、国有银行退出农村地区和邮政储蓄的只存不贷，导致合作金融机构事实上成为农村金融的主力军，但其财务状况却意味着农村金融组织濒临破产。
（四）地方主导和纵向集中：2003年的改革
体制上事实上的地方主导，加上农村集体企业产权改革和1998年之后的通货紧缩冲击，到2003年改革前夕，除上海市外，农村信用社处于全行业亏损状态。2003年5月，为挽救处于危机中的农村金融体系，国家再度出台农村信用社改革举措——值得注意的是，此时的农村信用合作社已经改称为农村信用社，合作金融似乎在事实上走向穷途末路。改革从八省试点到全国推广，基本遵循了三条基本道路：第一，组建省联社并增资扩股；第二，中央银行以发行票据方式兑付信用社50％的历史包袱；第三，中央银行以利率市场化形式扩大信用社利差收入。三条道路均意味着信用社财务状况的改善：第一条道路意味着资本金规模的提高，第二条道路意味着不良资产的减少，而第三条道路则意味着收入流的上升。但是，由此带来的问题也是显而易见的。首先，资本的注入在各地信用社均带有债权性质，真正的民主管理或法人治理在短期内很难建立。其次，这实际上是一种把权利和责任都交给地方政府的政策设计，虽然有利于降低地方干预的道德风险，但省联社的组建在事实上与农户的关系可能渐行渐远。最后，财务状况的好转建立在政策补贴和垄断定价的基础上，且在商业化动机下农村信用社的贷存比处于下降态势，即农村金融改革的初始动机——提高农户的信贷可得性，与改善农村金融机构的财务状况之间存在现实冲突。
（五）农业银行改革模式的争论：2004～2008年改革
对农村金融而言，2004年开始的关于农业银行改革方向的争论将决定今后10年农村金融制度的基本格局。一种观点认为，延续1997年第一次中央金融工作会议对国有银行改革基本方略的认识，农业银行应该实施城市化和标准意义上的股份制改造，在具体操作上应实施减员增效，尽管仍保留县以下机构，但农村业务的收缩将成为必然趋势。另一种观点认为，农业银行改革应该延续1996年《国务院关于农村金融体制改革的决定》思路，把农业银行改革作为横跨农村金融和国有银行改革的交叉领域。最终，2007年初召开的第三次中央金融工作会议决定了农业银行改革的基本方向——作为国有银行改革范畴，但发挥其在“三农”领域的金融主渠道作用。2008年的十七届三中全会又再度确定了商业金融、合作金融和政策金融并举的农村金融发展思路，这实际上意味着中国农村金融改革的重点由农村信用社单一主线转向农村信用社和农业银行并举。
对1996～2007年的以农村信用社为主体的农村金融改革的基本评价
（一）改革的阶段目标与总体目标的关系
一个好的阶段性改革目标至少应该满足以下三个条件：一是相关性，即阶段性目标与总体目标间存在较大的相关性，或者是总体目标的组成部分；二是可操作性，即阶段性目标是一个时期内改革者存在通过相应的转型安排实现这一目标的现实性；三是可测性，即阶段性目标必须是可以通过若干定性或定量指标加以衡量的。从此出发，我们发现农村信用社改革的目标设计遵循以下逻辑：农信社自身状况的好转是阶段目标，以此可以实现提高农村金融效率的总体目标。问题在于，这一逻辑并非是完美无缺，农信社自身经营管理状态并非其支农效率的充分条件，相反，改革安排本身可能导致某些负面激励，以至于阶段性目标与总体目标之间出现路径上的偏差。
首先看相关性。如果我们进一步细节化分解农信社改革的若干目标进程可以发现，改革的阶段性目标首先应该是产权制度和监督管理体制的完善，以此形成治理结构完善的农村金融机构，最终使之成为服务于社区的地方性金融机构，才能真正实现促进农民增收、推动城乡协调发展。实际上在我国处于经济快速发展、农业产业化和农村城镇化时期，“三农”的定义是存在一定歧义的：什么是农业固然无可非议，但什么是农民，什么是农村经济在城市化进程中不可能作出准确的静态定义，因此，“社区”是最好的界定。无论农村商业银行、合作银行或信用社，均必须服务于社区。然而，单纯的财务状况好转并不能把农村信用社改造为真正的社区金融机构，因竞相给乡镇企业贷款所导致的历史包袱问题依然存在于当前的信用社经营之中。根据我们对江西、湖北和湖南等中部省份的调查，由于信用社改革的阶段目标之一是增资扩股和降低不良贷款，追逐大户、以放贷争取其入股，在农业地区放弃针对农时的短贷、尽可能发放中长期贷款以维持优良的信贷质量等行为扭曲现象比较普遍。比如，在中部某市的11个县（区）的调查证明，12家县级联社的120个信贷大户贷款余额在2004年出现显著增长，信贷余额增长99％，远远超过同期全市农信社贷款总额的增长速度，大户贷款的总额占全部12家农联社贷款总额的比重，从2003年的6%上升到2004年11.9%；而同期小额农贷增幅只有10.07%，较全部贷款增幅低近5个百分点。在小额农贷中，剔除央行支农再贷款因素，信用社自筹资金发放的小额农贷与大户贷款基本持平。这说明改革出现了负向激励，原因在于发放大户贷款是争取大户投资入股最便捷的方式，但同时这也偏离了社区金融方向。因此，即使信用社改革的确以财务状况的好转为特征，但是如果偏离了农村金融效率提高、农村信用社法人治理结构完善的最终目标，那么阶段目标与总体目标的最终相关性就是值得怀疑的。
其次看可操作性。实际上，如果改革的阶段目标偏离总体目标，则其是否可操作本身已经成为一个无须讨论的问题。但是，我们仅仅担心阶段目标出现异化，而不是全盘否定其与总体目标间的关系——农村信用社体系财务状况良好总比呆坏账居高不下要强。问题是，谁真正具有使金融机构财务状况改善的初始推动力？无疑应该是所有者而不是其他任何人。从横向对比看，国有银行改革的真正推动者是国家，因而无论是财政还是央行，均具有推动国有银行改革的激励。在农村信用社改革中，所有者的改革激励呈现明显的地区差异——在东部的江浙地区，各类经济主体积极入股，并推动信用社向股份制商业银行或合作银行的方向发展；但是在中西部地区，行政推动的痕迹明显强于市场推动。一种观点认为，贫困地区的农户因知识、能力限制而不具备真正作为所有者参与金融机构监督管理的能力。但是我们不能忽略的是，贫困地区的信用社经营者也恰恰同样受教育程度相对不高，因此，发达和欠发达地区的所有者—经营者知识、能力配比不会存在质的差别，均具有信贷需求、监督需求和参与民主管理的需求。因此，从操作性角度看，政府和监管当局所要做的工作不是呼吁增资入股，而是提高信用社的透明度，不是继续站在内部人角度做大做强信用社，而是站在所有者角度推动所有者监督经营者，规范信用社操作。换言之，只有政府真正成为农户的代言人，农户才能真正成为信用社的所有者。恰恰因为这一点很难，因而信用社改革才注定是一项长期的、艰巨的系统工程。
第三看可测性。在信用社改革时期，考虑到透明度、监管—被监管者距离等一系列因素，真正的可测性指标应该转化为财务公开程度、大户关联贷款比重、资格股东信贷可得性、高管人员聘用方式等定性指标和人均费用、资产费用率、社区信贷占比等定量指标。
从农村地区信贷可得性看，2001～2004年该省县域金融机构上存资金占各项存款总额的平均比例为33.34%。而同期全省县域金融机构农业贷款占各项贷款总额的平均比例为17.71%。2001～2004年全省县域金融机构平均发放农业贷款额仅为同期各金融机构平均上存资金总额的三分之一。
这种农村金融剩余大量流出的结果是农民的贷款需求得不到满足。尽管信贷投入日益成为支农主渠道，根据对该省1100户农户的抽样调查，获得金融信贷支持的有865户，占比78.64%，但农户有效信贷需求的满足率不到四成。
所谓小额信贷“深度”是度量小额农贷深入贫困人群的程度的指标，通常用户均贷款余额与人均GDP之比表示，数值越小，意味着进入贫困人群的程度越深。据世界小额信贷网络计算，其26个成员项目1999年的户均贷款余额与人均GDP之比为74.9%，印尼人民银行乡村服务站（UDS）的“深度”也只有85％。但是浙江省各样本联社的户均贷款占人均GDP的比重普遍偏高，这说明信用社的平均贷款额度偏大，追逐大户依然是信用社的主要经营方向。
总之，农村信用社财务状况的好转与农村金融状况的改善之间并不存在必然的相关性。真正的阶段性改革成果评估必须建立在信用社对所有者透明、行政当局保护并支持中小农户股东的基础上才可能保持客观而公正，进而才可能对信用社经营者产生真正的正向激励。
（二）改革推动方式
剖析近几年的农村信用社改革从试点到推广的过程，我们发现改革并非真正的自下而上，而是遵循了一条自上而下与中间推动相结合的路径。
首先是自上而下。从改革的方案设计到试点省份动员，改革基本采取了从中央到省的信息释放与反馈方式。值得注意的是，随着管理权的下放，在当时业已存在的省联社、省信合办、省行业协会等三种模式的背景下，到2003年底，试点八省在改革中统一提出了省联社模式，这是权力下放后公共选择的必然结果。
其次是中间推动。在各省金融体系中，一个值得关注的现象是，无论发达还是欠发达省份，农村信用社均是地市以下的主要金融力量。在多次改革动员与协调过程中，省政府一方面为了稳定并发展本省的农村金融，促进农村经济繁荣，必然对农信社改革持支持态度；另一方面，省政府有了行业管理权，纵观省联社、省信合办和省协会三种模式，省联社无疑是最优抉择。省联社是金融机构，既具有在省内调剂信用社之间的资金、审计信用社等管理职能，也有办理信用社资金清算、通过银行间市场为信用社融资的服务职能，是作为一级行政部门的信合办所不完全具备的，更是作为松散式民间团体的省协会所不可想象的。另外，省联社作为金融机构将具备与中央银行、监管部门更好沟通的平台，信用社风险尽管随着本轮改革可望有所下降，但是农村地区经济基础的薄弱性和信用社经营管理能力的整体低下均不能保证今后信用社不出现局部金融风险，为此，省联社是承载风险、获得外部救助的最佳主体。此外，中间推动的另外一种形式是以信用社为主导、地方政府为辅助，依靠行政力量推动增资扩股。
（三）合作制与社区性的价值取向问题
2003年开始的农村信用社改革虽然采取了不一刀切、自主选择农村信用社组织形态的改革模式，但是体制抉择却是不容回避的问题。这是因为，体制抉择的核心价值判断是：改革的初衷是为了谁？在农村信用社改革中，没有解决的根本问题有两点：一是农村信用社是否有可能成为真正的“社区”金融机构；二是合作制或股份合作制是否仍然具有生存的空间。
首先，从价值判断出发，目前的农信社的“社区”性质是值得怀疑的。在改革方案中，由于改革设计者基本上将商业银行的经营思路套用于信用社改革，“自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展”被明确写进了国务院的《深化农村信用社改革试点方案》，但同时，改革设计者显然希望农信社成为支持“三农”发展的主要渠道和平台。于是，前一思路立足于农信社的体制完善，后一思路立足于农村金融的可持续发展，两者的矛盾是再自然不过的事情——如果允许农信社自主经营，并要求其自负盈亏、自担风险，那么上文所述的信用社追逐大项目、大企业就不足为奇，资金保留于农村就是一种奢望，显然具有自主经营权的首要原则是能自主根据风险——收益原则配置资金。反之，无论采取立法抑或行政指令等形式要求信用社保留资金于社区，都是与自主经营和自负盈亏相背离的。
其次，诸多改革安排所导致的信用社经营方式已经不具备社区性质。其中比较突出的是利率政策，改革方案允许信用社贷款利率在基准利率[0.9，2]的区间浮动，在价格杠杆作用下，农信社利率上浮必然导致农村地区信贷有效需求不足。
第三，合作制与股份合作制的发展有赖于增量改革。从近几年的改革实践看，信用社的合作制基础已经名存实亡，而信用社、所谓股份合作制的“农村合作银行”与股份制的“农村商业银行”三者的实质性差别主要体现在注册资本金、总资产、资本充足率等规模指标上，而不在于法人治理和经营目标的差别上。
农村金融制度变迁的基本逻辑
（一）农村金融改革的方法论：动态和全局观点
农村金融改革需要纠正两个基本方法论，一是静态的观点：只有不断向弱势群体提供金融扶持，金融发展和经济增长的不平衡问题才可能得到解决；二是局部的观点：保水于田是农村金融发展不可辩驳的真理，农村金融体系设计主要为了解决抽水机问题。
1.农村金融体系必须实行动态思考
在动态上，最关键的因素是土地收益，决定土地收益的是土地价格，而土地价格由资本密度决定。目前，农业银行关注县域基础设施投资，且随着农业银行和信用社在农村商业信贷市场上的竞争，资本供给将更加充分，城市化和工业化的后果必然是土地价格上升，农户将因此得到两大收益：一是直接的地租收益；二是地价上涨所带来的抵押贷款增长，即金融资源投入总量的上升。这里的关键问题是，土地收益能否真正转入农户手中，以及能否间接为农村金融机构所分享。
2.农村金融体系设计需要实行跨区域思考
在全局性上，农村传统农业劳动力向城市转移会带来对工业化进程收益的分享。在这一分享过程中，农村金融机构、农户和农村地区可以实现共赢；农户和农村地区在剩余劳动力转移中所获得的收益是显而易见的，金融机构则可以获得资金汇兑收益并短期占用部分汇兑资金。如果进一步从金融创新的角度看，农村金融机构，主要是农业银行，甚至可以考虑设计某种以农村外出打工劳动力收益抵押权为担保的外出打工贷款，利用对其在发达地区分支机构的企业客户的信息和影响力，一方面可以向劳动力提供就业服务，另一方面可充当农民工的工资的谈判者，毕竟工资是其还款的第一来源。我们相信，在逐步引进并最终建立农村金融市场制度的大前提下，农村金融机构体系的完善和各种适用于各类农村经济主体及不同发展阶段农村地区的金融工具开发都是指日可待的。
（二）农村金融改革的需求与供给
“三农”的动态正确性在于提出了一种非农化思想，如果立足于农村经济，则最后的结果是农村城市化、农业产业化和农户工商化，这是农村经济发展与农村金融发展两条道路相吻合的必然后果。
“三农”概念在静态上的谬误与动态上的正确需要我们对三个不同层次的金融需求形成认识：第一，在狭义农业层次上，金融需求主要存在于消费而不是生产领域，在消费上，主要存在于婚丧嫁娶等一生一遇等重大事件上，民间借贷必然是主体；第二，在农户生产性借贷层次上，金融需求主要体现为具有风险投资性质的创业贷款，无论发达或欠发达地区均如此；第三，在农村经济发展的融资需求上，县域中小企业贷款必然是主体，所有发达地区都经历了工业企业在农村地区的崛起。
（三）农村金融供给结构三步走的渐进式方略
正是基于上述需求，既然有理由认为非农化是农村金融发展的突破口和必要步骤，在供给结构上，我们有必要做出相应的调整。第一，城市化和农村地区的非农企业发展是农村商业性金融发展的必要前提，既然农村经济的城市化发展和农户的非农化比例在未来将呈持续上升趋势，商业性金融而非合作金融必将成为衔接这一非农化经济发展趋势的主力军。需要说明的是，当前大量农村信用社，特别是发达地区的农村商业银行和农村合作银行已经具备商业银行的全部特征，因而可以承担这一职能；第二，尽管随着农村信用社的增资扩股，农村金融机构在所有制上实现了多样化，但在治理主体上依然面临单一性的问题，即机构的实际控制者是各级政府，由此，农村金融机构存在引进的市场所有者“低质量”问题，因此在中期必须提高所有者的质量，以此提高治理水平；第三，面向不同层次农户的合作金融组织只能自发形成，且在长期发展中必然会渐进地成形，具有合作性质的金融服务组织是经典意义上的合作金融机构的雏形。
1.短期：竞争与垄断的悖论是农村金融供给结构的最大扭曲，农业银行改革和村镇银行建设成为竞争的突破口
中国农村金融领域的一个基本问题是应该竞争的机构实行了垄断经营，应该进入自然垄断的机构却在实行竞争式经营。前者是已经在事实上实行了商业化的农村信用社。后者是本来应该具有自然垄断性质的产业银行或政策性银行，其表现形式是，无论政策性银行还是国有独资商业银行都具有进入商业性、竞争性金融领域的冲动。
在现阶段，中国农业银行改革应该成为解决农村金融市场上竞争和垄断问题的突破口。一方面，农业银行的商业银行部分可以充分发挥针对“农村经济”发展中的非农化信贷供给主体作用，与作为地方性农村商业银行的信用社展开竞争。另一方面，农业银行的产业银行部分应该充分发挥针对“农业产业化”发展中的传统农业改造型融资供给主体作用，在此，农业银行应实行一定程度的垄断经营，国家开发银行在某些省的基础设施建设融资上实行了垄断地方融资平台的方法是可以借鉴的。
2.中期：治理主体的单一性是政策性、商业性和合作性农村金融机构面临困境的主要原因，引进“高质量的”所有者是第二个突破口
通常，各方把农业发展银行、农业银行和农村信用社作为三种不同的金融机构，但其在治理上不存在本质差别——是隶属不同层级政府的官办金融形式。由于政府权力的垄断性，即使经历了农村信用社的增资扩股，我们认为依然存在两种低质量所有者倾向：一是“股权的债权化”，信用社股东不参与重大决策，不构成对管理的真实激励，内部人控制问题依然存在。二是“融资偏好”，相当多的所有者入股农村金融机构的目的是实现自我融资。上述两种所有者都是低质量的，不可能引起法人治理的真实变化。因此，在中期，我们并不认为形式上的所有权变更会带来实质的治理变化，而是需要引进高质量的所有者以换取治理的突破。
突破口的选择应该在两个层次上。在全国层次，应该立足于农业银行的商业性部分有选择地引进海外投资者上，以利于农业银行在县域的全面竞争。在县域层次上，发达地区已有的农村商业银行和农村合作银行应可以直接上市，建立一个面向城镇地区从事非农产业农户的社区银行框架。
3.长期：合作金融组织只能自发形成，合作金融服务中介组织应该是第三个突破口
从2003年以来的信用社改革实践看，信用社的合作制基础已经名存实亡，而信用社、所谓股份合作制的“农村合作银行”与股份制的“农村商业银行”三者的实质性差别主要体现在财务数据上，而不是治理形式、权利分布决定了组织形式，如《农村合作银行管理办法》规定，只有全部投资股转让且资格股持有三年以上才可以退股，退股必须经董事会批准，这意味着股份合作制的股份制色彩十分浓厚。因此，无论何种形式的农村金融组织，与真正的合作制之间依然存在差别。但是，这并不意味着合作制不存在。
第一种形式是民间金融合作。根据人民银行对广东省15个地市的调查，民间投融资在很大程度上体现出合作制的特点，如东莞市厚街镇的家具生产企业，由于企业自身信誉良好，资金运作弹性较大，其在当地村民间以6‰-7‰左右的月利率吸纳资金，融集的资金绝大部分用于企业自身发展，在资金充裕时还将剩余部分给其上下游企业作短期融通。这实际是一种自发的金融合作形式——在企业间，根据相互的信息透明度和信赖关系，形成资金余缺调剂关系。
第二种形式是担保合作。如广东省，在2004年接受调查的56家信用担保机构中，政府完全出资和参与出资的仅9家，比重仅为16.1%，出资总额13.65亿元，占注册资金总额的28.9%；而非政府出资的信用担保机构为46家，比重高达83.9%，出资总额占注册资金总额的71.1%。这些担保机构虽然在很大程度上以盈利为目的，但是在县域经济中的担保机构基本上属于正规金融机构贷款无法完全满足其信贷需求时，融资主体采取的融资制度性合作模式。
我们认为，合作会在某一类相互具有一定经济交易的群体间展开，由此，所谓“社区银行”并不是在某一个行政区划内存在，而是为一群具有经济交易关系的人提供金融服务；它可以严格小于某一个行政区划（如山东的村庄内民企联保小组），但也可以顺着经济交易的上下游延伸（如广东的关联企业间短期融资）。
（四）农村金融改革中的配套关系处理问题
规模经济和范围经济成为农村金融组织发展的基本方向，这是符合正规金融机构抗风险需要的。但是，我们的监管体制、行业管理制度和内部人—外部人关系等配套制度建设显然处于滞后状态。从农村信用社改革的前瞻性角度出发，配套关系的处理应考虑以下可能性。
一是银监当局的合作金融监管部门应该彻底转换为“农村金融监管部”，这样才能真正监管所有在农村地区和城乡一体化地区的正规金融组织，其前提是放弃对正规农村金融组织中的“合作”奢望。其原因在于，恰如上文分析，为社区服务与自主经营、自负盈亏之间存在必然矛盾，要求信用社保留一定比例贷款于社区，且要求社区贷款保留一定比例于农户本身就是行政干预。而真正的社区金融组织必然是小规模的、合作制形式的、信息对称甚至无须外部监管（社员民主管理）的金融组织，这显然在中国仅仅处于地下状态或萌芽状态。
二是省联社的发展方向需要及早规范与确定。就当前农信社发展现状看，随着行业管理划归省政府，省联社一旦成立就不可能成为过渡性机构，其在全省范围内对信用社风险和头寸实行管理，在一定程度上是符合体制要求和现实农村金融发展需要的。问题在于，根据当前现状，省联社发展面临两条道路和两种前途：第一是成为信用社的婆婆，在本来费用过高的信用社管理压力上追加成本；第二是成为信用社的现金池、风控池和人才培训池。但是，如果把农村金融组织定位为股份制、商业性金融机构，则资本金的持续补充、风险控制能力的提高和流动性管理的完善将是主要问题。省联社在此应该有所作为。考虑到各地发展的实际，在一些条件允许的地方，可以考虑逐步在组建地市股份制商业银行的基础上把省联社改组为股份制的农村金融集团，并应该实行在省政府或省级金融控股公司的基础上引进具有成熟农村金融操作经验的境外金融机构作为战略投资者，持股某些股份制农村商业银行或合作银行，以此形成金融资本运作，在控股前提下适度转让股权，以此形成向欠发达地区县联社注资的资本总库。因此，资本管理和中后台操作将是省联社（未来的省级农村金融集团）的主业，甚至可以考虑组建资产管理公司或开办农业保险，只有这样，省联社才算是抓住了信用社发展中最薄弱、最急需的环节。
三是中央银行支持改革应该从票据转向注资加市场化重组。票据注资虽然附带条件，但无疑在兑付后面临两大基本问题：第一，没有任何机制保证资金兑付后信用社能真正在央行资金运用的监督下形成良好的资金使用模式，甚至可能助长各利益相关体寻求下一步免费午餐的载体。同时，在农村金融机构市场退出依然不具备现实可能性的前提下，中央银行有理由对信用社资金运用实施监督，以此形成监管当局—省政府（行业管理当局）—中央银行（最后责任承担当局）的权力制衡；第二，票据兑付的前提是良好的法人治理，而省联社作为省级组织，人员素质、基础设施均较好，中央银行可以通过汇金向改组的省农村金融集团注资，同时通过引进战略投资、股权多样化实现真正的改革和激励。毕竟，只有规范化经营、绩效真正优良的农村金融组织才可能得到外部资本投入，也才可能形成农村金融发展的良好格局。
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