政府土地收储专项债券融资方案研究
刘 慈 钟胜民
(锦州市土地储备中心，辽宁 锦州 121000)
摘 要 ：国家近年来发布了一系列关于加强土地管理的政策和文件。财政部、国土资源部2017年6月1日发布《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》，是对政府土地管理以及专项债券管理的一项重要政策和措施，在该领域，传统的地方政府的运作和融资方式将产生重大变化。据此进行了研究，对政策规定下的政府土地收储专项债券融资方案的具体内容和作用进行了阐述。
关键词 ：政府债务；专项债券；土地储备；融资方案
1 土地储备制度的现状及问题
国土资源部于2007年颁布《土地储备管理办法》，进一步完善了土地储备制度，以实现“加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力”的管理。过去的土地管理中引入了市场机制，大大提高了城市土地资源的配置效率。但也产生了一些问题：①土地供应有多个渠道和部门，在政府内部形成了利益竞争和利益割据，既不利于宏观调控，也增加了滋生腐败和权力寻租的环节与空间；同时形成了严重的土地财政和地方债务失控的问题；②未能很好地解决“土地囤积和闲置”的问题；③市场化的机制下，由受托企业进行土地征收工作，企业在具体实施中不可避免地以经济利益为导向，损害对被征居民的利益，经常采取暴力、欺诈、不负责任的手段进行补偿安置，由此引发的社会矛盾日益激化；④国有土地收益流失。
2015年以前，地方土地储备资金的来源以银行贷款为主，其主体由政府融资平台或由受托企业筹措。这种做法存在以下弊端：①银行贷款无法实现“专款专用”的刚性约束，影响了土地储备项目的按期完成；②土地储备贷款最长不能超过两年，土地供应存在着贷款的期限和还款的压力；③土地供应规划受到土地一级开发企业或其他相关的利益团体影响，政府的土地管理与调控被企业绑架；④由于土地储备受到土地财政和市场利益的牵制，贷款的发放和使用都存在失控的现象，增加了地方债务风险和金融系统的风险隐患大大增加，也增加了整个社会的金融市场结构的稳定性。
2 土地储备专项债券所要达成的政策目标
2.1 提高了地方政府自主权
与银行贷款不同，土地储备专项债券发行实行项目管理，其项目内容都是确定的，其发行对象是有限的，收益回报是有项目本身保障的，其风险是可控的，其核算和责任都是根据项目单独管理，不会造成风险的蔓延和扩大，既脱离了对银行的依赖，也与一级开发企业不构成更多的利益纠结，地方政府就具有了更大的自主权，可以根据土地本身的需要进行规划而不涉及更大范围的利益考量，从根本上降低了地方债务系统性风险发生的机率。
近日读绍兴文理学院人文学院教授邹志方先生所著《陆游研究》一书，其中竟有陆游 “初仕瑞安” 一节。文章从生平考察，作品考察，相关材料考察三个方面进行论述。文章多处以推理、猜想的方式，草率地下结论。在难以自圆其说的地方，则以 “应该承认是史实”“应作于”“肯定会”“似乎不大可能”来搪塞。例如 “曾幾的口许要两年半才实现，似乎不大可能”“二十六年冬出仕即官瑞安主簿的可能性，则相对大一些”①等等。拜读之余，惊诧不已。为此顺着邹先生的三方面，就陆游有否“初仕瑞安”与邹先生商榷。
2.2 降低了项目运作风险
土地储备专项债券的发行解决了资金来源的问题，而且通过一系列管理措施，保证了其偿还的确定性。并要求其“专款专用”，列入政府的预算管理，在制度和执行面上排除了其他部门挪用、占用的可能，也避免了与企业、银行的利益纠缠和牵制，在管理过程中杜绝了权力寻租的空间和滋生腐败的环节，尽可能地把资金投入到土地收购和正常的经营开发过程中，提高了资金使用效率，为项目的顺利完成提供了资金支持，降低了项目的运作风险。
2.3 有助于加强土地调控
土地储备专项债券管理办法的实行不是单独一个筹资方式的改变，而是一整套管理体系的改革，通过改革，当地政府对土地的供应和调控就具有了更多的自主性，减少了与利益团体和其他领域的制约，只从市场和社会发展的角度来考虑土地的调控，也为地方政府脱离土地财政依赖提供了制度环境。
2.4 加强了中央对地方的监管力度
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土地储备专项债券的额度是由国务院批准的，由财政部下达各地财政部落实，这样就为土地管控的监管提供了一个途径和手段。同时，土地信息由此也集中到国土资源部进行管理，排除了土地管理多头供应的混乱局面。土地管理主体责任的落实也有效地加强了中央对地方的追责，也是对地方债务管理的重要内容。
此次发生旱灾的西南地区，是我国水资源较为丰富的地区。目前，该区域水资源开发利用程度相对较低，水资源开发利用条件明显区别于因缺水而实施需水管理的以色列、南非等国家。因此，科学应对本次灾害，必须结合具体条件，在修建抗旱应急水源的基础上，充分考虑水资源承载能力，加快应急水源的建设，同时，注重水资源利用效率的提高，统筹兼顾、综合管理，全面开展抗旱减灾工作。
对这次整理的文稿，徐嘉瑞的孙子，后来也在文化口工作的徐演在《文化大家徐嘉瑞》一书中回忆，文稿有6000多行，“共分八个部分：历史、婚事、找亲戚、丧事与跳神、搭棚与撒种、领亲戚（包括做相好，找地方）、串门子、过山调等”。
3 土地储备专项债券的政策依据及内容
(5)预算管理。债券明确了纳入预算管理，而融资平台的债券则不纳入预算。
上述文件对土地储备专项债券的规范主要有以下内容：
高校应积极改善教学模式，积极采取主体教育的方式，强化教育有效性。在教学中，应充分重视学生的主体地位，尊重学生的“主角”位置，促进学生积极参与到课堂教学中，教师需要以辅导和引导的方式来调动学生的学习主动性与积极性，激发学生的创造能力。[6]
(2)项目运作主要由财政和国土部门监管。这与其他债券由发改委监管也是不同的。
(3)专款专用。现在的地方政府通过融资平台发行的债券用途较为广泛，存在脱离预算和监管的较大的漏洞。
1)空三加密对相机内方位元素具有自适应功能，可以同时求解相机内方位元素。解决了无人机航拍姿态不稳定、重叠度过大，外业像控点布设工作量过大造成的航测内业空三加密困难问题。
(1)发行主体为省级政府。这一规定与其他债券现行存在的融资平台的项目主体方式存在较大区别，从组织上为解决资金的挪用、占用提供了政策依据。
(4)违约偿还机制不同。债券偿还主要由项目收益提供支持，缺口则由政府省级政府补充，安全系数较高。而其他政府融资平台的偿还形式上是市场化的，但存在着政府隐性担保，容易对政府构成较大的财政负担。
土地储备专项债券是我国地方政府债券的一个品种，它的发行首先要符合《地方政府专项债券发行管理暂行办法》(财库[2015]83号)的规范要求，财政部、国土资源部印发的《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(财预[2017]62号)提出了具体的规范内容，是本项目的主要政策依据。
(6)税收优惠。由于政策明确了土地储备专项债券的责任主体和运营目标等规范条件，给予了免除所得税优惠。而其他融资平台则无此优惠。
4 土地储备管理的基本内容
4.1 土地储备机构
土地储备由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构负责实施。地方政府设有土地供应中心或土地储备中心对土地储备进行管理，编制属于政府部门下属事业单位。
4.2 土地储备范围
土地储备的范围是指土地储备的来源以及取得方式，主要有以下几种：①正常的社会发展规划下对土地增长的征用。这一方式下的土地储备增加主要是通过新的农用地转用、集体土地的合法征用等方式来取得；②已转让的土地由于未完成法定期限内的开发而收回。正常的国有土地转让都附有政策性的开发要求，而由于未达到要求或违法用地，按照政策国家需要收回，这一部分土地也构成新一期的土地储备；③对按照规划当前的国有土地改变了用途，政府主动收购的国有土地。这一部分土地大部分是旧城改造或落实整体规划调整的土地；④对市场显失公平的交易进行介入干预而购买的国有土地。城市房地产交易中经常存在明显背离市场行情的交易，这种交易往往隐藏着其他非法目的和利益输送，也扰乱了土地市场的公平竞争的市场秩序，政府应当进行干预，可以行使优先购买权收回该土地，由此收回的土地也是储备土地的构成部分。上述几种土地储备的取得，第一种是一种增量方式，其他三种则是政策规定下对原有土地的资源配置和盘活，在总量上不增加。
4.3 土地储备的运作流程
土地储备的运作管理不仅仅是在增加储备这个方面，实际上包括征购、储备和供地三个环节，其管理延伸到以储备为中心的整个过程，尤其在现行政策的规定下，实现以项目为中心的闭环过程，以加强专款专用和控管风险。
4.4 土地整理开发
土地收储必须进行土地整理，即生地转为熟地，才能在实现后续的转让，完成储备工作的全过程，而这个整理不仅只在新增土地上，一些原有土地在实现资源配置的过程中也要实行必要的整理开发。
土地的生地开发即所谓的“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”，这属于土地的一级整理开发，只有完成这一过程才能在验收后纳入土地储备。
5 土地储备融资模式
土地储备由于存在前期的整理开发，不管采取何种模式进行，一定的资金支持是必要的，资金的使用方向主要在两个方面：一是对被征土地原居民或单位的补偿资金；二是对所收储土地在转让前进行整理开发所需要的建设资金。在现行政策下，土地收储专项债券是获得所需资金的基本方式，其发行以及后续管理也要在土地收储专项债券的政策下进行。
土地收储专项债券的额度必须在财政部批准的年度地方政府专项债务限额内发行，债券额度由财政部下达各省级财政部门，财政部可以在国务院批准的该地区专项债务限额内统筹调剂额度并予批复，抄送国土资源部。
6 结语
土地储备专项债券由省级政府发行，实行总额度控制，纳入政府性基金预算管理，并由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构专项用于土地储备，必须与项目挂钩等。这些政策规定的出台不仅是土地管理制度进一步深化改革的表现和探索，有助于土地市场进一步持续健康地发展。同时，这些制度对防范地方债务风险，强化中央对地方的监管有重要作用，也是加强国家宏观调控，实现政府职能转型，促进社会优化资源配置的有力举措。
参考文献
[1] 财政部.地方政府土地储备专项债券管理办法(财预[2017]62号)[Z].
[2] 土地储备专项债券将发行遏制地方违法违规变相举债[Z].证券日报,2017-06-02.
中图分类号 ：F23
文献标识码： A
doi： 10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.02.050
标签：政府债务论文; 专项债券论文; 土地储备论文; 融资方案论文; 锦州市土地储备中心论文;