国外生态环境保护中社区“自组织”的发展态势，本文主要内容关键词为：态势论文,生态环境保护论文,国外论文,组织论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号 C912.81
在生态环境保护中，以往人们更多地依赖于政府管理与市场调节，但效果并不理想。因为政府管理虽然具有权威性与全面性的优点，但也存在着成本高、效率低以及信息反馈慢的弊端。市场调节尽管可以发挥激励效应，但也存在着局限性，因为不是任何环境物品都可以划分产权。山林、草场等环境物品可以划分产权，但河流、湖泊等环境物品就很难划分产权，或者划分产权的成本高得惊人。
正是基于政府管理与市场调节二者的弊端，近年来，在生态环境保护中，除了依赖政府管理与市场调节之外，人们也越来越重视社区“自组织”的作用。社区“自组织”的机理在于：在社区利益共同体内居民之间进行自主合作，通过自我组织与自我管理来实现持久性的共同利益，并有效地保护社区的生态环境。在人类生态环境保护中，社区“自组织”已经有了较长的历史，呈现出如下发展态势。
一、社区“自组织”的作用和领域日益拓展
工业革命前后的很长一段时间内，在人类生态环境保护中，社区“自组织”的作用和领域还仅仅局限于生态公共地的管理（如对公共山林与公共湖泊的管理）与社区环境基础设施的利用（如对公共灌溉设施的利用）等领域。但在当今世界，社区“自组织”的作用和领域不断得以拓展，尤其在一些发达国家更是如此。除了生态公共地的管理以及社区环境基础设施的利用等领域以外，社区“自组织”还在以下领域中发挥着重要作用。
1.环境预警领域
在一些发达国家，社区在环境污染的预警中发挥了重要作用。社区利用与企业地域临近的优势搜集企业的实时数据，向政府提供企业动态的或瞬时的图片与录像资料，促使政府关注企业早期的污染行为，采取有效措施“防患于未然”。
2.环境监督领域
与政府相比较，社区的环境监督成本极低，因为社区的许多监督都是一种“顺便的”监督，不需要额外的成本。而且由于很多环境问题都关乎居民利益，因此社区也具有足够的监督动机。正是基于这一优势，近年来在很多国家（包括发达国家与发展中国家），社区在环境监督领域发挥了重要的作用。在社区水质、土地保护等问题上，社区的监督作用无处不在。在企业排污环节上，社区也发挥了较强的监督作用。
3.环境教育领域
目前在许多发达国家，社区环境教育开展得如火如荼。社区志愿者利用各种形式宣传生态环境保护知识与理念，这有利于公民环境意识的提高。
4.环境维权领域
在应对环境污染时，弱势群体最好的策略就是组织起来，以集体力量进行抗争。因此，近年来社区“自组织”在环境维权领域也起着越来越重要的作用。一个经典的案例是美国G/W社区反抗垃圾焚烧炉事件。G/W社区坐落于美国纽约市布鲁克林区西北部，有大约16万居民。社区居民种族复杂，有犹太人、波兰人、多米尼加人以及其他加勒比移民等。社区居民社会经济地位相对较低，35.7%的居民处于贫困线以下，这是一个典型的弱势群体的社区。社区的生态环境状况也很差。社区建有20多个固体废品转移站，1个放射性废弃物储存设施以及30个储存极其危险的废弃物的设施。更为不利的是，当地政府还要在社区中再建立一个垃圾焚化炉，这对社区居民的健康产生了巨大的威胁，使本来就已经不乐观的居住环境“雪上加霜”。基于对共同利益的追求，社区中各种族联合起来，成立了多种族的环境合作组织，命名为环境社区联盟。这个组织不仅阻止了垃圾焚化炉的建造，而且还用法律手段促使政府遵守社区联邦净水行动规章，大大改善了社区的生存环境。
二、传统的社区知识与经验被整合入现代环境管理之中
在不少国家，社区依赖历史遗留下来的传统知识与经验进行“自组织”，从而对生态环境加以保护。由于这种传统知识与经验是“内生”的，因此在效率以及本土适应性方面具有一定的优势。一段时间以来，不少国家试图以现代化的管理知识与手段替代这些传统的社区知识与经验，但是效果很不理想。主要原因在于现代化的管理知识与手段往往偏离了社区的实际情况，盲目代替了社区传统的知识与经验，破坏了社区的内在“秩序”。在这些国家中，社区本土化小规模的灌溉系统往往具有较高的效率，因为它们是融合社区智慧的产物，其中的“规则”与“秩序”既符合效率原则，又保证了公平原则。而政府大规模的灌溉系统是“外生”的，往往不能契合社区的实际。因此，当大型高级灌溉设施被建好后，社区本土化小规模的灌溉系统原有的“规则”与“秩序”也就被破坏了。例如，原先位于渠首与渠尾的人之间出现信息不对称的现象。在大型灌溉系统中，除非渠首的人所需要的用以获得水资源的劳动量大于他们能够提供的劳动量，否则渠首的人就有利用其地理上的比较优势来牺牲渠尾的人的利益的可能。显然这种激励是不科学的，其效果可想而知。因此大型灌溉系统若想真正发挥作用，就必须采取多层次方法，采用小型灌溉系统的知识与经验，并让社区“自组织”在其中发挥积极作用，这才是解决问题的根本所在。
有鉴于此，近年来，在社区资源利用与生态环境保护中，很多国家注意把传统知识与经验整合进现代环境管理之中，以便降低环境管理成本，提高效率。例如，目前美国在环境健康方面开展了一项以社区为基础的参与性研究，其目的就是使环境健康方面的专业技术与传统社区的相关知识相结合，以定义相关的环境健康问题，搜集并分析环境健康数据以及对环境健康相关的分析结果进行评估，从而为环境健康管理提供依据。目前在加拿大的水资源管理计划(WUP)中，参与者包括地方市民、土著居民代表、环境组织者、资源使用者、地方政府以及协调机构等等。即使是作为核心组织的技术小组委员会也是混合组成的，其中既有鱼类或野生生物专家，也有对该领域感兴趣的市民，还有以水资源为生的土著人。这样的组织结构不仅能够保证利益的多元化与折中性，还能保证现代科技知识与本土知识的有机结合。把传统的知识与经验整合进现代环境管理的过程中，也是欧洲各国与澳大利亚社区生态环境保护的普遍做法。在这些国家的土地以及水资源使用过程中，传统的知识与经验被充分利用，并且和现代环境管理知识与手段有机结合，相得益彰。
即使在发展中国家，目前，一些社区的本土化知识与经验也在一定程度上被整合入现代环境管理之中。例如，博茨瓦纳喀拉哈里荒漠草原中有一片生态脆弱地区，主要是猎人打猎区以及牛群畜牧用地。在这个区域内，土地与资源利用问题一度出现了许多矛盾：畜群的出现破坏了庄稼以及草原，牧区偶尔出现的耕作行为又破坏了牲畜的牧草，正在发展的旅游业又破坏了当地的生态资源，而在附近自然保护区出现的野生动物有时咬死正在放牧的牲畜，整个用地处于一种无组织的混乱状态。当事人之间充满了冲突与矛盾，可以说纠纷不断。为了解决日益突出的矛盾，当地政府力图通过合理的规划，将各种不同用途的用户之间的矛盾减少到最少。在规划中，当地政府动员了广泛的公众参与，将现代规划技术与当地传统经验相互结合。正是在现代规划技术与当地传统经验二者有机结合的基础上，当地政府通过对土地潜力的分析，发现当地土地资源的利用其实已经比较合理，已经基本处于土地利用的“最佳状态”，调整土地利用的格局没有任何必要。要想把牛群营地移出狩猎区，或者变更耕地的用途，都几乎是不可能的，或者成本将高得出奇。基于这个判断，规划并没有改变土地利用格局，而是形成了土地利用分区系统。在各种用途不发生矛盾的地方形成专门的生态区，而在各种用途有矛盾的地方形成一种混合区。这样的规划就比较合理，而当地传统经验在其中起了重要作用。
三、社区参与和推动政府环境政策的制定
在以往的生态环境保护中，制定环境政策是政府义不容辞的责任，其他主体很少有机会参与和推动环境政策的制定。自20世纪80年代以来，随着“公民社会”建设的不断推进以及政府从“治理”向“善治”的转型，在不少发达国家，社区、非政府组织以及公民开始逐渐参与和推动环境政策的制定。在部分发展中国家，社区也开始有机会参与和推动环境政策的制定。行政体制是分等级层次的，这种等级层次的机理在于：离基层越远的层次，离基层的切身利益就越远。而环境政策往往是由离基层最远的上层制定的，这就出现了一个问题，制定的政策往往偏离社区的实际情况与根本利益，不能因地制宜，因此也就意味着高成本和低效率。为了更好地推进生态环境保护，很多国家的政府都实施了放权，使社区有机会参与和推动环境政策的制定。不仅发达国家如此，很多发展中国家也是这样。澳大利亚政府的土地保护政策就是充分吸收社区意见的产物。正是由于社区“自组织”的推动，资源保护部门把土地与农村社区的实践结合起来，制定了符合农村实际的环境政策，并且取得了良好的效果。在美国的纽约州，三个社区组织联合起来，形成了社区联盟。社区联盟游说环境保护和公共健康代理机构，要求它们加强对当地河流污染的监管。社区联盟指出，被石油污染的河流已经威胁到社区居民的健康，要求政府出台相关的政策。经过社区联盟的不断推动，地方政府出台了一些政策，加强了对当地河流污染的监管。在印度尼西亚，经过社区的不断努力，政府与社区联合起来，颁布了57项关于杀虫剂的禁令，推动了农村地区的生态环境保护。在斯里兰卡，政府与社区水资源保护组织一起行动，由二者合作实施的相关灌溉管理政策甚至成为一项国家政策。在肯尼亚，政府制定了许多关于土地保护方面的政策，并且取得了良好的效果。其中社区的功劳是显著的，因为自20世纪80年代晚期以来，社区实际上就已经在执行这些政策了。国家颁布政策，不过是对社区“自组织”的实践进行了肯定而已。
四、社会资本已成为社区生态环境保护的关键因素
与政府管理以及市场调节相比，社区“自组织”的一大显著优势在于社会资本，即社区“自组织”能够利用信任、网络（人际关系、声望、尊重、友谊以及社会地位）以及规范（多是非正式制度与文化规范）等来保护生态环境。在社区这样的小型群体之内，信任、网络以及规范具有降低成本、提高效率以及增强凝聚力的作用。而在大型群体中，由于匿名性以及非人格化等原因，信任、网络以及规范在一定程度上是“无效”的。因此，社会资本是社区“自组织”的独特优势所在。
在当今世界，社区利用社会资本进行自我组织与自我管理，在生态环境保护的很多领域发挥着作用。在一些发达国家的历史上，随着工业化与现代化的推进，人际关系冷漠与社会资本下降已成为社区的主旋律。但近年来，这些发达国家大力推进“回归邻里运动”，社区的社会资本有所上升，并在社区的生态环境保护中起到了重要作用。例如，在许多发达国家的社区环境规划、社区生态公共地利用以及社区河道的保护过程中，社会资本都发挥了不可替代的作用。在英国与美国，几乎每个社区都有相当数量的志愿者与热心者，他们是社区生态环境保护的重要力量。他们积极宣传，开展活动，为社区家园建设倾注了热情与精力。在英国佩恩斯维尔市的一个社区中，一个自称为“河流卫士”的学生组织常年负责河流的美化与清理工作，而这个组织的成员年龄仅在8～11岁之间。
与发达国家相比，在许多发展中国家的社区中，社会资本更为雄厚，利用社会资本保护社区生态环境则具有更大的普遍性。尤其在那些尚未现代化与相对封闭性的传统社区，社会资本起着更大的作用。正是由于信任、网络以及规范的存在，人们才能在灌溉系统的使用与维护、公共山林的管理以及公共渔场的利用等领域实现合作，打破“囚徒困境”，并降低管理成本。在许多发展中国家的社区中，社会资本与人力资本、制度资本以及技术资本一样，成为社区生态环境保护中的重要因素，并成为社区环境资源成功管理的必要因素。一些学者在印度的5个农村社区中开展了一项关于社会资本和社区资源环境管理方面的研究，证明了社会资本对社区资源环境管理的重要意义。这项研究把对社区资源环境的投资分为两类：一类是对土地和水资源(SW)的投资，另一类是维护已经存在的环境设施(OM)的投资。SW的投资包括药物的投入、堤坝的建造、农场池塘的挖掘、地表水过滤池的修建。OM的投资包括过滤池的加深、堤坝的修复，在居民自己的土地上对土地和水资源保护进行新的投资，以及在共有的土地上对土地和水资源保护进行新的投资。所有的数据都是通过田野调查搜集的，经过假设和回归分析，学者们得出了以下结论：对SW和OM的投资使社区居民获得了很大的利益，但投资带来的收益要远远大于经济预期。其中的机理就在于社会资本；投资推动了人们之间的合作，促进了人们之间的信任，这些社会资本转化成为经济资本。这是投资带来的收益远远大于经济预期的主要原因。
在发展中国家，社会资本在生态环境保护中的作用非常明显，甚至超过制度资本的效力，因而社会资本往往成为检验制度资本的“试金石”，影响着制度资本的效力，这其中分为两种情况。第一种情况是，政府环境制度的出台有时会破坏社区的社会资本。在这种情况下，正式环境制度的效力就会大大减少，事倍功半。这就证明了政府的正式环境制度还存有弊端，需要修正。第二种情况是，政府环境制度的出台如果缺乏社会资本的相互配合，环境制度的效果也会大打折扣。这就证明了政府的环境制度同样存在缺陷，需要完善。例如，当前不少发展中国家的政府力图通过一些奖惩制度，譬如建立严格的保护区、制定污染控制规则以及征收杀虫剂税等，来改变人们不利于环保的行为。但是有许多证据表明，这些制度只能改变人们的一些短期行为，还缺乏长效化的作用。更为重要的是，这些制度很少或者基本没有对人们的态度产生积极的影响。因此，当奖励结束或者规则不再强制使用时，人们的行为依然如旧。这就充分证明了国家环境制度应契合社区的实际发展状况，应与社会资本实现耦合，才能真正发挥效力。
五、社区“自组织”在发达国家与发展中国家发挥着不同的作用
在当今世界的生态环境保护中，尽管社区“自组织”发挥着重要作用，但在发达国家与发展中国家，其作用是不同的，这是由发达国家与发展中国家不同的社会环境所造成的。在发达国家，公民社会发育得比较成熟，社区“自组织”的空间较大。而且人们的环境意识比较强，整个社会形成了一种自觉保护生态环境的氛围。总体而言，从类型学角度出发，发达国家的社区环境运动属于世界观模式，即社区基于对环境的偏爱而组织起来开展环境运动，其目的是为了社区甚至地球的均衡发展和平衡，这就进一步为社区“自组织”提供了广阔的空间。在这些有利条件的支持下，目前在发达国家的生态环境保护中，社区“自组织”较为活跃，而且作用领域广泛。社区与政府以及市场之间真正形成“三足鼎立”之势，社区“自组织”已经成为政府管理与市场调节之外的第三种机制。在美国与欧洲的许多国家，社区“自组织”的存在，不但影响了政府对环境的评估，还影响了政府环境政策的完善。以社区为基础的组织已经与政府相关机构形成联盟，从而把政府的经济、政治、文化过程与人们的社会日常生活紧密联系起来，维护了公民的环境权益。不仅如此，社区还与政府联手，共同对企业发挥着监控的作用。
然而，发展中国家的情况却并不理想。在发展中国家，公民社会尚未发育成型，社区“自组织”的空间较小。而且人们的环境意识较差，整个社会尚未形成一种自觉保护生态环境的氛围。从类型学角度出发，发展中国家的社区环境运动基本上属于污染驱动模式，这就决定了社区环境运动层次较低。更为不利的是，在大多数发展中国家的生态环境保护过程中，政府占据了绝对的主导地位，社区“自组织”作用的发挥基本取决于政府的态度，社区“自组织”尚未开辟出一片独立的“天地”。在发展中国家，社区“自组织”在生态环境保护中发挥了一定的作用，这在很大程度上是由于政府放权所致。许多发展中国家的政府在资源利用与生态环境保护领域，对政府职能与社区职能作了划分，赋予了社区一定的空间，力图提高效率。但我们也必须清醒地看到，由于政府管理“刚性”的特点，这种分权还存在很多问题。首先，大多数发展中国家政府强调的是行政的分权而不是政治的分权，这相当于改革发生在“枝叶”上而非在“主干”上，因此容易流于形式。其次，很多发展中国家的分权并不彻底。有的时候政府只是为了顺应民意与国内外的舆论压力而作出分权的姿态，实际上政府对分权还持犹豫的态度，分权进行得也不彻底。再次，一些发展中国家的分权不是减少了行政人员的工作量，而是相反。最后，不少发展中国家的分权造成了“另起炉灶”的局面，破坏了许多原有的结构，结果“新的体系”并没有建立起来，“旧的体系”丧失了，导致出一种“无序化”的状态。在这种背景下，社区“自组织”缺乏稳定性与长效性也就不足为怪了。在发展中国家的生态环境保护过程中，要真正发挥社区“自组织”的作用，目前还任重而道远。
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