中国老工业基地振兴之路《振兴老工业基地研究》课题组，本文主要内容关键词为：之路论文,中国论文,课题组论文,工业基地论文,振兴老工业基地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国老工业基地的形成和发展
老工业基地是一个国家历史形成的工业力量和财富的巨大聚集地。老工业基地的调整和改造，是世界上发达国家都经历过、现在仍在经历着的重要课题。
18世纪英国产业革命后，工业基地先后在欧美国家崛起。英国的曼彻斯特、德国的鲁尔、美国的匹慈堡、俄国的乌拉尔都曾名噪一时。在这些基地里聚集了巨大的工业力量和社会财富，为本国的工业化和现代化作出了重大贡献。这些工业基地都经历过一个从开发期、鼎盛期、衰退期到振兴期的演变过程。演变是由科技进步、市场变化、资源枯竭等多种因素引起的。许多老工业基地，经过不断的技术改造和产业升级，已转化为新兴产业为主的工业基地；有些资源型开采基地因资源枯竭，已经衰落，但被破坏的地貌、植被、生态环境等都得到恢复。为了振兴老工业基地，解决资源开采枯竭后的各种问题，法国政府还成立了转型部、英国政府成立了煤炭调整部，专门从事这项工作。德国的老工业基地鲁尔工业区，已经成为从钢铁之都到新经济基地的典范。
我国老工业基地的形成，大体上是在鸦片战争后的洋务运动时期、抗日战争时期、第一个五年计划时期、三线建设时期，已有一百多年的历史。东北的沈阳、大连开始于19世纪中日战争、20世纪初日俄战争时期。日本从满清政府手中夺取东北开发权后，就在沈阳、大连、抚顺、鞍山等地开矿建厂，由此，“南满”就成了日本工业化和发动侵华战争、太平洋战争的工业基地。上海是我国在半封建、半殖民地时期发展起来的国际性城市。帝国主义列强利用不平等条约获取的特权，强迫在上海开埠，建厂设店；与此同时，中国民族资本也在上海及长江三角洲崛起，形成了外国资本、买办资本、民族资本共存的、以轻纺工业为主的工业基地。天津的情况与上海相类似。满清末，中国兴起了洋务运动，洋务派代表人物之一张之洞，在武汉建立了炼铁、炼钢、枪炮制造为主的汉阳兵工厂，从此，武汉有了自己建立的民族工业。重庆在鸦片战争后被辟为通商口岸。抗日战争爆发，国民党政府将上海、武汉等地的工厂迁往重庆，使重庆成为抗战时期的工业基地。太原的工业是在30年代山西军阀阎锡山统治时期形成的，1936年就有了钢铁、机械、兵工、纺织等现代工业，具有浓厚的封建主义色彩。
中华人民共和国成立，开创了我国工业基地建设的新纪元。第一个五年计划时期，国家把原苏联援建的156个重大项目，大部分布局到内地，一批新工业基地，如哈尔滨、长春、成都、西安、兰州、洛阳等开始成长起来，上海、天津、沈阳、武汉、重庆、大连、太原等工业基地进一步得到加强。60年代开始的三线建设，是在西部地区八省一市进行的。一大批厂矿企业、科研院所从上海、天津、沈阳、哈尔滨等地迁入西部地区，完全依靠我国自己的力量，建立起了从常规到尖端的军事工业，从采掘、冶炼到机械制造的基础工业，从基础研究到开发、应用研究的科研院所，从而增强了重庆、成都、西安、太原等工业基地的军事和科技功能。由于建国以来这一大批工业基地的建设和成长，使我国仅用了不到30年的时间，就建成了独立的比较完整的工业体系和国防体系，大大推进了我国的工业化和现代化进程。
1978年12月党的十一届三中全会之后，我国进入了改革开放时期。国家实行沿海发展战略，经济建设重点转向沿海特别是东南沿海地区，开始了新一轮的工业化进程。经过20年的建设和发展，一批新兴工业区在珠江三角洲、长江三角洲、胶东半岛、厦漳泉三角区等地迅速崛起。在这个过程中，老工业基地以其物力、人才等特殊优势，在能源、原材料、工业装备、科学技术、科技和管理人才方面给了沿海地区强有力的支持，大批劳动力涌向沿海，从事工业劳动和基础设施建设。今天沿海地区取得的巨大成就，老工业基地作出重大贡献。
但是，正如世界上老工业基地的发展规律那样，我国的老工业基地也有一个开发、鼎盛、衰退、振兴的过程。我国最老的工业基地已有百年以上的历史，少的也有50年。在长达30年的计划经济体制和对外封闭、半封闭的条件下，老工业基地无论在技术和产业上、体制和机制上都与国际水平形成强烈的反差，老工业基地实际上已开始出现衰退。但由于缺乏国内、国际市场的较量，特别是自恃已进入国际先进科技前列，因而看不到老工业基地的潜在危机。70年代末，我国实行改革开放政策时，东南沿海地区的现代工业几乎是一张白纸，但当国门开启之后，进入这些地区的基本上是我们没有的技术和产业（尽管是劳动密集的），而且一开始就进入国际分工行列，采取市场经济的运作方式，这就给这些地区带来前所未有的发展机遇。与此同时，老工业基地虽然有强大的工业力量，但技术和产业、体制和机制都处于落后状态，因此，当新兴工业地区蓬勃发展之时，老工业基地反而受到很大冲击，经济增长速度明显较新兴工业地区为低。据1979～1992年的统计，老工业基地的GDP的增长速度，大体要比新兴工业区低23%-44%。许多老工业基地，包括上海在内，传统的劳动密集型制造业和轻纺工业基本上失去了竞争力，技术装备比国际先进水平落后数十年。老工业基地出现的衰退现象，在全国引起很大震动，东北地区的反应特别强烈。拯救老工业基地的呼吁，“东北现象”的讨论，就在这种情况下高涨起来，老工业基地也由此开始采取调整、改造为主要内容的经济转型。
改革开放对我国老工业基地的挑战
改革开放引发出的我国老工业基地的衰退现象，是多种因素造成的。
一，从产业结构看，老工业基地的产业绝大多数是采掘工业、原材料工业、冶炼工业、能源工业、重型机械制造业、常规兵器制造业、尖端武器制造业等为主的重工业和军事工业。主要是为全国提供能源、原材料、技术装备和军事装备服务的。多年来，国家对老工业基地索取多、投入少，有一段时间连折旧费也全部上缴国家，设备、技术长期得不到更新改造，许多已经老化；一些虽经过改造，但多是“复制古董”（已故著名经济学家孙冶方语），不追求技术进步，不重视产业升级；有些矿山，开采上百年，已经枯竭。老工业基地的轻工业比重一般很小，而且落后，重工业比重高达65%，轻工业比重仅为35%，有的地方达到70:30。东南沿海地区位居前线，毗邻港澳台，建国后基本上没有大的工业建设，因此也没有老工业基地那样的包袱。改革开放之时，它们得区位优势之利，仅几年时间，就有8万多家港资企业迁入珠江三角洲，大批三资企业和乡镇企业也相继建立起来。这些企业，依靠先进的设备、技术和工艺，生产市场需求旺盛的家用电器、通信设备、流行服装、现代食品、装饰材料、日用化工、新式厨房用具、新式办公用品等新型日用消费工业品。能源、原材料等则由老工业基地和中西部地区供应，短缺的原材料和关键零部件还可以进口，因此，这些地区的新型日用消费品工业发展很快。他们一方面出口国际市场，一方面用市场经济方式，向北方和西部地区进军，很快占领了全国的市场。进入80年代中期，广东产品已形成领导全国消费品新潮流之势，连上海也难以与之抗衡。这一时期，上海、天津、沈阳、武汉、重庆、成都、西安等老工业基地也纷纷引进设备和技术，生产电视机、电冰箱、洗衣机、录像机，以后又生产VCD,但令人震惊的是,这些城市的家用电器产品,不但竞争不过三资企业,也竞争不过象广东科龙冰箱、江苏新科VCD那样的乡镇企业，几乎全军覆没。其他国家建设需要的大型成套装备，老工业基地也生产不了，必须进口；已引进的也不能消化吸收，还需重复引进。这些现象说明，我国老工业基地在技术和产业方面，老化的程度已经很高，与国际差距越拉越大，不能再拖下去了。
二，从所有制结构看，我国的老工业基地是以国有企业为主体、由国家财政直接投资建设起来的，是大中型国有企业、军工企业和老职工最集中的地方。根据1978年的统计，在全国工业总产值中，国有占72%，集体占28%，私营及其他非公有制成份为0。老工业基地的国有工业比重高达80%以上，如按资产总量计算，国有资产比重超过90%。在计划经济时代，国家对企业和职工都实行包下来的体制。政府主宰企业的一切，企业没有独立的资本、权力和利益，国家是唯一的利益主体，盈亏由国家统负，因此，无论国有或集体企业都不是本来意义的企业。1979年开始的经济体制改革，首先在扩大国有企业自主权上启动，接着，又推行承包制及其他多种改革形式，力图把企业搞活，但不论什么形式，都必须在不改变国有制的前提下进行。因此，直至90年代中，国企改革始终没有走出困境。80年代中期，国家实行了拨改贷政策，目的是想改革企业吃国家大锅饭的资金供给体制，但因为企业的国有制没有改革，对企业来说，财政拨款、银行贷款并无本质上的区别。实际执行的结果，不但没有起到约束企业的作用，反而使企业在已有的社会负担、冗员负担之外，又增加了一重更沉重的债务包袱。
在东南沿海地区，传统的国有企业本来就不多。改革开放后，一涌而进的是数以万计的港澳台商投资企业，新建立的是乡镇企业、个体经济、私营经济和三资企业。与此同时，也有一批国有企业建立起来。但这些国有企业与传统的国有企业有很大的不同。他们的资本金不是国家财政拨款，也不是拨改贷性质的银行贷款，而是由归还银行贷款后自我积累起来的资金；他们的体制和机制是市场经济性质的；他们的设备是新的，职工是年轻的，更没有传统老国企那样的社会负担。这些地区的统计资料显示，到1994年，江苏、浙江、广东等省的工业总产值中，非国有工业的比重都已达到三分天下有其二的水平。许多乡镇工业的规模和技术装备水平，大大优于国有工业。经过近年来的调整改造和二次创业，这几个省的乡镇工业又上了一个新的台阶，在产品质量、款式、价格等方面的竞争力都强于国有企业。上海市长徐匡迪说，在80年代中期，由于各地经济的快速发展，特别是周边地区乡镇企业的异军突起，使得上海的劳动密集型传统制造业和轻纺工业失去了竞争能力。只是在朱镕基市长下了“壮士断臂”决心之后，轻纺工业才得到调整和改造。
老工业基地国企改革的困境与东南沿海地区非国有经济的蓬勃发展，形成鲜明的对比。老工业基地由国有企业独立支撑，而东南沿海则调动了政府、民间、国内国外各方面的力量；老工业基地的企业仍然受着计划经济体制的严重束缚，而东南沿海地区的企业则已在市场经济轨道上运行了。在东南沿海地区发展非国有经济的启示下，老工业基地绕开国企改革这个难点，在发展非国有经济方面也做了很大的努力，但由于国企比重过大，改革进展迟缓，非国有经济发展很慢，经济活力远远赶不上东南沿海地区。
党的十五大和十五届四中全会在理论和政策上对国有企业改革作出的重大决策，打破了久拖不决的僵局，把国企改革推进到一个崭新的阶段。国有企业的战略性改组和国有经济布局的战略性调整，包括国有企业的资产重组、兼并破产、股份制改造、债转股、股票上市、国有资本的进退、建立现代企业制度、职工下岗再就业、建立和健全社会保障制度等，已成为国企改革的主旋律。人们认识到，国有企业目前正经历着历史上最深刻的变革，国企改革已经到了集中支付改革成本的时期，成功在望。但不能不看到的是，不少国有企业由于改革的曲折已被拖得精疲力竭，承担技术改造、减人增效、下岗再就业和社会保障等繁重的任务，已力不从心。老工业基地城市的政府不得不把很大精力用于应对国企改革中的棘手问题，特别是企业破产、职工下岗、社会保障基金筹集，以至无法脱身。
三，从城市的功能和经济结构看，我国的老工业基地是按照工业产品的生产和供应基地的要求来建设的。生产总过程中生产、流通、分配、消费四个环节，只重视生产环节而忽视其他环节。经济结构总体上是单一的工业结构，商业、服务业等第三产业比重很小，而且不认为它们是创造价值的部门。农业仅是少量的郊区蔬菜、副食品生产地。在计划经济体制下，老工业基地的生产资料实行国家调拨制，生活资料实行配给制，所以老工业基地实际上是一个只有产品没有商品的地方；因为所有企业都是国有和集体经济，不存在不同利益主体之间的商品交换，因而也是一个没有商品交换的地方；因为原材料、劳动力、资金等生产要素的供应、产品的销售都是由国家的商业、物资、劳动、银行等政府部门用行政手段来完成的，因而还是一个没有市场的地方。对于老工业基地是一个区域经济中心，应当发挥带动周边地区经济发展的作用，基本上没有认识，更谈不上中心城市功能的建设。而在东南沿海地区，由于非国有经济率先在这里发展起来，企业的产、供、销不需要计划经济体制的支持，而是求诸市场，因此，改革开放之始，商品、交换、市场这些老工业基地没有的概念、机制和运作方式，就在这里自发形成。大批当地农民进入乡镇企业，大批外地农民涌向东南沿海城市务工，使一批新兴城市和小城镇蓬勃发展起来。
老工业基地是按单一的工业生产功能设计的。第三产业尤其是现代型第三产业很不发达，城市基础设施欠帐很多，环境污染严重，投资条件恶劣。要把这样的城市改变为区域的经济中心，其难度也是可想而知的。为了改变这种状况，首先推行改革的是老工业基地，而不是东南沿海的城市。如以扩大国有企业自主权为突破口的企业改革，是1978年在四川的成都和重庆开展的；确立老工业基地为区域经济中心，进行中心城市综合改革，是1981年在重庆试点，以后扩展到大部分老工业基地的；其他许多以市场为导向的改革，都是在老工业基地先行试点而后推广的；对外开放也是面向所有老工业基地的。但是，由于老工业基地受计划经济体制的束缚很深，历史包袱沉重，推进改革难度很大，取得的成效远不如东南沿海城市。
以上这些因素，概括起来是两个方面：一是我国老工业基地出现衰落是由技术和产业的落后引起的，二是由我国实行高度集中的计划经济体制造成的。前者与发达国家老工业基地的情况基本相同，后者则是发达国家所没有的。因此，我国老工业基地的调整、改革，必须从两个方面作战，一方面，通过改革来实现体制转型，建立起市场经济体制，建成区域经济中心；另一方面，以创新精神进行技术和产业升级，改造传统产业、发展新兴产业、淘汰落后产业。
我国老工业基地的体制转型
我国老工业基地的体制转型主要进行了以下几方面的改革。
1.国有企业的改革
我国的国有企业改革，最早开始于老工业基地。现在所进行的攻坚战役，主战场仍在老工业基地。当前改革的主要任务是实现党中央、国务院提出的三年脱困目标。基本措施是，以兼并、破产为主的企业资产重组，以股份制为主的产权多元化改造，以债转股为主的大型企业改制，以资产为纽带的企业集团建设，以有所为、有所不为为原则的企业布局调整，以再就业为中心的职工下岗分流，以按时足额发放养老金、下岗职工生活保障金等为目标的社会保障制度建设，以建立和完善法人治理结构为核心的现代企业制度建设。现在这些工作都在积极推进。上海得老工业基地调整改造和浦东开发开放并举之利，国有企业改革取得显著成效。国有资产负债率已由1995年的84%降低到1999年的60%，达到了世界公认的新兴工业化国家资产负债率的合理标准；企业富余职工得到了合理分流，冗员问题基本上得到解决，劳动生产率提高一倍以上；国有企业亏损面已由33%～34%下降到25%，到2002年可进一步下降到15%，达到世界公认的合理水平；退休职工养老金、下岗职工生活保障金，做到了100%的发放。辽宁省是全国老工业基地最困难的地区，经过国家的援助和辽宁自身的努力，去年全省国有企业已实现扭亏增盈。全国三年脱困的目标估计可以完成。但要防止虚假，防止玩统计游戏。
在国有企业改革中，成功的企业大部分是经过股份制改造的上市公司。实践证明，国有企业所以经营不善、管理不良、效益低下，根本原因是单一的国有投资主体，经营者只对政府的一个部门负责，建立了董事会的，成员来自一个单位，全部由上级政府任命，投资决策取决于主管政府部门的意志。实行产权主体多元化，国有资本、私营资本、外国资本、港澳台资本、本企业职工的资本、社会公众资本都可以参与，把投资主体从一元变成多元，董事会的成员由一个同一利益单位的代表变成多个不同利益单位的代表，企业的决策就可以实现民主化和科学化，不受政府干预，经营者对所有股东负责，受所有股东监督，上市公司还要对股民负责，受股民监督。这样的企业才有可能成为符合现代企业制度要求的企业。现在许多上市公司还没有做到这一点，需要我们继续作出努力。
必须指出，国有经济和国有企业改革是一个非常艰巨的任务。完成三年脱困目标，并不等于完成了国企改革。根据我们调查，完成三年脱困目标之后，还有许多艰巨工作要做。(1)下岗职工安置工作量和难度，不是减少，而是增加；(2)还有一批企业和军工企业未进行改革，必须继续推进；(3)债转股企业脱困是表面现象，真正实现机制转换式的脱困，还要花费时间，有的可能出现反复；(4)企业产权多元化和法人治理结构的建立和完善，从而真正建立起现代企业制度，难度还很大；(5)以产品为中心的企业技术改造，多数企业都面临项目、资金、开发能力等实际困难，有待政府给以指导和扶持。总之，我们决不能因为已在总体上实现脱困目标而放松这些工作。否则，国企的困境还可能复归。
2.所有制结构调整
与国有企业改革相联系，老工业基地的所有制结构调整也取得很大的进展。改革开放前的1978年，全国工业总产值的所有制结构是：国有占72%，集体占28%，私营为0；老工业基地的国有比重则占到80%以上，若按资产值计算，国有资产更要占到90%左右。总起来看，老工业基地是国有制占统治地位的经济。到1998年，全国的比例是，国有及国有控股工业占28%，非国有工业占72%，非国有工业中，包括私营、个体、外商、港澳台商在内的非公有工业占40%。在这个比例中，国有与非国有的比重，与1978年比正好形成一个颠倒，而私营及其他非公有部分，则由0增长到40%。老工业基地国有经济的比重要高一些，上海的比例是，国有及国有控股工业占44%，非国有工业占56%，非公有工业为46%；西安的比例是，国有及国有控股工业为50%，非国有工业为50%，非公有工业为38%。这些统计数字说明，无论从全国看，还是从老工业基地看，所有制结构的变化都是很大的。集体和私营两部分发展都比较快。非国有、非公有经济的发展，为解决国民经济长期供给的短缺作出了重要贡献，近年来又为国有企业下岗职工提供了大量的再就业机会。
老工业基地的所有制结构调整是从体制外和体制内两个方向推进的。改革开放初期，国有企业改革只能在不改变国有制的原则范围内进行，许多老工业基地，就绕过这个限制，在体制之外，发展乡镇企业、个体经济、三资企业等非国有制经济；党的十四大和十四届三中全会之后，特别是十五大和十五届四中全会之后，在理论上突破了许多禁区，提出一系列新的政策，老工业基地又在国有企业改革中引进非国有经济，实现了产权多元化改造，在体制内发展了非国有经济。
与此同时，一批新型国有企业在东南沿海地区崛起。这类国有企业的特点是，资本金来自银行贷款，经过几年经营后，企业用自己的税后利润将贷款本息归还了银行。在经营管理上，企业完全按市场经济原则运作，没有传统国有企业那些规章制度，也没有传统国有企业那些包袱，经营十分灵活，经济效益也高。如三九集团就是这样的企业。为了研究国有企业的这种现象，理论界把这类企业简称为“南国企”，把由财政拨款建立起来的、按计划经济体制运行的传统国有企业简称为“北国企”。实际上是“南国企”类型的企业，在老工业基地城市也已发展起来，如成都的地奥心血康制药公司。把这类公司所以界定为国有企业，是因为举办企业的是国家机关或国家科研机构，向银行借贷资本金是由这些机构担保的。但由于真正经营企业并取得成功的是这些企业的创业者，因此，当企业发达起来之后，产权明晰问题就突出起来，甚至引起纠纷。实践证明，这类国有企业应当鼓励发展，但在产权关系和企业经营者激励、约束机制上要有一套政策，否则，时间长了也会产生各种问题。
最近我们从新闻媒体报道中看到，上海、北京、重庆、广州等市都宣布今后不再建国有独资企业。这种政策的本义是可以理解的，但也不要绝对化。有些高技术产业对国民经济的发展具有重要战略意义，但风险很大，非国有资本不敢投入，这时，国家就应投资建设，取得成功后，或将企业股份化，或将国有资产全部转让出去，换回国有资本，再投入新的风险项目。
这里要特别指出的是，在所有制结构调整中，国有和非国有经济的发展是相互促进的。80年代初，国家出台了发展各种非国有制经济的政策，引发了民间资本、香港资本、外国资本的投资热潮。到80年代中，在交通、能源等方面出现了严重的瓶颈制约。为了促进整个国民经济的发展，国家用巨额投资建设了大批能源、原材料、交通、通讯等企业和设施，从而使非国有制经济获得了蓬勃发展的重要外部条件。如果没有这些条件，仅靠政府的政策，非国有制经济是难以发展起来的。因为非国有制经济绝大部分都是加工制造业，他们需要能源、原材料工业和交通运输业、通讯业等基础设施的支持，而他们是没有能力、也不愿意进行这些规模大、建设周期长、回报率低的建设的，只有国家才有这种力量。从这个意义上说，真正使非国有制经济得到发展的是国有经济。而由于非国有制经济的发展，在许多方面弥补了国有经济的不足，并为国有经济的改革和发展树立了一个对立面参照系和机制对手，对国有经济在改革中提高控制力，是一个有力的推动。近年来上海实施的国有、非国有“两个轮子一起转”的方针，正是这种相互促进关系的具体体现。
老工业基地的所有制结构调整虽然取得很大成绩，但进展仍然显得缓慢。根据有关资料统计，按资产总量计算，迄今为止，老工业基地的国有资产比重仍占80%左右（包括国有企业所占的土地）。这个比例似乎大了一些，应通过产权制度改革进一步降低。一些国有经济完全可以退出的一般领域，应积极退出；一些向外国投资者开放的领域，应向国内非国有经济开放，有的不允许外国资本进入的领域，也应允许国内非国有资本进入；国有独资企业的改革，应广泛吸引各种非国有经济成份参加。只有这样，才能实现党的十五届四中全会提出的“放大国有资本的功能，提高国有经济的控制力、影响力和带动力”的重大战略决策。
3.三次产业结构体系的建立
80年代后期，国家为适应市场经济的发展和对外开放的需要，采用了国际通行的国民生产总值(GNP)和国内生产总值(GDP)的指标体系，和按一、二、三次产业进行产业分类的体系。前者存在一些不科学的地方，但还没有可以替代的方法；后者则得到普遍的肯定。一、二、三次产业不仅是一个产业划分标准，在三次产业之间还有着此消彼长的内在联系。第一产业在GDP中和就业劳动力中的比重不断下降，第二产业和第三产业的比重协调上升，直至第三产业的比重大大超过二、三产业，整个经济才能达到工业化的发达境界。
我国老工业基地的建设和发展，没有重视这个规律，导致第二产业孤军突进，没有得到第三产业的有力支撑，使第二产业和整个国民经济的发展都受到影响。90年代以后,老工业基地普遍重视了三次产业发展之间的关系,有力地进行了结构调整。1992年邓小平发表南方谈话后，上海首先提出了三、二、一为序的产业结构调整方针，之后，各个老工业基地都从自己的实际出发确定了三次产业的发展目标和措施。总的指导思想是，优先发展第三产业，调整提高第二产业，适度扩大第一产业。
第三产业是老工业基地最薄弱的产业部门。开始是开放农产品自由市场，发展商品零售业，其后是发展商品批发业，随着改革开放的深入和各种生产因素市场的逐步形成，交通运输业，邮电通讯业，房地产业，旅游业，金融业，证券业，保险业，信息咨询业，会计、法律、资产评估等中介服务业，教育、卫生、文化、体育等文化产业，社会化服务业等，过去从来没有的产业都一个个发展起来，过去不认为是创造价值的事业，成为社会财富的重要来源。在解决下岗职工再就业中，第三产业发挥了重要作用。到1999年，除重庆因农村比重过大，第三产业不足40%外，多数老工业基地的第三产业都接近50%，上海预计2000年可达到52%，三次产业多形成三、二、一的排序。但由于发展水平的差异，各地第三产业的构成也有很大不同。一般以交通、通讯、商业、服务、房地产、旅游、文化教育事业等为主，上海则已上升到证券、外汇、期货、金融、保险、信息、咨询服务等更高的层次。从各地发展的趋势看，不要多久，老工业基地大都可以形成一个第二、第三产业共同驱动经济发展的新局面。
老工业基地基本上没有第一产业。改革开放后，实行市领导周围县的体制，使老工业基地都有了大小不等的第一产业和农村人口。城市政府领导农村、农业和农民，是中国的一大创举。对城市来说，第一是，划出了一个行政性的辐射区域，有利于城市经济的发展；第二是，市领导下的县，都有可能建设成为中心城市的卫星城，有利于城市的扩张和布局；第三是，可以从根本上解决城市的蔬菜和副食品供应和城市对农业的更高需求。对农村来说，第一是，直接接受中心城市的辐射和产业的转移，有利于农村的工业化和城市化；第二是，有利于农业从传统农业向现代农业、都市型农业发展；第三是，大大有利于工业文明、城市文明向农村的普及，较快地改变农村的愚昧落后状态；第四是，最终，可以较快地缩小城乡差别，实现农民富裕的目标。现在人们已经看到，所有市领导的县，经济发展水平、农民收入水平、交通通讯状况、教育文化发展、城镇建设、精神文明建设等都超过其他农村。老工业基地有了第一产业，从而形成一、二、三次产业组成的经济结构和三次产业互相促进的发展格局。当前，老工业基地第一产业在GDP中的比重，一般均在10%以下，其中，天津为6%，沈阳为7%，西安为7%，成都为10%，重庆领导的农村多，为21%，上海领导的县已基本实现城市化，比重为2%。
老工业基地的企业，都是“大而全”、“小而全”的企业，承担了许多本来应当由政府和社会承担的生产服务业和社会事业。这些事业基本上都是第三产业。为了推动企业建立现代企业制度，卸下背在企业身上的沉重包袱，老工业基地普遍进行了剥离企业非经营性资产和社会事业的改革。剥离工作一般分两步进行，第一步，先剥离出来，组成经营性公司，实行分帐管理，进而，实行自主经营、独立核算、自负盈亏，亏损由企业补贴；第二步，将剥离出来的企业和事业，连同经费，移交当地政府管理。现在多数企业的剥离工作已经做完，上市公司特别是海外上市公司做得较好，但移交政府的工作，难度很大，基本上没有什么进展。这一步工作，对于提高企业的经济效益，发展城市的第三产业，提高城市的专业化、社会化水平有重要意义，应加大这方面的改革力度。
在调整产业结构的同时，老工业基地普遍加强了支柱产业的选择和培育工作。支柱产业选择的标准是，有龙头企业，有拳头产品，有较高的竞争力和市场占有率，有较好的发展前景。支柱产业不仅在第二产业中选，不少城市还选择了第三产业中的优势项目。为了培育支柱产业，不少老工业基地在国有企业改革中有意识地将国有优良资产向支柱产业、优势行业重点企业集中，形成强大的经济技术实力。武汉经过几年的选择和培育，已经形成“四主两辅”的支柱产业格局。四主是：钢铁、汽车、机械和以光纤光缆通讯为主的高技术产业；两辅是服装和食品。武汉的服装业到90年代已基本跨掉；后来由几家民营企业带动，几年之内就形成了气候，打出了“汉派服装”的旗号，年产值达到50亿元。上海从80年代中就开始了支柱产业的选择和培育。经过十余年的努力，汽车、通讯设备、电站设备、钢铁、石油化工、家用电器六大支柱产业，信息、生物工程和医药、新材料三大高科技产业已经建立起来。
4.老工业基地功能的转变
由工业生产中心向区域经济中心转变，是老工业基地20年来最大的功能转变。这个转变是从80年代初中央提出城市是经济中心的概念之后，并在重庆进行中心城市综合改革试点开始的。
我国的老工业基地城市，在解放初期，许多都是中央直辖市和大区直辖市。大区撤销后，除上海、天津外，都改成了省辖市。这些城市，历史上就是区域性的经济、政治、文化中心，上海还是远东地区的国际经济中心。一些城市，如上海、天津、重庆、武汉等，还是在屈辱的条件下被迫对外开放的商埠，大连在日本和沙俄争夺下，曾三度被宣布为国际自由港。这些城市都有大小不同的商品集散功能和服务功能，工业、商贸、金融、证券、航运等也较为发达。作为行政区，这些城市都有明确的边界；但作为经济中心，这些城市则是没有明确的边界的，它的活动不受行政边界的限制，其触角可以达到任何可能达到的地方。解放后，国家在这些城市进行了大规模的工业建设，但由于帝国主义的封锁和我国的自我封闭，这些城市基本上变成了一个个由行政区划封闭起来的工业基地，失去了城市的经济中心功能，对周边地区的影响力大大减弱。
改革开放的政策，解放了企业，也解放了城市特别是老工业基地城市。1979年，中财委在全国开展的系列调查中，党和政府、理论界认真研究了我国大城市的现状，深入探讨了城市和城市经济理论，重新评估了国家的城市政策，明确提出，城市不是一个行政区，而是一个区域经济中心的概念，必须打破封闭、打破分割，实行开放，以充分发挥城市带动区域经济发展的作用。为了实现这一理论和政策目标，党中央于1983年3月作出决定，在重庆进行中心城市综合改革试点。接着，对重庆、武汉、沈阳、西安等若干中心城市实行了计划单列。从此，老工业基地开始了具有历史意义的功能转变。
老工业基地城市普遍进行了打破封闭、打破分割的改革，实行对内对外开放，已由一个封闭的行政区转变为一个区域的经济中心。这些经济中心的辐射范围，由其经济实力的强弱来决定。经济实力强，辐射半径就长，否则就短。以成都为例，它的辐射范围有4个层次。第一个层次是成都所属的19个区县，约1000万人。这一区域的GDP总量约占四川的三分之一。第二个层次是以成都为中心的成都平原经济圈，这个区域的GDP占四川的44%，它的地位相当于广东的珠江三角洲，对四川全省的发展具有很重要的带动作用。第三个层次是成渝经济区，或称长江上游经济圈，它是跨省市的经济区。这个经济区城市密集，经济实力最强，具有辐射长江上游广大地区的能力。第四个层次是西南地区。国务院对成都的功能定位是西南地区的“三中心、两枢钮”（科技中心、商贸中心、金融中心，交通枢钮、通信枢钮）。西南包括西藏，成都对四川、西藏、云南少数民族地区具有强大的辐射力和吸引力。特别要提出的是，这些城市都与世界许多国家和地区建立了越来越密切的经济合作和贸易往来，不少城市还吸引了跨国公司投资建厂。
老工业基地城市围绕提高辐射力、吸引力和综合服务能力进行了广泛的功能建设。这些城市已经改变了单一的工业生产中心的格局，对外的立体交通网络和市内交通网络，程控通信和移动通信，商品批发市场、生产要素市场，银行、证券、保险等金融产业，文化、教育、科技、广播、电视、出版等事业，都有了蓬勃发展。说明这些城市的交通中心、通信中心、金融中心、科技中心、精神产品的生产和传播中心的功能已经建立起来。列宁在1917年说过：“城市是经济、政治和人民精神生活的中心，是前进的主要动力。”这种景象，已在我国成为现实。
最近一段时间，不少老工业基地城市都出现了大公司总部向这些城市迁移、生产基地继续留在原地的现象。这种现象很值得我们重视。说明这些城市的功能已能给大公司带来更多的信息、商机和利益，同时还能够为大公司提供管理其外地生产企业的便利。这种趋势发展下去，城市作为工业生产基地的功能将进一步减弱，大公司总部聚集的功能将进一步增强，从而增强了城市的中枢管理机能。在上海，不仅国内的大公司总部不断迁入，跨国公司的亚洲总部也有不少到了浦东。这意味着城市作用的加强，同时也要求城市的工业生产布局要有新的思路。
老工业基地城市基础设施欠帐很多，改革开放以来特别是90年代以来，各地围绕改造旧城市、建设现代化城市这样的目标，进行了大规模的城市基础设施建设和环境治理，取得很大成效。城市总体规划、城市的性质和功能，都经过国务院批准。通过“退二进三”政策的实施，发挥了土地级差地租的效应，主城区工厂、居住、商业、办公等混杂现象大为改观，中央商务区、居民小区、大学区、工业区、高新技术开发区等城市功能分工区已基本形成。城市公共交通、通讯、广播、电视、水、电、气、下水道等市政建设和服务社会化有了很大改善。空气、水、垃圾、噪音等城市环境污染受到重视，上海苏州河、成都府南河、西安环城河等市内污染严重河流得到治理。
城市功能转变带来的问题是，象发达国家和发展中国家那样的城市病，开始在老工业基地城市发展和蔓延。失业者、无收入和低收入者、下岗职工、流浪在城市的无业农民等城市贫困人口大量增加，黄、毒、赌和刑事犯罪屡打不止，社会治安不良等，都对城市的健康发展产生着不利影响。如何铲除这些丑恶现象，走出一条有中国特色的中心城市建设和发展的新路，还需要我们认真探索。
我国老工业基地的技术和产业升级
我国老工业基地的振兴，除改革体制、转换机制之外，根本的出路还在于实行以技术与产业升级为内容的结构调整。
我国老工业基地的产业和技术，在五、六十年代，并不多么落后，有些方面还是比较先进的。我国在六十年代突破的“两弹一星”技术，都是在老工业基地的研究所和工厂研制出来的。但由于当时帝国主义的封锁和我们采取的封闭政策，不重视引进国外先进技术，不重视企业的技术改造，不重视产业升级，因此，进入70年代之后，除少数领域外，老工业基地的技术装备都进入陈旧落后状态。无论消费品和投资品都是用传统技术制造出来的传统产品。而这一时期，全世界正处在新一轮的技术革命高潮之中，这就拉大了我们与发达国家之间科学技术方面的差距。
改革开放后，国家集中力量实施沿海发展战略，难以顾及老工业基地的困难。但在“八五”计划期间，仍选择了上海、天津、沈阳、武汉、重庆、哈尔滨6个老工业基地给以技术改造的扶持。对沈阳铁西工业区的技术改造扶持政策一直持续到现在。其他老工业基地也尽其所能，作了大量调整改造工作。据沈阳统计，1980年到1998年，累计完成技术改造投资359亿元，其中地方技改投资241亿元，占67%。在技改中，沈阳把投资的70%放在机械、医药、化工、电子等支柱产业、优势产业和新兴产业上，使沈阳机床行业的技术装备、主导产品、组织模式水平均居全国领先地位，数控机床国内市场占有率达到20%，普通机床、摇臂钻床达到25%和70%。与此同时，还开发出了国家重点工程建设配套的大容量高压输变电设备、大型露天矿连续开采设备、大型合成氨成套设备、乙烯工程配套设备等一批具有国内先进水平的新产品，重点发展了汽车、环保、电子等新产业。
天津是利用外资进行嫁接式技术改造取得成功的典型城市之一。在1994年到1999年六年间，他们共吸引28个国家和地区的120家跨国公司，投资36亿美元，嫁接改造了162家国有大中型企业，形成了以石油套管、彩管、空调器、无氟冰箱压缩机等一批新产品。新产品产值在全市工业总产值中的比重，1992年为12.9%，1999年上升到24.5%。与此同时，他们又学习借鉴国外先进管理方式，改善了企业管理。如汽车行业推行了“丰田”模式，机械行业推行了"5S"的现场定置管理模式。成功的有中外合资改造，企业面貌全新；引进内资改造，实现产品升级；由同业名牌企业兼并，提高了产品档次；国家贷款改造，实现了设备、技术、工艺流程和产品的更新。但总的看，老工业基地的改造，不仅力度小，投资少，而且采用高新技术改造不够，有的还是“复制古董”式的改造。有改造由于只改了主机，没有辅助部分的改造，难于发挥作用。有些以改造为名，实际上发了工资，养了职工。
武汉的技术改造特色是引进国内名牌企业进行兼并改造。厦华、小天鹅、海尔、山东纸业等是国内家用电器和造纸的名牌企业，市场占有份额和经济效益都比较好，而武汉的同类企业却陷入困境。为了改变这种状况，他们将这些名牌企业引进武汉，通过兼并，用这些企业的资金、技术、管理、品牌等对武汉的同类企业进行改造。从结果看，武汉的原企业不存在了，但这些企业的产品却上了档次，扩大了市场占有份额。
重庆被称为是“东北现象”与“西部现象”叠加的城市。表现为传统的老国有工业密集，军工企业密集，三峡库区搬迁企业密集。是所有老工业基地中调整改造任务最重、困难最多的城市。但他们以极大的努力，推进老企业的改造和新产品的开发，基本形成了西部唯一的摩托车、汽车及零部件生产基地。
但由于历史欠帐太多，体制矛盾突出，改造力度远远不足，沈阳自“八五”计划以来，技改投资增幅一直呈下降趋势，1991年的增幅为41.2%，1998年下降到2.9%。全市主要工业设备中，居国际、国内先进水平的仅占16.2%，80%以上处于一般和落后状态。全市有近60%的大中型企业的设备尚未得到改造。武汉1998年国有企业固定资产净值率仅为52.8%，低于全国平均水平14个百分点。市属国有企业技术装备，60年代的占60%，40年代的占10%。重庆欠帐比沈阳、武汉更多，又有繁重的库区企业搬迁任务，走出困境要花更大的精力。
老工业基地技术改造的进展虽不尽人意，但却使人们认识到，振兴或者拯救老工业基地，仅靠改造旧的是不行的，必须有新的建设；旧的、老的，有的能改造，有的根本无法改造，必须淘汰。把他们20年走过的道路概括起来，就是，老工业基地的调整改造必须实行改造传统、发展高新、淘汰落后三者并举的方针。如果仅仅局限于传统产业的改造，而不迈出发展高新技术产业的步伐；企图把所有企业都保护下来，不去淘汰那些无法挽救甚至有害的落后企业，老工业基地的振兴是不可能实现的。要使老工业基地焕发青春，必须始终走在科技进步的前沿。
我国的传统产业在工业中占有很大的比重。传统产业并非夕阳产业。而是由于传统产业的设备和技术落后，不能生产出适应市场需求变化的产品，导致传统产业在市场竞争中处于不利地位。而一旦用先进技术进行改造，传统产业、产品的质量、性能、档次就会大大提高，企业面貌就会改观。数控机床过去我们生产不了，都要依靠进口。沈阳用先进技术、装备对机床厂进行了改造，老企业生产出了当前世界的前沿产品，并且在国内市场上占了20%的份额。说明改造传统产业潜力大、意义也大。传统产业在我国工业化中还有广阔发展前景，当前老工业基地的首要任务，应当是以现代技术为手段，以促进产业结构、产品结构的优化为目的，来改造传统产业。
从老工业基地的实践看，改造传统产业，不仅在资金上，而且在认识上、体制上、政策上都还存在许多问题。如“复制古董”式的改造在一些地方仍然没有改变；拨改贷后产生的“不改造等死，改造找死”的问题还没有找到比较好的解决途径；实行国债贷款改造和财政贴息政策后，又产生一种“不要白不要”的心态，争上改造项目，争要贴息贷款。连同争要国债投资指标、债转股指标、核销呆坏帐指标、股票上市批件等，形成近20年来最大的一次“跑部（步）钱（前）进”高潮。这些问题归根结底是由投资体制造成的。这种体制的投资主体，名义上是企业，实际上仍然是政府，而且是中央政府的一些部门。既然是中央政府的一些部门，而且把审批权高度集中在自己手中，对企业和地方政府来说就不可能产生什么压力，相反，还会促使他们想方设法到北京去争取这些指标，而不顾付出多大的成本，甚至采取行贿的手段。这种体制若不进行改革，特别是不能使企业真正成为投资主体，不能把技术改造变为企业行为，不能把技改资金来源多元化，加快老工业基地的改造和产业升级，恐怕难以实现。而且还会为权钱交易等腐败现象开辟一条新的管道。
传统产业，并不是都能改造、都需要改造的。必须随着技术的进步、需求的变化、产业的升级，主动进行淘汰。纺织工业是当前我国绝对过剩的产业，而且设备陈旧落后，淘汰一部分过剩而落后的纱锭，是结构调整的必然选择。“五小”工业曾对解决我国经济短缺、加快地方经济的发展，提高农民收入水平作出过重要贡献。现在这些企业，生产工艺落后，产品没有销路，资源浪费很大，环境污染严重，除少数改造升级外，大多数都应坚决淘汰。近几年老工业基地在压锭和压“小”方面都作了很大的努力，使产业结构发生了一些变化，但涉及职工下岗安置、企业关闭补偿等问题，解决难度很大，难下淘汰的决心。
发展高新，就是要在老工业基地新建高新技术产业企业，并使之逐步成为支柱产业，使老工业基地的产业结构不断随科技进步而更迭，形成良性循环，永葆青春活力。这类企业不仅设备、技术、产品要新，管理、体制、机制都必须新。沈阳的东大阿尔派公司就是这样的企业。东大阿尔派开发的是有自主知识产权的电子软件，他们用其中一种软件，采用“虚拟生产中心”的形式，生产医院用的CT机，软件和CT机都是高新技术产品。东大阿尔派公司是东北大学的高技术上市公司，后又与上海宝钢、企业职工持股会三方组成新的股份制企业，东大阿尔派控股，体制、机制全是新的。这个企业发展前景很好，有可能在沈阳带出一个电子软件产业来。不久前沈阳还与韩国合资，引进一条电脑主板生产线，年产100万台。电脑主板是硬件，如发展得好，也可能带出一个电子硬件产业来。沈阳市提的口号是建设经济新高地，高新技术产业是经济新高地的核心。
老工业基地发展高新技术产业，是依靠四种力量来推进的。
一是高等院校和科研院所的力量。依靠这支力量，建立有技术创新能力、产品开发能力、体制和机制全新的高科技公司。近几年来我国老工业基地发展起来的成都地奥、北大方正、清华同方、联想电脑、交大昂立、东大阿尔派、天大天财等都是这样的公司。其中上市公司受到股民的普遍青睐。西部老工业基地重庆、成都、西安高等院校、科研机构集中度很高，但至今还没有这样背景的上市公司，应当积极加以培育。
二是高新技术开发区。高新区是开发高新技术、培育新产业的重要基地。我国老工业基地普遍建立了国家级高新技术开发区和经济技术开发区。区内既有国内著名的高科技企业，又有跨国公司与我国合资建立的企业和科技机构，而且还普遍建立了孵化器式的科技创业服务中心。科技创业服务中心所孵化的不仅是某种高技术，主要在于它孵化的是一个个高科技企业。不仅使它的技术转化为产品，而且要使这些企业懂得如何在市场经济条件进行经营管理，并为他们办理注册、登记、开业、融资等各种手续，提供各种咨询服务，是培养民营高科技企业的好形式。另外他们还专门设立了回国人员、博士创业园，提供特殊服务。西安高新区的创业中心，到1999年，已有1032家创业者进入，沈阳进入的约300家。武汉高新区和经济技术开发区已担当起工业结构转型的重任。1999年，这两个开发区的工业产值，已占全市工业总产值的20%。高新区的上市公司已有4家，最近又批准5家。现在武汉高新区正在筹建“中国光谷”。湖北省的决心是，要“举全省之力，集全国之力，借世界之力”把“中国光谷”建设起来，五年内，使光电子信息产业的年产值达到1000亿元。西安高新区的同志认为，高新区应是一个第一生产力的解放区，把蕴藏在旧体制下的第一生产力解放出来。
三是国防高科技研究机构和军工企业。这是老工业基地发展高新技术产业的另一块重要阵地。过去这些机构和企业，只研究和生产军品，改革开放后，实行军民结合、以民养军的方针，大力发展民品，进入市场，取得很大成绩。长虹电视、嘉陵摩托、长安汽车、新舟60支线飞机等，就是军工企业转产民品的著名品牌。现在他们在研究开发高科技军品的同时，正积极把军工技术转向高科技民品开发，并已取得重要进展。
四是引进国外高新技术，在消化、吸收基础上的创新。上海、天津、武汉等老工业基地在这方面有很大进步。天津引进移动电话、电梯等高新技术后,积极组织零部件配套。目前为摩托罗拉寻呼机、OTIS电梯、LG空调机和微波炉等配套的厂家已有300多家，配套产品达400多个。
高新技术开发和产业升级，主体是企业。根据党的十五届四中全会精神，企业要加强技术开发力量和加大资金投入，大型企业都要建立技术开发中心，研究开发有自主知识产权的主导产品，增加技术储备，搞好技术人员培训。上海的实践说明，企业研究和开发资金投入的大小，对产品的技术含量、产品的更新周期、市场占有率的提高，都有重要影响。关于企业研究和开发资金投入的比例，国家要求为企业销售收入的2～3%，目前上海是1%，天津是0.8%。
改造传统、发展高新、淘汰落后，是密切联系在一起的。是一个推动技术不断进步、产业不断升级的动态过程，任何时候都不能放松。在技术革命、产业革命一日千里的今天，更要赶上潮流，否则就要落后。老工业基地在这三个方面都还处于落后状态，历史欠帐很多。当前和今后相当一段时间，要集中力量，从上述四个方面，把老工业基地的技术和产业提升到一个新的水平。
加快老工业基地调整改造步伐的建议
老工业基地的调整改造尽管取得很大成绩，也有很多经验，但总体上看，进展还比较缓慢，有些问题还很严重，需要加快调整改造步伐，为此，向党中央、国务院提出如下共同性政策建议，希望得到采纳实施。
1.把老工业基地的调整改造与西部大开发紧密结合起来，并列入国家的“十五计划”和长远规划
西部大开发是在实施沿海发展战略之后，中央又作出的一项重大战略决策。是全国的事情。老工业基地的改造和建设，必须与西部大开发紧密结合，在为西部大开发服务中实现振兴老工业基地的目标。西部大开发是一个长期而浩大的工程，需要几代人的艰苦奋斗才能实现；西部大开发是在一个较为落后的广袤土地和许多未开垦的处女地进行的开发，对物资、技术、人才、管理的需求很大，为老工业基地提供了许多用武之地。为此，我们建议，老工业基地的企业，要积极向西部挺进，寻求各种商机；同时建议政府有关部门，在实施国家重大项目、进行政府采购时，要尽可能用买方信贷、卖方信贷、招标、投标等方式，给老工业基地以订货的机会。凡在国内能生产和制造的，西部企业就不要进口，政府就不要向国外采购。西气东送、西电东输，都是西部开发的庞大工程，耗资都在数百千亿，应给老工业基地参与这些重大工程项目的机会，从而为老工业基地的发电设备制造、输变电设备制造，以及其他装备制造业的振兴和产业升级提供机遇。
为了加快老工业基地的改造和产业升级步伐，建议国家在“十五”计划的长远规划中，专门列出有关老工业基地的章节，用国家的力量和法律的手段，有计划地推进老工业基地的调整改造。
2.完善社会保障制度的建设，对老工业基地实行补偿倾斜政策
目前困扰我国老工业基地的问题很多，各地的情况也不尽相同，但一致的看法是，共同的最主要的是社会保障问题。集中表现为社会保障制度尚不健全，社会保障基金严重不足，不少地方难以做到按时足额发放。导致人们存钱防病、防老的心态日增，消费需求难以提升，又给其他改革带来负面影响。
根据对武汉、成都、重庆、西安、沈阳等地的调查，老工业基地的社会保障问题，与全国比，具有四个明显的特点：一是享受保障的人数多，二是集中度高，三是资源枯竭企业和破产企业多，四是基金缺口大。据沈阳劳动保障部门的统计分析，在职职工与退休职工的比例，全国平均为3.6:1，沈阳为2.19:1，收支平衡点为3:1。职工退休养老金缺口，1999年为8.2亿元，2000年将达到9.75亿元。从辽宁全省看，离退休人员的比重已达37.3%，高出全国平均6个百分点，而且每年还以6.3%的速度增加。2000年的养老金以90%以上的收缴率计算，缺口仍高达17.2亿元。拖欠离退休人员养老金的问题，并未因中央对足额发放政策三令五申而得到解决，截至1999年末，累计拖欠达28.7亿元，拖欠人数达108万人。去年国家规定增加的30%，也有一部分没有发放。离退休人员反应十分强烈。
在下岗职工基本生活保障问题上，突出的矛盾也是资金不足。辽宁在1999年9月以前，因保障水平较低，一些人对进入再就业服务中心持观望态度；9月以后，国家把保障水平提高30%，要求进入再就业服务中心的人逐月增加。这种情况使本来就有资金缺口的基本生活费出现了更大的缺口。原来设计的“三三制”筹资政策，因企业、社会的筹资份额不到位，财政也很困难，预计2000年的资金缺口将达到6.92亿元。
上述辽宁全省和沈阳的情况，其他城市都大同小异。保障基金结余和收缴较好的地方，估计三、五个月后也将进入缺口状态。为了缓解当前的矛盾，建议国家对老工业基地实行补偿倾斜政策。凡拖欠离退休人员的养老金，应作一次彻底的清理，由中央和地方财政全额偿还，中央财政兜底。并采取有效措施，坚决防止再发生拖欠问题，以维护中央政府的权威和国家领导人对人民群众的庄严承诺。
社会保障基金严重不足是由历史欠帐造成的；历史上应提留的社会保障积累，基本上都已用于生产建设，形成国有资产。因此，现在的国有资产中就包括过去应提留的社会保障基金在内。为了从根本上解决社会保障基金不足的问题，建议国家下决心拿一块国有优良资产出来，并入社会保障基金，并允许在资本市场上运作，使之不断保值、增殖。同时，还可考虑发行社会保障债券。对此，应加快制定具体办法，付诸实施。在过去几十年里，老工业基地的产业工人为国家的社会主义现代化建设作出了很大贡献，现在他们是因调整产业结构而下岗的，我们要对他们的生活保障和再就业负起责任，宁肯少搞一些建设，也要解决他们的困难。老工业基地对社会保障制度的有力推进和如实兑现如干旱之望透雨。不但是求稳定，更重要的是求改革，求发展。已离退、已下岗人员的问题解决不好，进一步的国企改革将难上加难。
3.对老工业基地的技术改造和产业升级给以有效的政策扶持
老工业基地的技术改造和产业升级是国家对经济结构进行战略性调整的主要内容之一。建议国家在政策上加强扶持力度。在向西部倾斜的同时，要结合西部大开发的需要，有计划、有目的地向老工业基地某些地区、某些领域、某些方面倾斜。
要继续推广老工业基地调整改造的经验，坚持改造传统、发展高新、淘汰落后的方针。建议国家设立老工业基地改造建设指导委员会，设立老工业基地产业调整援助基金。基金由国家和地方共同筹集，主要用于高新技术产业和支柱产业的培育和发展，用高新技术改造有发展前景的传统产业，为淘汰落后企业支付改革成本。国家在国企改革中推行的一系列政策，如国债资金分配政策，兼并破产政策，债转股政策，贴息贷款政策，股票上市政策等，都应继续推行，并适当向老工业基地倾斜。由中央有关部门集中审批技改投资的政策，不利于调动企业和地方的积极性，建议进行改革，逐步使企业成为技改投资的主体，明确企业的责权。
要学习和推广上海“两个轮子一齐转”的经验，继续推进国有企业的改革，调整国有经济的布局，有计划地退出那些不需要国有经济占领的领域。同时，要进一步发展非国有经济和非公有经济，凡是允许外国投资者进入的投资和经营领域，都应允许国内的非国有、非公有的投资者进入，以充分调动各种经济成份的积极性。
对资源枯竭而停产的资源开发型企业，既要有临时措施，又要有根本解决办法。如何安置职工？这是老工业基地当前最难解决的矛盾。辽宁葫芦岛市杨家杖子钼矿是一个开采上百年的老矿，由中国有色金属总公司领导。因资源枯竭，决定停产，以每人1.8万元的安置费遣散职工。由于工作做得不细，引起职工不满，发生骚乱。经多方面工作，事件暂告平息，但问题并未真正解决。类似杨家杖子钼矿的情况，在辽宁还有六、七处，在全国还有很多。现在我国正处在生产高峰期的资源开发型企业何止百千？这些企业资源枯竭后又怎么办？政策措施是什么？必须未雨绸缪。根据国外的经验，对资源开采性企业，从开采之日起，就要给资源确定价格，有偿使用；在资源开采成本中设立补偿基金科目，为以后的枯竭停产、遣散职工提供补偿；对地面土地、植被、水源等环境破坏制定谁开发谁复原的政策等。这些方面我们都是没有的。建议国家组织专门力量加以研究，制定切实可行的政策措施。目前实行的“关门走人”、发遣散费的政策，不尽适当。现在党政机关机构改革规定，30年以上工龄的可以加几级工资后退休，建议对资源枯竭停产的企业职工也采取这种政策，对年轻职工要重新安置工作。国家宁肯少搞一些建设，也要把这些职工安置好。
4.发挥军工企业和科研机构的作用，解决军工企业的困难
老工业基地中，军工企业和研究机构占有相当大的比重。他们既要担负国家的军品生产和科研任务，又要开发民品，承担养军责任。加之，军工的管理体制和企业的改革比民用企业慢了很大一步，更不适应市场经济的需要，他们面临的困难较之民用企业更多。目前军工企业和科研军工的问题主要有两大类：一类是，如何发挥军工高科技的优势，积极参加到我国发展高科技产业的行列中来；另一类是，如何解决军工面临的困难，特别是一些特殊的困难。
解决第一类问题，主要是要打破军工和民用分割研究和开发的状态，实行体制外的联合和协作。结合点应尽可能放在军工企业和科研机构所在的城市，共同培育和建立城市的支柱产业，带动老工业基地高新技术产业的发展。在这方面，地方政府要主动关注军工企业和科研机构，要象对待外商那样，给他们创造良好的投资（包括自主知识产权投资的政策）环境和外部条件。
第二类问题主要是三个方面：一是军工企业改革的问题。军工企业同样存在改造传统、发展高新、淘汰落后的问题，同样要解决下岗分流和安置职工的问题，同样要发生离退休人员养老金和下岗职工基本生活费保障的问题。有些生产传统过时武器、转产又很困难的企业，也必须淘汰。对这类问题，国家各总公司应和地方政府协商，尽快提出解决方案，付诸实施，不要再施。二是军民分线管理的问题。过去中央的方针是军民结合、以民养军。在实践中，一些军工企业民品生产很好，有些已创出了品牌，形成了批量，占领了市场，上市筹资，产生了利润；但因为要养活军品线的人员，从整个企业看却是亏损。重庆生产摩托车和微型车的嘉陵、建设、长安都是这种情况。这就使生产民品的部分受到影响。为了鼓励和支持民品的发展，改变目前存在的不合理状况，建议实行军民分线管理和国养军体制。民品生产部分，完全按现代企业制度和公司法的原则进行经营管理，独立核算、自负盈亏、照章纳税，利润按规定上缴；保留的军品线，则由国家拨款养起来。这个体制对发展民品，推动军工企业走向市场，是很有利的。可能发生的问题是，两线职工会在分配上产生矛盾，但这个问题也并不难解决。三是三线企业调整搬迁负债如何处理的问题。80年代三线企业调整时，有一部分从山沟搬到城市，相当一部分搬迁费是银行贷款解决的。现在企业既还不了搬迁贷款，又无资金开发民品，许多企业陷入十分困难的境地。这个问题完全是政府行为造成的，建议国家用处理呆坏帐的办法，免除这些企业搬迁费贷款的包袱，使其有一个开发民品以求生存和发展的机会。
5.进一步改革城市管理体制
老工业基地基本上都是区域的中心城市。由于多数又具有省会城市的功能，因此，常常受到一些体制的制约，影响经济中心作用的发挥。80年代初中心城市改革所提出的打破条块分割的问题，并未真正解决。目前有两个问题应当提上改革的日程。一是打破企业隶属关系形成的条块分割。现在中央各部委包括军队已不再有直属企业；省级机构改革后，省级各部门也不再有直属企业；市级政府机构改革后，市直属企业也将消失。这样，条块分割的基础将随政府机构改革的完成而不复存在，每个企业都是独立的市场主体，不再隶属于任何部门和单位，在一个城市里的企业，不再因隶属关系不同而不能进行专业化协作和联合。这对城市的进一步社会化，更大地发挥中心城市的聚集效应，将起重要作用。各城市应抓住这个机遇，推进城市这一根本性体制改革。但是，条块分割实际是利益分割，城市改革近20年这一体制之所以没有突破，根本就在于利益关系没有得到调整。因此，改革这一体制还须下很大的功夫。二是改革不合理的征税制度。目前有些省会城市有一批省属企业，省税务局专门设立了直属税务分局，任务是在市里征收省属企业的税金。这种做法既违背了企业属地纳税的原则，又形成一个省市之间、上级和下级争税源的矛盾，必须进行改革。这种不合理的做法，源于企业的多种隶属关系，也源于至今没有理顺的财政体制，还源于各级财政都是吃饭财政。因此，改革时必须协调好省市之间的财政利益关系。
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