维系房市兴旺的纽带——记香港土地出让计划 管理的运作模式，本文主要内容关键词为：香港论文,纽带论文,兴旺论文,房市论文,运作模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
提要：
政府作为唯一的土地供应者，合理确定每年各类土地供应的数量，对于调整房地产市场供求关系异常重要。
如果土地推出过多，不仅影响政府来源于土地的近期和远期收入，造成土地资源的浪费，还影响到政府对房地产市场的宏观调控能力。
如果土地供应不足，将使地价、房价飞涨，增加市民解决住房问题的难度，同时降低香港在国际市场上的竞争力。
香港高度透明的年度土地出让计划，可令投资者对房市的现状作出准确的判断，对未来走势作出合理的预期，从而减少投资的盲目性，提高市场运作效率。
一、香港的土地需求与供应
香港是世界上人口最稠密的地区之一。据统计，香港1995年底共有人口630.79万人，预计在未来的15年内，香港人口可能会增长至750～810万人。在港岛和九龙组成的旧市区，1995年人口密度为每平方公里26130人。香港全域总面积1076平方公里，其中可供发展的土地仅占总面积的20%。为了使香港持续保持亚太地区经贸金融中心和国际城市的地位，并为居民提供一个较好的居住、工作环境，政府必须保证足够的土地和基础设施供应，且需在土地用途、交通运输及环境等因素中取得平衡，而土地供应的计划管理就成为达致这一目标的重要手段。
香港的土地供应主要来自新增城市建设用地和提高城市原有用地的使用效率两个方面，前者主要通过开发陆上非城市用地和填海造地来实现，而后者则是通过市区重建、改变土地用途和修订批地契约来实现。尤其值得一提的是，批地契约修订不仅优化了城市存量土地的利用结构，提高了存量土地的利用效率，也为政府带来了客观的财政收入，例如在1995／96财政年度，香港政府由修订契约所得的地价收入就高达103.7亿港元，所谓契约修订，是指修订限制了地段发展的旧批地契约条款，允许地块在符合现代城市规划的情况下重新发展，其目的是参照当前城市规划标准的转变，令存量土地达到最高最佳使用。例如将原油库用地改为住宅用地，不仅增加了房屋供应，而且改善了周围的环境。
二、香港土地出让计划的制定与实施
从满足社会需求、稳定政府土地收入、调控房地产市场的目的出发，香港政府于1980年成立了土地供应委员会（LDSC），负责确定批地事宜，并由香港地政总署负责土地出让计划的具体制定工作。根据《中英关于香港问题的联合声明》附件三的规定，中英土地委员会也从1985年开始介入了香港土地批租的管理工作。
香港地政总署每年11月份草拟批地计划书，说明下一年度市场需要多少土地供商业、居住和工业等用途的发展。在确定土地需要数量时，一般要针对各类用地的特点进行具体的定量、定性分析。例如，对于居住用地数量的确定，通常要经过房屋需求分析（根据人口自然、机械增长率和家庭规模、家庭结构、家庭年收入水平，确定需要多少个住宅单元，政府清拆违章、违例建筑需要多少房屋，之后推算所需建设住宅的面积）、土地容积率分析和土地面积的确定三个步骤。该数量的确定还要参照房地产市场的状况进行定性分析判断，以对房地产市场起到间接的调控作用。批地计划书草拟出来后，需要咨询房屋、规划、环境、交通等部门的意见，同时还咨询香港地产发展商会和大发展商的意见，之后报中英土地委员会研究协商，于每年四至五月份落实具体批地计划，并向社会公布。
在香港土地出让计划中，用地的类型划分为私人商业用地（包括高档商业及公寓、低密度住宅、工业厂房及货仓）、政府资助住宅建设用地（包括居者有其屋计划、夹心阶层住宅、私人参与计划住宅、香港房屋协会住宅和乡村房屋）、基础设施用地（包括市政设施、公共服务设施、教育／卫生／宗教／公园）和特殊需要用地（主要指较大面积的特殊公建和基础设施项目用地，如新建香港科技大学用地、铁路用地、新机场用地、中国外交部大楼用地等）。香港政府自1985年至1997年历年计划出让土地数量和实际出让土地数量详见下表所示。
从上表中可以看出，香港政府每年实际批地的数量和计划批地的数量差异很小，且基本上都控制在计划数字之内。从批地数量与房地产市场状况配合的角度来看，在市场处于低潮的时期，批地数量也相应减少，在市场高涨的时期，批地数量则有明显的增加。此外，香港政府将所有土地的供应均纳入出让计划管理的范畴，尽管政府对不同类型用地的地价政策有很大的区别。
对于香港房屋委员会批出的用于建设面向低收入家庭的低租金住宅（廉租屋）的用地，香港政府单列出让计划，虽然对这部分土地不收地价，但免收的此部分地价仍作为政府的财政收入，只不过是直接用于资助低租金住宅的建设。该类用途土地自1986年以来的土地出让情况如下图所示。
三、香港土地出让计划管理的得失
香港年度土地出让计划是一个非常具体且操作性很强的计划，该计划的内容包括计划年度内通过拍卖、招标两种方式拟批租土地的数量，每一拟批租地块的编号、位置、土地用途和占地面积，每一拟批租地块的出让方式、招标或拍卖会的日期、地点等内容。在年度土地出让计划的基础上，香港政府还建立了土地供应量存货清册系统，预留至少一年的土地供应储备，以应付事先未能预计的土地需求，提高政府调控房地产市场的能力。
政府作为唯一的土地供应者，合理确定每年各类土地供应的数量，对于调整房地产市场供求关系异常重要。如果土地推出过多，就会导致房地产市场上供过于求，这不仅影响了政府来源于土地的近期和远期收入、造成土地资源的非充分利用，还会由于流入市场的土地过多而影响到政府对房地产市场的宏观调控能力。如果土地供应不足，将使地价、房价飞涨，增加市民解决住房问题的难度，提高当地企业的生产经营成本，降低香港在国际市场上的竞争力，加剧房地产市场上的投机与炒作行为，进而影响到香港整体经济的健康发展。香港政府对土地出让实施严格的计划管理，对房市起到了调控作用，配合了香港低税收政策和整体经济的发展与运作。香港高度透明的年度土地出让计划，可令投资者对香港房地产市场的现状作出比较准确的判断，对市场未来的发展作出合理的预期，减少了投资的盲目性，提高了市场运作的效率。
然而，香港公众对政府的土地出让计划也提出了许多批评意见。由于过多地考虑了批地收入因素，政府每年的土地出让计划数量偏紧，导致土地价格涨幅过高，加剧了投资置业人士的负担；高地价使得当地大型开发商的土地储备增值，新开发商不易进入香港房地产市场，导致不平等竞争和垄断；政府资助住宅建设用地出让数量过少，使中低收入家庭解决住宅问题的愿望难以实现。
四、香港土地出让计划管理经验的借鉴
中国内地以土地有偿出让为主要标志的土地使用制度的改革，在很大程度上借鉴了香港的经验，然而在土地出让计划管理方面的经验，却没有引起我们足够的重视。在内地的许多地区、城市开发建设用地的盲目扩张和低效率使用与严重的耕地短缺并存，乱占耕地、违法批地、浪费土地的问题非常严重，耕地面积锐减、土地资产流失严重，极大地威胁着农业乃至整个国民经济的发展和社会稳定，中央为此提出必须采取十分严格的措施加强土地管理特别是耕地保护工作。
就土地出让计划管理工作而言，虽然国家土地管理局和国家计委从1988年就提出了有关要求，但从全国范围来看，大部分城市还没有很好地开展这项工作，少数编制了土地出让计划的城市，也大多流于形式，土地出让计划不公开，也基本没有约束力。对部分城市的调查表明，计划出让数量往往是实际出让数量的几倍甚至十几倍，基本是敞开供应、有求必应，偶尔实际出让数量超出计划出让数量，也以超额完成招商引资任务而成为当地政府的政绩。这不仅导致大量已出让土地不能及时或按期开发，还使本应由政府控制的土地储备变成了开发商的储备。
从香港的经验和中国内地的实际情况出发，建议在香港回归后加强内地各城市政府和香港特区政府的交流，认真研究土地出让计划管理工作。不仅要在国民经济发展计划、土地利用总体规划、基本建设投资计划和城市规划等的指导下，结合城市存量和可供利用的增量土地的数量、对土地需求的合理分析与预测和房地产市场的供求关系与价格水平，从充分合理利用土地资源、兼顾眼前与长远土地收益的数量及稳定性的基础上，制定出科学合理的土地出让计划；还要求该计划有高的透明度、极强的约束力和可操作性，以便于社会各方面的监督，使房地产市场参与者的行为更加理性化，促进内地房地产市场持续、稳定、健康地发展。