积极构建我国工业反哺农业的公共财政体系，本文主要内容关键词为：公共财政论文,体系论文,我国论文,农业论文,工业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农业是国民经济的基础，但又遭受着自然和市场的双重风险，依靠市场机制和农业自身积累难以实现农业的现代化和可持续发展。在公共财政的框架下，运用工业化发展积累起来的资本、技术和人力资源，积极扶持农业发展，已成为发达国家数十年来的通行做法。
一、我国经济发展及工业反哺农业阶段的评估
自改革开放以来，我国经济保持持续快速增长，国民经济和社会结构发生了很大的变化，并于1997年前后进入工业化中期阶段。根据国际经验，进入这个阶段后，工农关系开始发生转折性变化，经济发展也将进入工业反哺农业阶段。
(一)我国已经初步具备了反哺农业的经济基础和财政能力。
2003年，我国人均GDP已经超过了1000美元的关口，达到了1090美元，若按照国际货币基金组织的购买力平价方法计算，人均GDP已经接近5000美元，进入了中等收入国家的行列，我国已从经济实力上具备了工业反哺农业的能力。自1990年以来，我国财政收入基本上保持两位数的年均增长幅度，2003年财政总收入达到2.17万亿元，2004年财政总收入上升到2.6万亿元，2005年财政收入突破三万亿元，达到3.16亿元。“十五”时期全国财政收入为11.5万亿元，比“九五”时期增加6.4万亿元，增长126.5％。“十五”末全国财政收入占GDP比重为17.3％，比“九五”末的13.5％上升了3.8个百分点。与此同时，2003年农业各税在全国各项税收中所占比重已经降到4.4％以下，2004年的比重更低。2005年不仅全面取消了农业税，仅中央财政用于“三农”的支出就达2975亿元，我国也已具备了反哺农业的财政能力。
(二)我国经济结构也已具备工业反哺农业的主要特征。
我国农业占GDP的份额逐年下降，二、三产业在GDP的比重已占主导地位。1991—2003年的12年间，农业在GDP中的份额下降了9.9个百分点，农业在GDP中的比重只有14.6％，二、三产业在GDP中的比重高达85.4％，占绝对主导地位。1997年，我国农业部门就业的劳动力占全社会总就业的比重首次下降到50％以下，我国就业结构开始发生了转折性变化。1978—2003年，城镇人口比重从17.9％提高到40.5％，城市经济水平和城镇人口比重出现较大幅度提高，以城镇化和城市经济带动农业、农村经济发展的阶段已经到来。从城乡居民消费结构来看，1991—2003年，城镇居民的恩格尔系数从53.8％下降到37.1％，下降了13.3个百分点；农村居民的恩格尔系数从57.6％下降到45.6％，下降了12个百分点，说明我国城乡居民生活质量不断提高，消费结构逐步升级，这为制造业和服务业的进一步发展提供了更大的需求空间，也为农业劳动力转移和农业现代化创造了条件。从国际贸易的角度来看，从1978年到2003年，工业制成品出口比重大幅度提高，工业制成品出口比重由49.9％提高到92％，而初级产品出口比重则由50.1％下降到8％，这说明我国工业竞争力有了质的飞跃，工业化对初级产品出口的依赖已经大大减少。
但是，我国在就业结构、城市化率等指标方面与大规模反哺期的国际参照值相比还有一定的差距。因此，我们可以得出一个基本结论：现阶段我国已具备了工业反哺农业的条件和能力，并且跨过了工业反哺农业的转折期而正在进入大规模反哺期，但距离全面的、大规模的反哺时期还有一定差距。
二、关于我国工业反哺农业政策的认识和建议
随着我国经济步入工业化中期阶段，国民经济和社会发展政策必将进行相应调整。从近年来我国对农业实行“两免、三补”以及增加对农业、农村公共品财政投入的做法来看，我国的政策体系已呈现出明显的反哺农业的特征。借鉴国际经验，为了更好地落实科学发展观和以工补农的发展战略，我们有以下认识和建议。
(一)工业反哺农业是现代公共财政框架下政府的基本职责
工业反哺农业，是一个形象化的描述。一是表明工业曾受哺于农业，二是表明依靠工业发展所进行的物质、技术、文化积累，来支持农业的发展。综观发达国家和地区的实践，这种支持，并不是由工业或工业厂商直接对农业或农民进行扶植，而是国家运用公共权力，汲取国民经济剩余，投入农业领域以促进农业发展、提高农民收入。这种支持是在发挥市场对资源配置的主导和基础作用之上，运用税收、补贴、金融、政府采购、公共服务等公共政策，调节农业生产经营者的收入，引导其经营行为，从而促进农业生产和发展。工业反哺农业的本质是现代公共财政框架下的政府行为，是为了满足发展农业的公共需要，在充分发挥市场机制作用的基础上，由政府运用公共权力实施一系列农业支持政策。
运用现代公共财政手段来支持农业发展，主要是因为在自发的市场机制下，由于受报酬率递减规律和恩格尔定律的影响，农业的比较利益在经济发展过程中呈现不断下降的趋势，农业资源不断向非农部门转移，农业产出占整个经济系统总产出的份额不断下降，农业获取社会生产所需资源的能力不断下降，从而加剧了农业生存保障功能与农业获利能力不足、农业生态价值与农业投入不足之间的矛盾，严重制约了国民经济和社会的健康持续发展。运用公共财政手段来纠正市场机制的缺陷，用工业化发展所形成的积累来“反哺”农业，统筹工农、城乡的协调发展，确保农业生产获得社会平均利润，避免农业落入“重要却无人重视”的尴尬处境，成为发达国家的必然政策选择。工业对农业的反哺绝不是“头疼医头”的应急之策，而是现代社会所肩负的可持续发展的基本使命，是现代公共财政的一项基本职责。
(二)工业反哺农业要有全方位的视角并遵循公共财政准则
要把工业反哺农业的战略决策置于经济全球化、农业现代化、粮食安全保障以及可持续发展的大框架中综合考虑，对农民的增收与生活保障、农业生产的活力与可持续发展、新农村建设与城乡协调发展和规划做通盘的考虑。各个涉农领域包括贸易、税收、金融、流通、基础建设、医疗保障等，要进行总体规划，全国涉农政策要形成一盘棋。要把对农业的支持和持续发展，置于我国改革发展的总体战略中统一考虑，坚持市场化导向和积极的公共财政政策相结合、坚持前瞻性和现实性相结合、坚持符合WTO规则要求和我国具体国情需要相结合、坚持可持续发展与效率和效益并重。
制定和实施工业反哺农业政策，要遵循民主、法定、健全和平等的公共财政准则。反哺农业的基本政策要上升到立法的层次，重大政策事项要由人民代表大会审查决定，并由人民群众实施广泛的监督。只有以民主和法定原则作为根本指导原则，才能确立工业反哺农业的正确目标模式。财政健全原则所关注的是财政运行的安全和稳健，通过具体的法律标准和程序，将财政风险控制在可以预测和接受的范围内。财政平等原则包含着对正义的价值追求，在制度上体现为平等的要求。我国对农业的反哺实践，必须从政府主导、人治主导、文件主导型的财政政策，转变为民主、法定、健全和平等主导的公共财政体系，唯此才能保证反哺政策的规范性、长期性、稳健性和可持续性，保证政策的有的放矢，提高政府反哺活动的遵纪守法意识，满足农业、农民和农村建设的实际需求，避免政策实施中劳民伤财的形象工程和蜻蜓点水的浮夸作风，维护广大农民和纳税人的权益。
(三)反哺政策要循序渐进，有重点地加大反哺力度
工业反哺农业是公共财政行为。实现工业反哺农业，必然要求增加国家财政对农业、农村的投入。为此，应该积极合理地调整国民收入分配结构，加大对“三农”的投入力度，建立国家对农业投入的稳定增长机制。但是，由于我国经济发展刚跨越了工业反哺农业的转折时期，正在向大规模反哺农业时期过渡，现阶段国民收入分配结构的调整应该是一种渐进式调整，即工业反哺农业需要量力而行，逐步增加。切忌忽视经济发展阶段，超越了政府财政的实际承受能力。从国际经验看，发达国家在工业反哺农业阶段，对农业的补贴都经历了一个从少到多、由点到面逐步增加的过程。在经济发展刚刚进入工业反哺农业阶段，农业补贴的主要目标是增强农业生产力，即通过有重点、有选择的补贴，支持农业产业发展，为迅速增长的工业提供食品和原料，促进经济结构快速转换，保证工业化的顺利进行。
就我国当前阶段而言，应以保障粮食(农业)安全为主，并以安全目标带动农民收入目标。补贴的力度只能是有重点的逐步增加补贴，即对重点品种(小麦、玉米、稻谷、大豆)、重点地区(粮食主产区)和重点人群(种粮农民)进行补贴。在此基础上，可进一步加大对农村公共品的财政支出，给农民提供更多的公共服务产品，特别是提高对落后地区和弱势人群基本公共品的供给水平(水电路、教育、卫生、社保)，满足他们最基本的生存和发展需要。当工业化进入后期阶段，随着国家经济实力的进一步加强和农村人口的大幅度减少，农业补贴的目标即可转为农业发展和农民收入多重目标，补贴的力度可以做强，范围可以做大，面可以做广，即通过全面、大规模的补贴，促进农业产业发展，缩小城乡收入差距，实现工农和城乡协调发展。
(四)加强制度建设，为工业反哺农业政策的实施提供制度保障。
工业反哺农业不仅仅是增加财政投入，还包括改革和消除所有歧视农民和不利于农业发展的制度和政策，从制度设计上建立起保护农民合法权益的制度体系。
要在基本制度上明确政府与市场的合理分工。市场能够有效解决的资源配置和收入分配问题仍由市场来解决，政府只解决市场失灵或低效的问题。政府在发挥职能方面既不能越位，也不能缺位。同时，也要认识到，反哺农业不仅是中央政府的责任，地方政府不论是在决策中还是在执行中都发挥着重要的作用。要根据财权、事权相匹配和外部性大小的原则，合理界定中央、省、市、县各级政府的职责，发挥各级政府在反哺农业中的作用。对于经济发达的东部沿海省市，不仅要明确省市政府承担省市财政反哺农业的义务(相对于中央政府而言，地方政府是“反哺”政策的直接受益者)，而且还要强化它们通过横向转移支付补贴落后地区反哺农业的责任。对于经济落后、财政比较困难的地区，要通过垂直转移支付，加大中央财政对地方财政的支持力度，有效地支持地方政府履行好反哺农业的职责。
同时，要按照公平的原则，改革城乡分割的户籍制度以及与之相联的上学、就业、住房、医疗和社会保障等一系列福利体制，使城乡居民能够享受同样的权利和福利，促进劳动力要素在城乡之间的合理自由流动。深化农村金融体制改革，调整偏向城市的金融制度和资金供给政策，建立与反哺农业相配套的金融制度和政策安排，降低农村金融市场的准入条件，积极引导商业银行进入农村开展金融服务，缓解农村金融服务普遍供给不足的问题。完善农地征收征用制度，规范政府土地征收征用权和征收征用范围，强化社会监督机制，促进土地市场的公开性和透明性，提高公益性用地的补偿标准，切实保护失地农民的合法权益。逐步提高农村社会保障标准，缩小城乡社会保障差距，形成一体化的城乡社会保障制度。
(五)在统一城乡税收税制的基础上，逐步完善我国支持农业的税收体系。
随着我国农村税费改革和农业税的全面取消，建立和完善城乡税制一体化下的涉农税收优惠政策体系，是我国税收改革的必然趋势。
一是借鉴国际上的通行做法，把增值税、企业所得税、个人所得税等现行的主要税种普适化，全面适用于包括农业和农村地区的所有产业，取消对农业和农村的税收歧视。在此基础上，实行对农业生产和经营的普遍性税收优惠。
二是注重从投入和产出销售两个环节对农业进行税收优惠。从增加农民收入和保护农业生态两个方面着手，对那些涉及农业长远发展、需要高投资而受益风险大的项目，如改善农业基础设施、创新农业技术、提高农畜防治病虫害能力的科研开发以及提高农民素质和技能的教育培训等活动，在加大政府投入的同时，从投入和产出销售两个方面，给予税收减免，鼓励社会和私人资本的积极流入，充分发挥政府、社会和私人的多重积极性，增强农业发展的后劲和潜力。
三是在统一城乡税制的基础上，统一城乡税收征管。进一步简并农村税收的征税环节，按照集约化和精细化的标准，合理配置城乡征管力量，科学设置征管流程，在全面落实涉及各项税收政策的同时，节约纳税成本和征管成本。
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