校长负责制下的委托——代理问题初探，本文主要内容关键词为：负责制论文,校长论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
校长负责制是我国现行学校内部管理体制的核心制度，曾经为计划经济体制下统得过死的学校带来了蓬勃的生机，使一批学校在有能力的校长领导之下成为名牌学校，在市场经济体制下体现为给学校带来了巨大的经济收益。然而，由于实行校长负责制强调的重点在于放权（有人认为是还权），忽视了对校长权力的严密监督，委托—代理问题日益突出，在尚不完善的市场经济体制下表现得更为明显。
一、缺乏严密监督的校长负责制使校长机会主义行事
校长负责制对学校的发展起过巨大的作用，然而，在新时期仍然有着不容忽视的不当之处，缺乏严密的监督制度，便利了校长机会主义(Opportunism)行事。所谓机会主义，指的是（校长）追求最大化满足的短期行为，并且这种行为具有离心性，从而带来有害的长期后果。具体来说，校长负责制主要存在以下三个方面的不足：(1)缺乏制约校长的独立机构。《中共中央关于教育体制改革的决定》规定有条件的学校要设立由校长主持的校务委员会作为审议机构，本来决议是校长作出的，审议机构仍然是由校长主持，形同虚设，不能真正起到监督作用。一般来说，审议与决议应分属于相互独立的机构，能独立地执行其功能，这样才能达到审议制衡的目的。校长负责制缺乏与校长相互制约的独立机构，为校长的专断独行埋下了伏笔。(2)处于严重不对称地位的监督机制。教职工代表大会因袭“旧”的模式，不能适应新情况、新问题，因为它毕竟是在传统计划经济体制下提出的，制度的设定、运作及功能，是以学校办学自主权甚少或几乎没有的政治高度集中管理体制为前提的。（注：魏志春：《论学校管理权力的制衡与约束》，《现代教育论丛》，2000年第1期。）教代会是由教职工代表组织起来的，其目的在于监督管理者的行为，与管理者进行沟通。然而，在现今对教师采取聘任制的情况下，校长负责制让校长拥有学校的人事权，可以说校长对教师的工资及各种其它福利待遇起着关键性作用，因此双方地位的严重不对称决定了双方根本不可能进行平等的对话，更不用说起监督作用了。在这种情况下，教师当然会权衡轻重，分析利害，以致可以使他保持一种理性的无知(rational ignorance)。事实上，我们的教代会在过去仅仅起到了一种沟通上下的作用，几乎很难干预校长的决策，还不能真正做到教职工民主管理。(3)缺乏明晰具体的措施。从各种法律条文、法规可以看出，它们大部分仅仅是一些原则性的、抽象的规定，没有明确具体的措施，不能将民主监督的措施落到实处。就如同模糊的法律法规给予政府官员巨大的解释自由权，学校教育法规的不清晰为管理者提供了机会主义行事的巨大空间。校长可以凭借其先天的优势，对法律法规作出有利于自身的解释。因此，这给校长寻求自身利益带来了便利。
公共选择理论认为，政府及其官僚与其他社会集团、机构一样，也是谋求自身特殊利益的利益集团。只要风险不是足够高，人们就会有追逐个人利益的内驱力，包括各种公务人员。对于学校来说，校长在制度不健全而缺少严密监督的情况下，也会机会主义行事。这一点随着学校的不断繁荣而日益明显。如果说计划体制下校长只是一个听命于上级领导而无实权的乖孩子的话，那么校长负责之下的校长则在一定程度上是名副其实的一校之长，是学校行政的最高负责人，其拥有的当家作主的权力已不容忽视。校长的人事权和财经权随学校效益的增长也日益膨胀，监督制度的缺失和人品的不足带来的是校长大肆追逐个人利益，侵吞和挥霍国有资产，给国家和人民造成巨大的损失。因此，校长负责制给学校以蓬勃生机的同时，也给我们提出了委托—代理问题。
二、校长负责制下的委托—代理(Principal-agent)问题分析
委托—代理问题最明显地表现在现代企业之中，当一个企业所有者由于各种原因（最常见的是自身知识缺陷问题）而不能直接管理自己的企业时，就会将企业委托给他人（即代理人）管理，委托人当然希望代理人能像对待自己的企业一样，追求企业利益最大化。然而，由于信息不完全问题的始终存在，企业所有者不可能时刻清楚地了解代理人的行为。于是，代理人可以在某种程度上机会主义地行事，追求其自身的最大利益，这就不可避免地会损害企业的利益。由此可见，委托—代理问题起源于企业所有权和管理权的分离，因信息的始终不完全和监督成本的过高而使得委托人不可能完全了解代理人的行为，在缺乏严密监督的情况下，职业道德素质不高的代理人就会出现与委托人相违背的行为。同样，在校长负责制的管理体制中，教育主管部门代表国家将学校委托给校长这个代理人，由校长全面负责学校的事务，校长就拥有了学校的所有管理权，最重要的是人事权和财经权。而此时，校长并没有获得学校的所有权。当校长在不受约束或约束不严的条件下，必定会利用这些权力来追求自身的最大利益，校长负责制中的委托—代理问题就产生了。
委托—代理问题主要包括逆向选择(adverse selection)和道德风险(moralhazard)两个问题。逆向选择发生在事前（在契约签订之前）；道德风险发生在事后（在契约签订之后）。（注：方福前：《公共选择理论》，中国人民大学出版社2000年版，第160页。）据此，让我们来分析一下校长负责制中的委托—代理问题。校长负责制中校长的产生，除了由上级主管部门任命这一通常的作法之外，也可以由教职工（或教职工代表会议）民主推选，由上级主管聘任。（注：陆有铨：《躁动的百年》，山东教育出版社1997年版，第913页。）在聘任校长过程中，教育主管部门代表国家（假设这一层面不发生委托—代理问题）作为委托人当然会尽量聘任优秀的应聘者。然而，由于委托人缺少应聘者完全的信息，更主要的是双方信息的不对称，应聘者对自己的能力知道得比委托人多得多，按照所提供的工资待遇，那些最能胜任校长职务的应聘者对这个职业兴趣最小，因为他们有更好的选择。而那些不怎么胜任校长职务的申请者对这个职务兴趣最大，因为这是他们所能找到的最好的工作。于是，教育主管部门（委托人）就面临一个逆向选择问题：他只能在不怎么胜任校长职务的应聘者中间进行挑选，而一旦聘任到校长，道德风险就会发生。原因主要有两个很重要的方面，面临的知识问题及监督成本的过高。校长拥有委托人（教育主管部门）所不具有的许多知识（其中包括校长的专业知识），对于学校的事务他更为了解，因此他也能够很便利地机会主义地行事，他可能改变他的行为来增加自己的利益。
一般来说，校长机会主义追求自身利益，主要包括两个方面：货币利益和非货币利益。下面具体论述：
（一）货币利益，指的是校长任职能给其带来的金钱上的利益。我国学校内部分配制大致有两种：奖金浮动制和结构工资制。（注：萧宗六：《学校管理学》，人民教育出版社1994年版，第101页。）国家允许学校从自筹经费中拿出一部分来用于分配，因此，不管哪一种分配制，其中都有相当一部分由学校自己定，而且比例越来越大，有些学校超过了国家工资标准。教师的工资量由校长定，而校长的工资量则由自己定，于是道德风险问题出现了，部分校长就会机会主义行事，抬高自己的工资量。另一方面，随着市场经济的进一步发展，许多学校兴办了校办产业，虽然国家规定，校办产业的利润主要用于改善办学条件。显然，要真正做到这一点是很艰难的，校长能很轻易地将大部分校办产业的利润用于分配，用于教师的福利待遇。更为严重的是，在市场经济导向的环境下，校长可能会将大部分精力用于增加学校的“创收”（同时也必然给校长自己带来经济收益），忽视了学校培养人的基本目标。
（二）非货币利益，指的是校长这个职位带来的权力、地位、声誉等方面的不可用货币衡量的利益。首先，在制定学校发展目标方面，校长机会主义行事可能导致学校发展目标走入过高或过低的两个极端。过高的目标自然能从某种程度上给校长带来声誉；而过低的目标则可能是校长为了自己暂时的利益而保守地行事，是一种典型的“但求无过”的态度，让学校错过了发展的机会。其次，校长在任期里可能为了个人声誉而将有限的教育资源用来大兴土木，力求学校换新装，却忽视师资、图书等方面的建设，急功近利，“只炼外功，不炼内功”，因为校长知道内功是三、五年内不见成效的，而外功更容易给校长带来声誉。这种现象在学校屡见不鲜，也是校长负责制带来的一个突出的道德风险问题。最后，在缺乏严密约束机制的校长负责制下校长容易走向权力的独断。有的校长对学校大小事务一律过问，走向了权力的滥用，阻碍了学校的健康成长。
总之，在校长负责制中，由于存在着许多不完善之处，教育主管部门不能掌握校长的各种完全信息，加之校长又具有许多关于学校方面的专业知识，并且缺乏有效的监督机制，委托—代理问题就不可避免。
三、解决校长负责制中委托—代理问题的探索
由委托—代理问题带来的逆向选择和道德风险问题，在校长负责制下不容忽视，如果处理不当，将会对教育事业的发展投下巨大的阴影，给国家带来巨大的损失。笔者认为，委托—代理问题的解决仍然有赖于制度的完善，有赖于“内外兼修”，必须标本兼治。所谓“外”，即从法制、激励制度和监督制度三方面加强建设，从制度上抑制校长机会主义行事；所谓“内”，即加强校长的道德修养建设，充分挖掘校长自身蕴藏的优秀品质，培养新世纪的职业教育家。具体来说，可以从以下几方面做起：
（一）加强法制建设。对于解决校长负责制中委托—代理问题来说，值得重视的是加强聘任校长的程序法建设和加强学校产权法建设。逆向选择问题牵涉到校长的聘任这一重要问题，怎样制定出一套能有效地选拔优秀校长的法律程序，是摆在我们面前的重要课题。校长的选用一定要经过严格的程序，对校长的资格也必须作一定的要求，而这些都依赖于法律来得以保证，真正让优秀的校长脱颖而出，这也是避免委托—代理问题的前提条件。另一方面的法律就是学校产权法。学校产权一定要明晰，分清公私所有权，严格防止私人侵犯国有资产。这个问题在当前学校转制转型期变得尤为突出，对于许多“国有民办”、“民办公助”等类型的学校更应注意。当然，解决委托—代理问题，也要求“有法必依”，校长“违法必究”，逐步走向真正的以法治校。
（二）建立有效的激励机制。经济学一个重要的基本假设就是人是理性的动物，也就是在利害面前能够作出理性的选择。当代理人面临巨大的利益和较小的风险时，他当然会选择冒险去获取利益。有效的激励机制就要能增大代理人机会主义行事的风险。对于一所学校来说，可以采取适当延长校长任期，根据学校的收益增长提高校长的工资待遇，让校长的收益与学校收益呈正相关。企业管理上，有些企业采用的一种激励机制是股票购买权，把奖励与企业是否运转良好联系在一起。（注：［美］斯蒂格利茨：《经济学》，中国人民大学出版社1997年版，第480页。）这对于激励学校校长也很有启发作用，许诺在年终或任期结束后给予一定的奖励，不失为一种可取的措施。上面还提到校长作为代理人大多数情况下倾向于保守行事，为了抵消这种倾向，教育主管部门（委托人）可以通过奖励承担风险的行为来鼓励校长，如重奖某一突出贡献。
（三）完善并落实民主监督制度。民主监督在防止委托—代理问题问题上有着不可替代的作用。当前，我们缺少的是完善明确的监督制度，缺少的是怎样将民主监督落到实处的有效制度。按规定，校长负责制是与党组织监督、教职工民主参与分不开的。然而，现实中还有待完善与落实。民主监督可以有效地防止校长机会主义行事，这就要求校长自觉地接受各种监督，增大校长管理学校事务的透明度。在人事上，要增大教职工民主参与的机会，校长充分听取群众的意见，按照规范的程序聘任人才；在财务管理上，要建立严格意义上的预决算制度，从两头监督学校经费的运转，减少校长机会主义行事的机会。
（四）培养优秀的职业教育家。这是从校长自身的修养建设方面来解决委托—代理问题。培养校长的职业道德对于防止校长机会主义行事是很有必要的，因为法律、激励制度和监督制度有时会“失灵”或实施成本过高，这时职业道德就很重要了。企业需要职业经理人，教育领域也需要职业教育家。有人说，我们不需要担心缺少企业家，中国人充满了企业家的冒险、创新意识，中国要担心的是没有具有足够良好职业道德和职业行为的职业经理人。（注：张维迎：《产权、政府与信誉》，三联书店2001年版，第190页。）同样的话，拿到我们的教育领域也是成立的。一般来说，职业教育家必须具备两个条件：一是良好的职业道德，二是合格的管理能力。良好的职业道德要求校长能尽心、忠诚和谨慎，能像任何一个理性的人对待自己的财产那样管理国有财产，不机会主义行事。这样的校长才是校长负责制下的优秀的职业教育家，才是教育领域中的希望。