美国公共住房发展的多面性及启示，本文主要内容关键词为：美国论文,性及论文,住房论文,启示论文,多面论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章编号：1009-6000(2016)06-0022-09 中图分类号：F293.3 文献标识码：B doi：10.3969/j.issn.1009-6000.2016.06.004 1 研究缘起 基于现代国家劳动力生产和资本运作的载体，保障性住房一直是现代国家住房体系的重要构成，相应制度和机制伴随政治、经济、社会、文化演变而变迁。我国“住房供应商品化主导下的多层次保障性住房制度”自1994年以来逐渐形成，20年来大量保障性住房已经交付使用，2010年以来更进入大规模建设阶段。相较于中国20年的实践，国外住房保障历时长，1990s后期以来关于国外住房保障制度的引介研究日益增多。 1.1 既有美国公共住房引介研究的局限 美国公共住房和中国目前保障性住房具有“政府直接主导建设”的相似性，相关引介研究非常多，集中在以下几个领域。一是关于美国公共住房政策的具体介绍，涉及发展历史、法律体系、资金筹措方式、行政管理、社会参与和发展等诸多方面[15-19]；二是对公共住房转型计划的介绍，如对于第六希望项目(HOPEVI)计划的介绍[20]、对高特里克斯诉讼案及项目的介绍[21]；三是关于美国问题型公共住房案例的介绍，如对于严重衰败的芝加哥罗伯特泰勒住区和圣路易斯市普鲁伊特·艾格住区项目的困境和转型的介绍[22-24]。然而，上述关于美国公共住房的引介研究重在住房政策变迁，凸显了和此变迁有关的公共住房问题，对可以持续运作的公共住房介绍甚少。另外对于引发问题的原因阐释简单化、碎片化，对公共住房社会效果评价笼统化、模糊化，缺乏对其社会效果的全面描述和综合机制阐释。 1.2 美国后公共住房政策亦存问题 美国1970s进入后公共住房时期，美国住房保障逐渐从直接供给转向需求端支持、从规模集中转向混合居住、从政府直接主导建设转向通过复杂的金融工具和区划政策吸引和推动多种社会力量参与可支付住房供应。后公共住房政策总体上效果积极，但是对于公共住房转型计划、租金优惠券政策、税收信用抵扣政策、包容性区划制度、鼓励非营利开发机构建设可支付住房的法规和补贴机制、住房抵押贷款证券化中的次级抵押贷款产品等政策效应的追踪研究发现，混合居住计划的成功有诸多依赖条件，基于地区复兴的混合居住计划和低收入家庭个体发展机会存在矛盾，低租金可支付住房仍然十分紧缺，原来附着于衰败公共住房的社会问题转而在其他居住空间继续存在，次贷危机则再次证明了市场在触及低收入群体时的失灵。国内对美国混合居住政策的引介研究对这些问题已经有所揭示[25-28]。而能够直接惠及低收入群体的公共住房，其价值再度显现，成为体现城市包容性和多样性的重要稀缺资源。 1.3 全面了解美国公共住房多面性的必要性 中国保障性住房建设还处于扩张期，2010年以来某些大城市保障性住房建设量大、建设期短。基于混合居住理念的商品房指标配建，由于缺乏制度环境和市场支持难以短期内广泛普及，政府基于质量保证、统筹融资、整合资源、平衡土地利益的考虑，大规模、集聚型、高统筹的保障性住房建设成为选择。既然这些规模化建设的保障性住房已成事实，后续就要谨防其步美国公共住房污名化的后尘。美国国内公共住房研究界，对于全面污名化公共住房十分警惕，特别是在认识到混合居住政策的问题以后，认为公共住房也是值得珍惜的可支付住房资源，科学管理、培育资本、引导既有存量健康持续发展成为共识。 美国公共住房的发展体现出复杂的多面性。有些公共住房陷入困境、难脱泥沼，而有些公共住房却能够成功运作或摆脱困境、成为有价值的可支付住房资源。多面性不仅体现在城市间的差异，也体现在同一城市不同项目之间的差异；不仅体现在问题的差异，也体现在转型计划的差异。通过管窥美国公共住房多面性的产生机制，对于我国保障性住房健康持续发展有着重要的借鉴意义。 2 美国公共住房发展的多面性 2.1 美国公共住房发展概况 美国公共住房发端于1930s的罗斯福新政，至今历时八十几年。联邦政府层面的住宅管理机构制订公共住房基本政策。地方政府层面的房管局(Public Housing Authorities)成为公共住房计划执行者，担负从征地、规划、建设、入住资格审查到建成后管理的所有职责。公共住房全部是出租型住房，产权归地方房管局。美国公共住房存量最多时期是140万套(1994年)，2008年降到114万套[1]。20世纪末入住人口400万[2]。美国公共住房项目的容积率、建筑高度、住房数量、住房形式等在不同城市、不同历史时期、不同区位都有差异。 美国公共住房的知名度是和许多负面问题联系在一起的，但是这并不能完全代表公共住房。美国1989年由国会成立全国严重衰败公共住房委员会(National Commission on Severely Distressed Public Housing)，对于公共住房居民的调查发现，2/3居民对于公共住房总体上是满意的[1]，大量公共住房并没有严重衰败问题。全国严重衰败公共住房委员会从四个方面对“衰败”进行表征[3]——家庭问题①、犯罪率高、管理问题②、物质衰败，并据此估算6%的公共住房属于“严重”衰败，共约86000套[1]。出现严重问题的绝大多数是拥有大规模公共住房存量的城市中的家庭型公共住房③。在实施公共住房复兴计划之前，公共住房存量超过1.5万套的有4个城市(纽约、芝加哥、费城、巴尔的摩)，拥有7501～15000套的有9个城市，拥有3001～7500套的有33个城市；而90%的城市只有不到500套公共住房[1]。 1990s以来，衰败公共住房转型(transformation)成为重要行动策略。联邦政府于1992年启动了Hope VI公共住房复兴计划(Public Housing Revitalization Program)，拆除或更新严重衰败的公共住房，构建符合新都市主义、多样人群混合居住的可持续社区。该计划自1993-2007年间共拆除了15万套公共住房[1]。除了Hope VI计划外，1998年颁布的居住质量和工作责任法(Quality Housing and Work Responsibility Act of 1998)从法律层面规定入住公共住房的最低收入家庭应控制在40%以下，鼓励采用住房优惠券，试图以此缓解高度的贫困集聚，并运用各类融资手段拆除更新严重衰败的公共住房。至2008年，全美公共住房共减少了26万套(占之前存量的19%)[1]，总拆除数量大于全国严重衰败公共住房委员会估算量。 公共住房复兴项目在不同地区并不均衡。芝加哥实施了全美规模最大、最为激进的拆除重建式转型计划，拆除量位居全美之首；而纽约这一占全美公共住房存量13%的城市，则以保全存量、持续改善为主。Edward G Goetz通过对美国大城市公共住房拆除及其影响因子的关联分析，得出和拆除更新规模关联度高的因素是“城市的绅士化压力、房管局管理能力、种族隔离程度以及公共住房犯罪率”[4]。 城市公共住房情况大致可以分为3种。第一类是问题严重而固化的城市，以拆除或出售为主，代之以混合收入住区或住房优惠券计划；第二类是总体运营较好的城市，以拓宽资金渠道、维系良好管理并扩大城市系统支持为主；第三类是问题严重但可以改进的城市，以整治改造为主。这三类城市分别以芝加哥、纽约和波士顿为典型案例，三市公共住房基本情况见表1。
2.2 三城市公共住房发展的多面性分析 2.2.1 芝加哥 芝加哥曾以近4万套的存量在美国城市中位居第二。以高层住宅为主，集聚规模大，沿着State Street形成了长达4英里的“the State Street Corridor”，为全美规模最大的公共住房集聚区(7938套)。芝加哥是公共住房问题最为严重的城市，于1990s末开启最为激进的转型计划。空间布局见图1。
图1 芝加哥公共住房转型计划前空间布局 (1)严重衰败的原因。 芝加哥公共住房的严重问题，是多种原因叠加的结果。 公共住房建设期，芝加哥正经历着剧烈的人口结构变化，此时社会和政治环境却极不融合，加上选址的极度受限和成本的严苛控制，导致了规模化的高度社会空间隔离。1940-1960年芝加哥黑人数量激增，从27.8万人增加至91.3万人[5]。黑人和白人冲突不断，白人强烈反对公共住房选址于白人社区；而黑人社区则表现出对于公共住房的强烈需求；议会在种族问题方面表现出官僚作风和不作为。房管局曾于1940s试图推行种族融合导向的公共住房选址规划，却遭遇强烈反对而未能实施；房管局1950s末还曾经试图说服国会提高成本限制，也未能获得回应。种种原因，使得唯一可行的方法就是征用贫民窟用地，而地价高企、建设成本的严苛限制，只能通过提高人口密度、采用低造价高层住宅来应对大量涌入的低收入黑人的住房需求。这些住宅建筑质量低劣，与周边住房形成强烈反差。规模建设进一步加剧标签化，与白人社区空间隔离、低收入黑人集聚的空间特征延续至今(芝加哥鲁普中心区南部和西部)。 公共住房运营期，在经济、社会、产业、住房空间结构变化的漩涡中迅速失去良性运营的动力，没有及时调整相关政策，建筑衰败、贫困文化和犯罪滋生形成恶性循环。1960s种族歧视政策已经废除，但是芝加哥的高层公共住房仍然表现出令人沮丧的衰退趋势。一方面，产业结构转型以及产业空间郊区化，黑人就业率无法提高；另一方面，中产阶层住房郊区化以及种族政策的缓解，加快了白人的逃离，也使得黑人中产阶层得以离开内城黑人集聚区。而入住资格愈发倾向于低收入大家庭，福利依赖程度加深，21岁以下人口与成年人比例从1951年的1.42提高到了1975年的2.25(芝加哥市1970年这一平均值0.58)[6]，公共住房共容纳约13万人，其中竟然约有9万人是21岁以下。高比例未成年人人口(通常缺乏好的教育条件和社会服务)对于设施的破坏严重，产生更多的维护成本，导致本就微薄租金、低租金收缴率的维护困境雪上加霜。青年帮派(吸收辍学、失业青年)问题使得安全状况和毒品问题急剧恶化。问题积累到形成贫困文化的程度，任何管理方式都难以应对。房管局的物业管理本就因为捉襟见肘的资金而无法应付，忧心忡忡的居民曾经尝试自我管理也不奏效，当地警方通过提高警力也不能根治治安问题。 这种情况下，公共住房的入住人口政策、维护资金政策均没有跟进改革；公共部门难以提供这些人群需要的足量公共服务，如教育和社会服务；房管局人浮于事，不能遏止事态恶性发展。入住人口深陷于贫困文化难以自拔，自身也无法争取更好的社会资源；由于犯罪高企，外界机构也难有兴趣对社区进行投资。 (2)拆除重建式转型策略及效果。 由于深陷贫困文化，渐进式改进的时间成本和机会成本过高，芝加哥房管局1999年10月开始实施全美规模最大的拆除重建转型计划，目的是消除公共住房贫困集聚、激活邻里社区和提升公共服务水平。计划至2015年，拆除22000套公共住房，更新17000套公共住房(包括老人公共住房)，在新开发混合收入住区重建7700套公共住房。所有1999年10月时的公共住房居民拥有“回归权”，可以选择新建或更新的公共住房，也可以选择住房优惠券在租赁市场中自主选房。 至2012年几乎所有的高层公共住房被拆除，超过16000户家庭因此发生了分散化的住房迁移，进入新开发的混合收入住区、使用住房优惠券的私人租赁住房、分散型公共住房以及既有的其他公共住房。芝加哥大学和凯斯西储大学的混合收入发展联合研究组揭示了这四类选择的家庭发展情况的差异[7]。 使用优惠券进入私人租赁住房的家庭，大部分选择了芝加哥西部和南部黑人集聚区，相较于其他类型住房，这些区位的黑人集聚度最高、贫困集聚度也很高，1999-2008年之间就业率几乎没有变化，青少年社会问题也最严重。 进入混合收入住区的家庭，尽管有着严格的入住筛选程序，但并没有表现出和其他类型住房人群的显著差异。这些混合收入住区大多是在原来的高层大型公共住房拆除后建造的。 留在公共住房的家庭，虽然贫困集聚度仍然最高，但其就业率在1999-2008年之间翻了一倍，工作家庭的收入也近乎翻了一倍。 住在分散型公共住房的家庭，相当多位于较富裕的芝加哥北部地区，其贫困集聚和黑人集聚度最低，在就业和收入方面也都有着最好的表现。同时，这些家庭表现出相当高的稳定性，住房换手率很低。 2.2.2 纽约 纽约是公共住房存量最大的城市(约18万套，占全美公共住房的30%)，也是拥有高层公共住房最多的城市。2006年登记的公共住房居民是40.8万人，实际的居住人口估计达65万[8]。尽管避免不了贫困集聚等问题，但运营良好，租户平均租期达到了19年，还有13万个等候名单[8]。如此大量的公共住房并非没有问题，但并不影响其成为体现纽约城市包容性的十分宝贵的可支付住房房源。空间布局见图2。
图2 纽约公共住房空间布局 (1)总体运作成功的原因。 公共住房建筑和环境设施质量总体较好，高层住宅的市民接受程度高，交通区位条件总体较好，因此没有形成公共住房的标签化和严重的社会空间隔离。纽约州政府、市政府都对公共住房建设予以了投资，不受联邦政府严苛成本限制，也没有受到联邦政府提出的不能与房地产市场竞争的要求影响。高层公共住房维持了良好的建造质量，关注景观设计以及儿童游乐等环境设施。纽约中心地区早就出现了富裕阶层的高层住宅，在纽约居民认知中高层住宅并不象征着贫困人群的居住地[9]，在住房市场中不受排斥。纽约市经过1929年和1939年的地铁扩展规划后，于1940年代已经建成大部分线路，3/4的公共住房位于轨道交通站点800m服务半径以内[8]，使得公共住房始终在租赁市场上具有很高的吸引力。 纽约房管局总体管理水平高，入住人口资格政策及时得以调整，公共部门关注基本公共服务，使公共住房保持良好运营，免于陷入贫困文化和犯罪滋生的泥沼。纽约房管局对任何事务均保持紧迫感，不仅关注物质空间的修复，还关心犯罪控制、租户管理和租金收缴等。纽约房管局配备了很多职员，2006年13687名雇员中有9640名雇员直接参与管理[10]。非常重视租户管理，早期非常严格地选择租户——“值得帮助的穷人”⑤，1950s末在政治压力下，这一政策被松动，但由于问题家庭越来越多，治安每况愈下，开始实施严格的违约驱逐政策，甚至成立专门的公共住房警察队伍以维护治安。1990s实施“工作家庭”优先的入住资格政策，将之后一半新空房分给至少有一人工作的家庭，减少了纯粹福利依赖型人口比例，居民收入上升后也不必离开公共住房。这使得公共住房租金回收更容易，且保持积极生活氛围以避免陷入贫困文化。尽管有资金的限制，不少纽约公共住房还设置了社区中心等设施，包括诊所、护理所、幼儿园、活动中心、游泳池等。纽约市政府一直致力于将就业和社会服务延伸至公共住房，包括青年人和社区发展局运作社区中心，老龄局运作老年人中心，人力资源管理部在就业方面予以支持[10]。 (2)存量持续综合发展策略。 犯罪率和物质空间衰败并不是纽约公共住房的主要问题，其面对的挑战主要是维系良好的维护运营和公共服务，并着力推动就业，缓解贫困及失业问题。2/3的公共住房项目位于最贫困的统计单元区(census tract)，总体失业率高达9%[8]。这样的背景下，纽约公共住房的存量发展策略体现在推动就近就业、进一步优化公交以及拓展可利用资源方面[8]。 一是将促发和公共住房邻近的经济发展机会。未来的经济发展项目预测惠及邻近的16万公共住房居民，设置培训和就业指导服务，制定地方法规规定新发展项目提供一定的就业优先机会给公共住房居民。 二是通过性价比高的公交方式将公共住房居民和城市大范围的就业、教育机会联系起来。增设BRT线路，将更多住在原有轨道交通站点1/2英里服务半径之外的公共住房居民纳入BRT站点的步行服务距离。 三是挖掘房管局拥有土地的潜力(估计达到百万平方米)，通过更好的经营获取可负担的住房、运作良好的社区中心以及小型企业，为公共住房运营提供更多可利用资源。由于公有土地资源非常稀少和宝贵，不建议将土地出售，而是通过土地租赁的方式委约开发商进行开发，从而获取长期而非短期收益。依托潜力再挖掘计划，通过城市设计进一步改善居住和步行友好环境。 2.2.3 波士顿 波士顿公共住房存量位居全美第五，空间布局见图3。在美国公共住房发展史上，波士顿具有先锋意义。波士顿是较早建设公共住房的城市，是第一个停止家庭型公共住房建设的城市，是最早探索公共住房转型为混合住区的城市，又是最早致力于维护存量、渐进改善的城市。
图3 波士顿公共住房空间布局 (1)得以提升改善的原因。 波士顿城市住房市场日益兴盛、对集合型住房接受度越来越高，本就以多层为主的波士顿公共住房更易通过整治改造减轻标签化。随着城市发展和人口密度不断增加，波士顿的集合型商品住房也越来越多。波士顿公共住房形式虽和其他商品住房有差异，但层数并不高，而且逐步实施从空间环境到住宅造型的全方位整治改造，标签化形象较易改变。 波士顿房管局较早被整顿，其后率先进入转型期，积极探索了多元力量参与的转型路径，并选择适宜于波士顿地方制度和文化环境的主导模式。经历1960s和1970s的持续衰败，1970s末波士顿公共住房空置率高达50%，是当时空置率最高的城市。1975-1980年，波士顿房管局被接管整顿，此后该市率先进入了转型期[11]。Harbor Point(Columbia Point)这一更新为混合收入住区的项目，成为1992年以后HopeVI计划的示范项目。而在全美大力推行HopeVI计划的时候，波士顿却仅有3个公共住房实行了HopeVI计划。绝大部分公共住房得到保留，聚焦于物质空间的改善以及物业管理水平的提高，并积极赋能社区发展，推进多元化的社会资本积累，逐步改善社区管理、提高就业水平。而波士顿较好的经济发展形势、紧凑的城市空间结构、更为包容的城市社会环境是这种以整治提升为主的转型模式实施的重要背景。 (2)整治提升式转型策略及效果。 整治提升计划首先以建筑形式去标签化为目标，为平屋顶、无阳台和无装饰的公共住房增加了坡屋顶、入口门廊以及必要的装饰，缓和了其外部形象和周边社区的差距。 二是将住区环境提升优化。消解营房式住区外部空间的消极性，按照“防卫空间”理论增加空间的层次性和领域性，重新组织安全的出入口和回家路径。将消极的大型停车场分化设置。增设必要的儿童游乐等环境设施。 三是为了保障公共住房的长效维护，重组物业管理模式。1970s之前波士顿房管局的低效和无能是导致公共住房缺乏维护、迅速衰败的重要原因之一。1980s之后，大多数公共住房引进私人物业管理公司，按照市场模式运营。联邦政府出台规定要求一定程度的收入混合以避免福利依赖型人群的高度集聚，提高了租金收缴率；同时私人物业管理公司加大租户管理，通过契约方式约束租户行为规范、保障租金收缴，以持续维护和运营。 尽管得到相似水平的资助，经历了相似的设计和开发过程，但是整治效果仍体现出项目差异。Lawrence J Vale详尽研究了三个公共住房整治改造项目，其中两个案例(West Broadway-D Street，Commonwealth)比较成功，而第三个案例(Franklin Field)却令任何一个参与方都很失望，总结出整治能否成功至少依据7个互相关联的指标：顺利实施、设计质量、租户自组织能力、维护和管理水平、安全、社会经济发展、居民满意度[12]。而整个过程中租户群体、房管局、私人管理公司之间的合作是至关重要的。这3个项目实施10年后的考察发现，成功的两个案例仍然运行得较好。尽管整治项目只是聚焦于物质空间的提升和改善，但是看起来物质空间的改善为更好的发展培育了一个好的氛围。这些公共住房居民的社会经济条件并没有明显改善，但是犯罪等安全问题减少、社区吸引力增加，这些为进一步的发展奠定了基础。 3 美国公共住房多面性的体现及原因 3.1 问题的多面性及原因 衰败公共住房的问题产生机制具有一定共性，体现在“社会经济、城市发展、公共住房政策、选址与设计、社区发展”等综合背景条件下“入住人群、空间区位、设计和建造、维护运营、公共服务”等相关因素的情况，正是这些差异最终决定了不同城市、不同项目之间在贫困问题、社会秩序、空间隔离和物质空间环境方面呈现出多面性。最极端的情况就是形成贫困文化、社会失范、标签化和物质衰败，呈现出最严重的衰败表征，见图4。值得注意的是：严重衰败是相关因素综合作用的结果。贫困集聚并不一定导致贫困文化和社会失范，但是极度的贫困集聚伴随社会服务的缺失是孕育贫困文化和诱发社会失范的土壤，必须对贫困集聚的度、人口结构和社会行为予以持续关注。
图4 美国公共住房问题产生机制 3.2 转型的多面性及原因 转型计划，涉及“混合收入”、“去标签化”、“物质空间环境优化”、“提升管理”、“城市经济机会带动”、“城市公交系统支撑”、“潜力经营”等具体措施，实际上都可归结为“去标签化”、“逆转衰败”、“消解贫困文化”、“重建社会秩序”等逆问题转型策略，体现在城市发展策略、可支付住房政策和公共住房政策、建成环境改善策略、公共服务政策和社区发展策略4个领域，见图5。在转型过程中涉及复杂的公共住房政策调整、社会经济空间结构调整、社区发展培育乃至不同利益主体之间的具体合作，必然是一个长时期的过程，具体的转型情况也必然会有差异，进而导致转型效果的差异。值得注意的是：去标签化、物质空间提升和融入周边社区，加强维护和管理，不仅仅改善的是公共住房的硬件条件，还可以缓解空间隔离和心理排斥，是转型的第一步；其次，混合收入策略并不一定能够改善贫困人群的生活状况，贫困人群自主在市场中租赁住房也可能再度集聚；贫困人群的发展最终依靠的是获益于城市整体发展、社区能力的培育和公共服务的提升。
图5 美国公共住房转型策略 4 对于我国保障性住房研究、政策及实践启示 4.1 重视基于项目的综合研究 美国公共住房发展表明其实际效果呈现出多面性。导致多面性的背景条件和相关因素既涉及宏观制度环境，也涉及中、微观规划策略；既和外部作用有关，也和社区自身及其行动有关。国内某些研究笼统地以新贫民窟的论调谈论保障性住房，这种简单化论断加剧了社会对保障性住房的标签化认知，强化社会心理排斥，实际上是不负责任的。只有结合城市发展条件，扎根项目进行综合研究，才能揭示出保障房的资源条件、人口构成、社会行为、政府和公共部门作用、市场作用和社区发展情况，才能基于保障房人群了解物质环境供需匹配、居住就业空间匹配情况，才能研判其问题、发现问题产生机制。 我国保障性住房政策与美国公共住房有很大不同。有入住资格规定，却不完全是托底性的，保障性住房包括公共租赁房(含廉租房)——最低收入住房困难群体、外来务工人口、新就业大学生、中低收入群体，经济适用房——低收入住房困难群体，拆迁安置房——集体土地征地拆迁农民，产权调换房——国有土地征地拆迁居民，中低价商品房——地方政府自行规定购房人群资格。除了公共租赁房之外的其他住房均可租售，因此其中的人口构成复杂多样，依项目而异。 政府在保障性住房建设中起直接主导作用，特别是地方政府作为实施直接主导方，其心态非常矛盾和复杂。建设意愿方面，地方政府在中央政府的敦促下有消极应对心态，但地方政府又需要利用保障性住房政策解决拆迁征地来推动城市发展。区位条件方面，选址几乎全部位于低地价地段，但受新加坡组屋和香港公屋的鼓舞，政府对通过规模化保障房建设带动新地区发展又持有期望，因此对基础设施和公共设施建设又表现出一定支持。公共服务和维护运营方面，由于入住人群的差异、管理模式差异、多重主体的意识和能力差异，也表现出较大的项目差异。 中国保障性住房政策的特点、政府建设决策时的矛盾心态，以及城市尚处于快速动态发展阶段、多重主体存在意识和能力差异，使得保障性住房的空间特征和社会实效呈现复杂，难以做出简单判断，需要以项目为基础的调研和审慎判断，才能为后续发展起到切实的支撑作用。 4.2 整合全过程关联互动的政策建构 在政策制定方面，以避免问题产生机制为导向对规划、建设和管理进行全过程引导，以持续发展机制为导向保障长效维护和持续发展。最终体现为涉及城市宏观发展政策、保障性住房政策、社会发展政策等领域的综合性政策建构。 城市宏观发展政策，包括城市产业结构和就业机会对于低收入人群的支持，包括城市空间结构的多层级多中心化格局、整体居住社会空间结构的引导，还包括城市公交系统的支持。保障性住房政策，包括根据各城市地方实际情况确定需要提供的保障性住房类型、确定入住资格及审查程序，包括建设资金筹措、维护运营资金筹措，包括规划程序、设计标准和指引，也包括建设程序和质量保障政策。保障性住房社会发展政策，包括基本公共服务供应、多维主体管理政策、社区发展扶持等。 美国公共住房发展机制分析揭示出政策之间的作用密切关联。在制定政策时，要避免各自为政。比如，保障性住房的资金筹措是非常关键的，过于依赖公共财政将会招致严厉的批评。我国保障性住房除了中央政府的特定计划补贴和来自公积金的资金之外，地方政府积极寻求适宜的公私合作方式进行开发建设，其中经济适用房和中低价商品房可出售，拆迁安置房和产权调换房实际上通过被拆迁土地交易平衡资金，因此具有整体平衡资金的潜力。然而，其最终是否能够平衡资金、长效维护运营，是和其是否能够顺利出售经济适用房、中低价商品房以及回收物业管理费、公共租赁住房租金有关。因此，建设资金筹措政策和入住人群资格、规划建设甚至建成后的社会发展政策密切相关。再如，保障性住房的维护运营在建成初期需要补贴、也很有可能需要长期补贴，那么规划设计就需要预留可经营面积以便日后获取一定收益，这就关联了保障性住房规划设计指引、维护运营资金筹措规定以及物业管理等多项政策。再举一点，入住人群的持续发展是保障性住房保持活力的基本条件，因此城市就业空间发展、针对性就业培训、乃至教育发展计划等者是密切关联的。 4.3 加强主体意识和能力的实践行动 美国公共住房的发展表明，不同实践主体在相似的政策环境下，能否形成“良好的物质空间环境”、保证“持续维护和运营”存在较大差异。好的政策体系也不能保证具体实践行动效果，要加强多维主体意识和行动能力。 规划阶段，应基于与城市融合发展、避免标签化、与后续管理衔接的目标，进行宏观、中观和微观层次的规划。首先依据城市总体结构和近期发展计划制定总体建设计划和选址规划，避免孤立发展和空间隔离；具体项目控制性规划应当有针对多重需求(不同入住人群、开发建设机构等)进行设计的能力，有主动匹配项目投资和沟通项目管理要求的意识，有分析衔接城市发展和空间结构、甚至对于上位规划和相关城市系统反向检讨和提出更优方案的能力，落实在功能布局、地块划分、开发强度、公共设施配置等具体指标中，运用城市设计手段营建高品质的街道系统、绿地系统和有活力的公共设施体系；后续的修建性详细规划要平衡成本限制和空间品质，以便于后续维护运营的设计应对，整体和细节的考虑均很重要，涉及空间布局、建筑设计、公共设施、景观环境等诸多方面。 建设阶段，要有严格的监督机制，确保建设质量。建成后的维护运营更需要危机意识。芝加哥和波士顿房管局在维护运营中的能力缺失是导致衰败的重要原因；而纽约公共住房获得成功，其房管局的作用功不可没。波士顿整治成功的公共住房，租户群体、物业管理公司以及房管局之间的合作是重要前提。我国保障性住房建成后管理也有多重主体作用。社区管理采取基层居委会自治管理制度，实际上有着行政管理色彩；物业管理有国有物业管理企业模式和私人物业管理企业模式；拥有产权的业主成立业主委员会，或通过参与、志愿等行为介入管理；治安管理主要依托基层派出所。但是调研中发现不同主体之间的合作并不充分，管理效果差异也较大，需要切实提升基层的管理能力、获取资源的能力以及联动合作能力，这样才能及时发现问题和解决问题。 注：文中图片来源：图1、图5自绘；图2根据参考文献6(第2页)和参考文献9(第20页)绘制；图3根据参考文献8(第13页)绘制；图4根据参考文献11(第368页)绘制。 ①家庭问题的表征包括女性户主家庭多、未成年人比例高、教育水平低、高中辍学率高、失业率高、家庭收入低、福利依赖家庭多。 ②管理问题的表征包括高空置率、高换手率、低租金收缴率、高申请者拒绝入住率。 ③美国公共住房包括家庭型公共住房和老人公寓，后者总体运营良好。 ④依据“参考文献[1]、[6]、[8]、[11]”相关内容整理。 ⑤早期的租户选择政策具有一定的歧视性质，如排斥外来移民、非传统家庭等。在歧视政策被废除后，入住资格托底性越来越强，逐渐衍生出新的社会问题。
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