理顺农村土地承包中的产权关系，本文主要内容关键词为：土地承包论文,产权论文,农村论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国农村的改革首先是从农村土地使用制度开始的。在我国确定社会主义市场经济的改革总目标以后，农村的改革仍必须从土地制度的改革中寻找突破口，以使农村经济适应社会主义市场经济的发展，适应农业现代化的发展。本文提出农村承包土地的双重所有权问题，作为一个改革思路加以讨论。
一、进一步完善家庭承包经营责任制
80年代在全国推广的农村土地家庭联产承包责任制突破了集体土地集体经营的传统模式，有力地推动了我国农业的发展。这种土地承包制度，土地所有权属农村集体经济组织，由农户承包经营。国家对依法签订的土地承包合同予以保护，使土地承包者对土地的他物权得以确定。这是农村合作化以来农村地权关系的一次重大调整，它在不改变农村土地社会主义所有制性质的前提下，以所有权和使用权分离的形式满足了农民的土地愿望，极大地调动了农民的生产积极性。但是，这项制度从它产生之日起，就伴随着以下难以解决的问题。第一是承包期限问题。一方面不可能实行长时段承包。长时段承包将导致土地所有权虚置，而非长时段承包使承包者的短期行为和对土地的掠夺性经营难以避免。第二是分散经营问题。以农户为单位的土地承包，必将导致土地的小块分散经营，在缺乏土地流转机制的情况下，这种小块分散经营妨碍农业的社会化、规模化和集约化发展。第三是土地使用权的流转问题。在有关土地承包的规定中，虽然没有禁止使用权的流转，但流转的惯例仍以计划经济为背景，没有建立土地使用权流转的市场机制。显然，这些因素不能适应农业稳定发展的要求，不能适应农业现代化的要求，不能适应社会主义市场经济在农村的发展。深化农村土地承包制度改革势在必行。而改革的突破点应该是确立承包土地的双重所有权。
二、双重土地所有权的客观存在
90年代中期，以15—20年为承包期（瘠贫地区以30年为限）的第一轮土地承包陆续到期，第二轮土地承包基本以续包的形式出现，以保证承包关系的稳定。为此，国务院批转了《农业部关于稳定和完善土地承包关系的意见》。这个《意见》针对上述问题提出了调整政策。新政策有三个方面的变化。一是原则上同意把土地承包期再延长30年。二是建立土地经营权流转机制。三是在经济发达地区，鼓励探索某种形式发展农业适度规模经营。其中，建立土地经营权流转机制的规定，透露出土地承包制改革的新气息。文件规定在一定条件下“允许承包方在承包期内，对承包标的依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受到保护”，并规定“在承包经营权转让时，必须保护实际耕地者的利益，各地要制定土地经营承包权转让费最高限额。债务人不得以土地抵顶债款”。
在上述规定中，出现了两个看起来似乎相互矛盾的因素。一个因素是承包人在承包合同期内在一定条件下可以有偿转让使用权。在同一农村经济组织中的所有成员在土地使用权方面是平等的，由甲成员转到乙成员，不应存在有偿转让使用权的问题。如果允许取偿，取偿者应该是发包人（土地所有者）。如果原承包人是以有偿的形式承包的，他要求取得补偿是合乎情理的。但目前农村土地承包基本属无偿承包。因此，承包权的转让也应是无偿的。所谓有偿转让，决不是对使用权的有偿转让，有偿转让的是属于承包人的某种土地价值。权威的解释正是这样：其转包价格“大致按接近于承包人的投资（或劳务），加上由于投资（劳务）应获得的正常利润”（《中华人民共和国农业法释义》第45页）。由于这种土地价值是同使用权一起让渡的，就给人一种表象：是使用权的有偿让渡。允许有偿转让，就表明承包人对土地价值拥有某些所有权。另一个因素是，不允许承包人把土地用来抵顶债款，又表明承包人对土地不拥有所有权。这种既拥有又不拥有的土地所有权现象，恰恰表明在一定范围内存在着土地双重所有权，这种双重土地所有权是发包人的所有权与承包人的所有权的二位一体的结合。
三、双重土地所有权确定的价值基础
从土地的特点来看，任何一块耕在都有田底和田面之分。田底是大地的组成部分，属自然资源，它是田面的依托。田面是直接形成农业生产能力的部分，不是纯粹的属性，是人们加工的结果，是人们的劳动和资本投入的结果，它物化着人们的劳动和资本，因此具有非自然价值。当土地的所有者和经营者为同一人时，田面的价值不必单独体现。田底的价值在一般情况下是不可消耗的，而它的价值变化主要是由外界因素促成的。田面的价值则具有可消耗性和内涵增值性。经营者不投入和少投入，田面的价值就降低；投入量适中，可以抵偿田面价值的消耗；投入多，田面价值提高。田面和田底在实体上是不可分割的二位一体地存在。而田底的价值和田面的价值却可以分别计算。以土地承包合同签订之日为界，在此之前的田面价值并归田底价值，属土地所有者所有。此时，承包人对田面价值的拥有量为零。当承包行为结束（或期满换包，或中期退包，或转包转让等），如果田面价值小于零，承包人应给发包人以田面价值损失的赔偿；当田面价值大于零时，表明田面价值提高。而土地的接承者应该承认原承包人对田面价值的升值部分的所有权，并给予相应的补偿。因此，在上引文件中有如下规定：“土地承包经营权流转的形式、经济补偿，应由双方协商，签订书面合同，并报发包方和农业承包合同管理机构备案”。这里所说的“协商”应该是看田面价值是否提高，这实际上是承认承包人对田面价值增加部分的所有权。不足之处：一是没有用市场的原则确立增值部分的价格取向，可能会导致价格与价值的背离；二是没有规定田面价值损耗的赔偿；三是没有考虑到田底价值的升值（级差的升位）。后两个因素明显忽略了土地所有者（发包人）的权益。这表明，在目前阶段我们的土地价值观还不很明晰但毕竟模糊地接触了田面价值这尚未被人们清楚认识的概念。这是我们深入探讨这一问题的前提。双重土地所有权确立的关键，取决于对田面价值的认识和承认。
四、历史上的双重土地所有权
在经营权与所有权分离的情况下，经营者对田面价值的所有权的生成是正常现象，对这种所有权的承认也是正常现象。早在宋代的租佃制下就形成了永佃制。永佃权是佃户对田面价值增值部分的占有形式。这种状况一直延续到土地改革之前。在明清之际还出现了佃权的流转机制，这就是江、浙、闽、广一带经济发达地区的“一田二主”现象。在田面价值生成的条件下，佃户有权出售佃权（有偿转佃），有权加价转租（租价差额部分归佃户，其余部分归土地所有者）。这种现象得到出租者的承认，在司法例中也予以保护。这种情况表明，土地的双重所有权已经客观存在，当时称之为田骨权和田皮权，或称田底权和田面权。由于田皮（田面）是附着在田骨（田底）之上，具有实体的不可剥离性，所以我们把田面价值权称为“附加土地所有权”。目前我国农村推行的社会主义集体土地所有制下的家庭承包责任制，就是在保证所有制的社会主义性质不变的条件下，承包的是土地田面的生产能力资源。在法律上确定承包者对田面价值的增值部分的所有权（即附加土地所有权），实行双重土地所有权制度，对促进附加土地所有权的生成和我国有限的土地资源的保值升值，适应社会主义市场经济在农村的深入发展，推动农村经济走规模化、集约化经营道路有着重大的现实意义。因此，我们应深刻认识业已存在的双重土地所有权。
五、双重土地所有权的性质
农村承包土地的双重土地所有权是正在形成中的土地所有权。它的生成条件就是承包人对土地的投资形成的新的价值。这种所有权的双重性是由土地的主体所有权和土地的附加所有权二位一体的结合体现的。所谓土地主体所有权，是土地实体和土地初始的田面价值不可分的属于土地所有者，我们可仍称其为土地所有权。附加土地所有权，是对土地承包行为发生后，土地承包者对土地初始田面价值外升值部分的所有权。田面价值不升值，则不存在这种所有权。由于这部分土地价值能够单独计算或估算，从而把这种价值所有权分离出来。但是，由于这种价值和土地实体不可分离，同土地的使用权不可分离，所以称之为附加土地所有权。属价值所有权范畴。目前的延包或续包，而不是调换地块重新承包，就是在土地非流转状态下对附加土地所有权的承认。这种制度安排有利于农业的可持续发展。
农村承包土地的双重土地所有权的性质也具有双重性，即兼有主体所有权的性质和附加土地所有权的性质。就目前农村土地承包的情况而言，它兼有集体所有制和个体所有制的双重特点。因为土地属集体所有，主体土地所有权是社会主义性质，承包人是农户，附加土地所有权是私有性质。目前双重土地所有权的基本性质由主体所有权的性质决定的。因此，双重土地所有权的本质仍是社会主义性质，不会导致土地私有化。但是，引入私有制的成分，对盘活农村土地资源有促进作用。随着土地承包制度的发展，可能会出现其他农村组织成员的承包，出现农村组织成员以外人员的承包，出现法人承包，等等。附加土地所有权的性质也将随之发生变化。但在现有法律范畴内，双重土地所有权的基本性质不会发生本质变化。
双重土地所有权的所有者的权益应该受到法律保护。一方面，土地的基本所有权不容侵犯，附加土地所有权者不得侵蚀和转卖土地实体，包括变相侵蚀和变相转卖。另一方面，附加土地所有权者的对其土地价值的所有权也应受到法律保护。当承包经营权易手时，应通过市场价格体现其价值，并实现这种价值的有偿让渡。当承包人自动放弃经营权时，其拥有的附加土地所有权亦随之消失。
六、附加土地所有权的法律确认
确定承包土地的附加土地所有权是有法律依据的。《中华人民共和国民法通则》第七十一条规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利”。第七十四条规定：“公民的个人财产，包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木、牲畜和法律允许公民所有的生产资料以及其他财产”，“公民的合法财产受到国家保护”。承包人用法律上属于自己的资金投入到承包地上，使这块土地增加了新的生产资料要素，完全属于承包人的个人财产，理应受到法律的保护。附加土地所有权的确定原则应是：（1）承包后承包人的投入。（2）承包人的投入已形成持续生产能力。（3）生产资料的新要素与承包地不可分割。（4）在交割期具有不可毁性，或人为毁后造成原承包人的投资损失。根据这些原则，承包后综合地力的提高，农田改造（如山地改为梯田、旱地改为水田等），土壤改良（盐碱地的消碱消盐等），防洪防涝设施，水利灌溉设施，机械化生产配套设备（动力电源线的接入费用），正在使用中的鱼塘、温室、塑料大棚、苗木和产果旺期的果树等，都属附加土地所有权范畴内的物权客体。评估新增的生产资料要素的价值，是一个复杂问题。目前只有城市房地产用地有具体可行的评估标准和评估机构。农村的土地增值标准，在目前可以并只能通过惯例进行，通过协商的方式确定。随着经济的发展，大片承包的普遍化，其价格评估一定会走向正规化。
在承认承包者的附加土地所有权的同时，必须承认其可买卖性。如果不允许其自由买卖（或在一定法律范围内买卖），这种附加土地所有权的确定是毫无意义的。
七、确定附加土地所有权的意义
在法律上确认承包者的附加土地所有权，对我国农业经济的发展有深远意义。第一，有利于我国耕地资源整体质量的提高，鼓励承包人加大对土地的投入，鼓励大力开发宜林荒山、宜牧草地、宜耕荒原、宜殖滩涂。目前，家庭承包责任制已经成为一项普遍性的制度，但并非所有承包地都已经产生了附加土地所有权。应该说，农业经济越不发达，附加土地所有权越趋近于零。越是这样的地区，越是应该推动附加土地所有权的生成。在法律上承认和保护附加土地所有权，就是通过保护承包人的投资权益来推动附加土地所有权的产生和普遍化。有人认为，承包人的投入，已经通过收获物来体现，不必再确认其附加土地所有权。这种观念是简单再生产观念，将制约家庭承包责任制的发展和完善。第二，有助于土地资源使用权的流通和土地资源的优化配置。承包期过长和非有偿重新分配，将阻碍土地资源的合理流动。第三，有利于资金下乡和农业产业化发展。允许农村经济组织成员以外的自然人和法人承包，将是承包制发展的必然趋势。这种趋势的发展将会吸引城市资本下乡。目前，农村产业化发展的重大障碍是资金不足、技术落后、管理无方。承认承包人的附加土地所有权及其可买卖性，对推动城市资本下乡有积极意义。城市资本下乡，一般都是资本、技术、管理三位一体的下乡，这是我国农村产业化继续发展的必经之路。第四，在承包政策30年不变的前提下，附加土地所有权市场买卖的被确认，短期承包将不会影响农村经济形势的稳定。第五，附加土地所有权不破坏社会主义土地所有制关系。
随着我国农村经济向高水平发展，附加土地所有权已经是客观事实，在法律上承认这种所有权的存在是经济发展的必然趋势。在我国农业经济发展不平衡的条件下，延长土地承包期仅仅是个过渡办法。附加土地所有权是含在国有或集体所有制土地中的私有地权形式，以它的产生和被承认为标志的双重土地所有权的确立，将是我国土地制度的一项意义重大的变革。它将以土地所有权为纽带，将承包人和发包人的利益紧紧扭在一起，一荣俱荣，一损俱损。它必然成为我国农业生产发展的新机制。我们应通过政策和立法来保护它，推动其发展和完善。
八、确保集体土地所有权不受损害
在承认承包者的附加土地所有权的同时，在运作中必须确保社会主义的集体土地所有制不受侵犯。因此，在土地使用权暨附着在其上的附加土地所有权的让渡中，要防止非法变相买卖土地。更重要的是，在上述两权让渡中，要注意田底的级差升位和价值升值。由于国家对江河湖泊的综合治理，铁路、公路等交通条件的改善，公用水利设施的修建，凡国家和集体投入所形成的级差升位及其所带来的地价升值，都属发包人所有，而不能归入附加土地所有权者。另外，随着时间的推移，土地作为稀缺资源的价值会越来越昂贵。因此，在使用权暨附加土地所有权的交易中，其自然升值部分应利归发包人。后两种现象一旦被忽视，就会造成集体资产的流失。与承认承包者的附加土地所有权的同时，土地发包人有权对承包者掠夺性经营所造成的土地资源的损耗提出赔偿要求。
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