论我国地方政府问责制之建构：问题与对策，本文主要内容关键词为：地方政府论文,对策论文,问责制论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：1009－8860（2009）03－0098－07
探寻实现建构和完善我国地方政府问责制的思路与对策，需要深入考察我国地方政府问责制建构和运行现状，审视存在的问题并剖析其成因。应当看到，我国地方政府问责制的建构和运行已经取得了初步成效，产生了较大影响。但是，地方政府问责制的建构和运行中还存在诸多问题亟待解决，这些问题可从以下三个方面来分析：
一、检视地方政府问责制建构中之“问”
1.谁来问责？
即谁是地方政府管理的问责主体？从问责权力资源的性质及其配置方式的考察，可以将对地方政府管理的问责主体归为舆论层面、政治层面、行政层面和司法层面等四种类型。舆论层面的问责主体主要含媒体，地方公众及各种非政府组织；政治层面的问责主体主要是上级和地方同级人大，执政党的上级和地方领导机构、政协的上级和地方组织以及各民主党派的各级领导机构；行政层面的问责主体主要指上级政府，地方行政机关及其行政首长，以及地方政府官员自身。地方官员自身成为问责主体，是指他们对自己的良心问责，比如引咎辞职。司法层面的问责主体则主要是上级和地方司法机关以及检察机关。
基于对问责权力资源拥有者置身于政府体制内外的情况或问责者与政府关系之考量，可进一步将问责类型划分为异体问责和自体问责。据此可将对地方政府运行问责的主体分为如下两种：其一是异体问责主体，涵盖政府体制外的组织和人员，如上级或地方同级人大、政协的上级和地方领导机构和各民主党派，媒体，国际性、全国性或地方非政府组织、社会中介组织及公众，上级和地方司法机关等。其二是自体问责主体，包括政府体制内的组织和人员，如上级政府，地方行政机关及其行政首长、地方政府官员自身，上级和地方政府纪委和行政监察部门等。由于中国权力结构的特点，执政党的上级和地方同级领导机构对地方政府的问责也应属于自体问责的范畴。
促进地方政府问责制的建构和运行，亟须充分发挥异体问责的作用。异体问责应成为最重要的问责资源配置方式。首先，同级地方人大是最重要的异体问责主体，应该在地方政府问责中发挥主导作用。其法理依据如次：（1）地方人大是地方国家权力机关。地方人大选举产生同级“一府两院”，后者必须对前者负责，并接受前者的监督，此即议行合一制。由地方人大对同级地方政府及其官员问责不仅具有合法性，其效果也应是最为直接和显著。（2）地方人大又是地方公众的代议机关，担负表达地方公意和实现地方公众利益诉求的使命，地方人大运用其权力对同级政府及其官员的公务行为问责以维护地方公众利益，是其应尽的职责。同时，地方人大与地方公众联系的直接性与密切性能使其获得实施异体问责更强大的动力。（3）一般而言，地方人大对同级地方政府的职能行使及其效果关切度与知情度胜于上级政府和执政党领导机构，因此，地方人大对同级政府及其官员实施异体问责的作用和效能远优于政府系统的自体问责。
其次，媒体是非常重要的对地方政府实施异体问责的主体。各种媒体凭借其强大的传播力、渗透力、覆盖力和公开性，能够对监督和制约地方政府的运行起到不可替代的作用。
其三，地方公众也是地方政府异体问责的重要主体。公民个体可以通过媒体，或是信访部门，或是政府热线，或是通过地方人大及其代表，揭露政府及其官员失责问题，提出问责要求，发挥问责作用。然而，个体公民面对强大的、高度组织化的地方政府及其官员，缺乏有利的博弈地位和制约力量。因此，更有效的选择应是，地方公民以地域或行业为归属等不同方式联合起来，以组织化形态与地方政府对话，对地方政府及其官员实施问责，这样的问责效度无疑要远胜于公民以个体行为所做的努力。
从应然状态看，地方人大、媒体和地方公众等实施异体问责更具重要作用，但是考察我国地方政府问责制建构和运行，在诸多地方政府问责事件中直接担当问责主体的大都是作为自体问责主体的上级政府。例如，吉林商厦火灾事故中，吉林市长刚占标由吉林省委问责；北京密云县踩踏事件中，密云县长张文由北京市委问责；江苏铁本事件中，江苏国土资源厅副厅长王明祥由江苏省委问责；嘉禾拆迁事件中，当地政府主要领导由湖南省委问责。作为最重要的问责主体和代表人民监督政府的地方国家权力机关，即相关各级地方人大却没有作为。它们既没有在事前对政府进行充分的预防性监督，更没有在事后行使法定的质询权、罢免权和组织专项问题调查委员会的权力。[1]它们仅在事后对被问责政府官员的辞职或免职予以象征性确认。
作为比照，另一异体问责主体——各类媒体在对地方政府问责过程中在一定程度上较好地起到了传布问责信息、发挥舆论问责和舆论监督作用。然而需要指出的是，在我国政治生活中，由于昔日全能政府体制下形成的惯性思维，媒体被定位为政府“喉舌”，即单向传达领导声音、落实领导意图，形成领导所希望的舆论工具。[2]地方政府及其官员往往会力图控制媒体，甚至将涉及其失责的重要信息部分或全盘封锁屏蔽。在这样的情况下，媒体亦难以有所作为。
地方公众通过民间组织和社会中介组织对地方政府及其官员实施问责的方式，在当前我国地方政府问责事件中更为鲜见（厦门PX事件是极少数成功的案例，其间几经风波，成果来之不易）。究其原因，一方面，是由于我国社会公民精神的发育成长尚在起步，公民的自主参政意识，监督政府意识，行使法定权利意识还很不够；另一方面，则是由于我国还处在市场经济发展的进程中，民主政治的建设任重道远，因此通过促进第三部门发展以构建有效运行的公民社会尚需时日，地方公众还较少能够通过其组织与地方政府进行对等的沟通互动，并对地方政府及其官员实施有效问责。
2.问谁之责？
问谁之责即要追问谁是问责客体。传统的责任政府，问责客体仅仅是内阁即行政机关。但是时至今日，人们认识到凡是掌握公共权力的机构部门或个人都应是问责客体，此中逻辑自是不言而喻。从对地方政府运行问责的视角看，依据地方政府部门及其责任人权力、作用的重要程度，以及在需要问责的政府行为中必须承担责任的程度，可以界定如下几类主要的问责客体：
第一，负有直接或间接领导责任的执政党地方领导机构及其责任人。正如一些论者所指出，“如果从经验上而不只是从规范上进行研究，就不能不承认这一现实：共产党组织在当代中国不仅事实上是一种社会公共权力，而且也是政府机构的核心”[3]。这样的权力结构的基本特征是执政党的地方组织高度科层化，其党委、总支、支部不仅设置于政府公共部门的各个层级，而且深嵌于各种企事业单位，并通过民主集中制的组织原则至少在形式上保证了个人服从组织、下级服从上级、地方服从中央的权力运行机制。所以，各级党委不仅是各级政权的主要政策制定者，其政策执行功能也非常突出，甚至将政府部门变成自己的辅政机构。[4](PP96-100)以此观之，掌握地方最重要权力资源的执政党地方领导机构——相关的地方各级党委及其领导者，理当承担起直接或间接的主要领导责任。
第二，负有直接或主要责任的地方行政领导部门及其相关责任人。在西方问责制运行的最初阶段，仅以行政机关及其官员作为问责客体。当仅在这一意义上使用问责制概念时，即为行政问责制。当然，这样界定问责客体有其局限性。特别体现在党政关系上，这种界定有失偏颇。
第三，负有直接或间接领导责任的上级政府及其责任人。我国采用单一制的政体设计，地方服从中央，权力纵向延伸至地方各级政府，上级政府因此对下级政府拥有垂直领导权，并且这种领导权由于“压力型体制”和“一票否决制”等对下级官员的考核提拔机制的作用被进一步强化。但是，权力与责任相生相伴，上级领导权的另一面就是领导责任，其自身负有的直接或间接的领导责任不可托词自遁。
第四，负有具体责任的地方政府相关部门及其官员。负有具体责任的地方政府相关部门及其官员身居一线，各级政府所制定的政策最后都要由他们来执行，而且他们在执行过程能拥有不同程度的自由裁量权。
3.如何问责？
“如何问责”的问题即是问责制实施的程序与机制。缺乏合法、明确和严密的程序与机制，就难以对地方政府的运行予以有效问责，失职渎职事件的责任人就有可能或是逃避责任，或是避重就轻，逃脱应该受到的惩治。我国地方政府问责制的建构还处于起步的初始阶段，其主要问题有如下两个方面：
第一，问责程序的随意性。一方面，责任事件曝光后，不能即时启动问责程序，也没有严密的程序问责可以运行，这样，压力不强程序不严的问责也难以促使相关官员基于良心谴责来担责引咎。另一方面，问责的聚焦点和强度更多受到特定政治气候和政治信号的影响，尚未形成一种有法可依的严密问责程序、责任追究评估审查标准和审查机制。问责一般只有行政性文件依据，甚至只体现为行政首长的临时性决策。领导人的意志，最高领导的重视程度决定着问责的力度；而被问责官员，往往被动承担责任，一旦引咎辞职或者免职之后，会一律保持沉默，耐心等待上级给予新的安排。[5]
第二，问责结果的模糊性。其一是问责事实模糊，即相关责任人应担责的定性定量程度不明确。其二是对问责结果的处置模糊，甚至有失公允。这样问责弹性空间的存在，不仅让官员们无所适从，产生朝不保夕之感，而且会导致惩处有失公允，甚至有可能在一些部门和地方出现把问责异化为政治斗争的工具的现象。
二、考量地方政府问责制建构中之“责”
“责”即责任。何谓“责任”？对这一概念的界定并非易事。“政府研究中，许多术语由于时常被使用、被赋予不确切或变动不定的含义而吃苦头，‘责任’一词即为此类术语之一。”[6](P311)譬如，由于中西方在国体、政体、政党体制、中央与地方关系等方面存在很大差别，因此对责任的理解会有诸多差异。尽管如此，我们仍然可以找到政府“责任”一词基本的共性意义：政府应履行的法定职能及其未能尽职而给社会造成损失所必须承担的后果。
当代民主政治的发展，已经使得“责任”一词在政治哲学话语中占有了超乎寻常的重要位置。问责制政府之内涵是把各级政府、政府各部门机构和政府官员所掌控的公共权力的范围、职责或其公职身份与他们所应承担的道德责任、政治责任、行政责任和法律责任等联系起来，形成权力与责任、行为实施与行为后果、行为后果与行为主体的政治合法性及其荣辱褒贬密切相关的机制。我国地方政府问责实践中“责”的问题须从以下方面进行具体分析：
1.责任范围
责任范围这一概念意指政府机构及其官员所承担工作应负的责任。当前我国各地出台的各种问责制规章中，基本上规定了比较详细的问责范围。《昆明市国家行政机关及其公务员行政不作为问责办法（试行）》、《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》、重庆市《政府部门行政首长问责暂行办法》以及《海南省行政首长问责暂行规定》，不仅规定了出现重大事故或政府及其官员严重不作为的问责范围，而且明确地对政府及其官员在日常工作中，在执行国家法律、法规、政策或者上级国家机关指令时，工作不力、效能低下、敷衍塞责、推诿扯皮，拖延不办等情形也须实施问责作了规定。
2.责任类型
地方政府问责可以区分如下几种责任类型：（1）政治责任。一方面，主要指由民选获任的地方政府官员要向代议机关负责，一旦失责，就可以由代议机关对其启动质询、追究和罢免程序。另一方面，政治责任在我国还意味着各级地方政府官员要对执政党负责，出现失责情形，执政党领导机构可以不支持该官员任现职，若该官员为党员，还可以给其党内处分。（2）道义责任。是指地方政府部门及其官员作为公共权力的行使者都必须承担的在道义伦理方面的责任，并受之约束。（3）行政责任。其一是指非民选官员即通过聘任和委任等行政性任命方式获任的官员需要承担的责任；其二是指所有在地方政府各级部门工作的官员无论职位高低都必须承担的恪守规章条例、执行政令、克己奉公的责任。（4）司法责任。指地方政府的失责官员的失责行为若触犯刑律，就要接受司法机关的审判惩处。
3.责任测定基准
地方政府运行的问责如何测定各问责客体应担责的分量，涉及责任测定基准的问题。责任测定基准包含如下三个方面的问题：（1）勘定责任性质。即首先要明确各问责客体担负的责任属于何种性质，是领导责任还是执行责任，是直接责任还是间接责任。（2）确定责任类型。即判定问责客体应承担的是政治责任、道义责任、行政责任抑或是司法责任，是其中一种还是涉及多种。（3）考量应担责程度。基于责任性质和责任类型的判定，依据权责对等原则，确定不同问责客体的相应责任。
4.担责程度的划分
责任承担程度的划分属于责任测定第三方面的内容，因其特别关系到能否恰如其分地厘清每一问责客体的责任，需要进一步予以分析。第一，不同层级政府权责划分模糊。我国法律目前对中央与地方之间、地方不同层级之间的权责划分还比较模糊，存在着界限不清、重叠多变现象，这使得对地方政府运行的责任追究会往往进入混沌不清的困境。第二，地方政府职能部门权责划分模糊。第三，正副职之间权责划分模糊；党政职务交叉的责任人及责任人之间权责划分不明确。这些问题都亟待得到有效解决以促进地方政府问责。
三、审视地方政府问责制建构中之“制”
问责最终要落实到相关规章制度的完善与执行。问责制度不完善不健全或是制度不能有效执行，问责就有可能异化为不可预期的人治行为，蜕变为政府对公众安抚隐瞒的权宜之计，甚至演变为政府官员进行权力斗争排除异己的工具。
发达国家的政府问责制在“制”的建设中有许多值得借鉴之处。例如美国，不仅在宪法中明确规定总统、政府、政府部门及其官员应负的责任和失责将会受到的惩处，而且还有许多联邦、州的法令和地方法规对政府与官员的担责和问责作出规定，如赋予公民检查公共记录的权利，要求官员公开其收入来源，要求公职候选人公开其助选人的姓名，要求立法会议向公众开放等。此外，政府所颁布的《信息自由法》、《政府阳光法》、《政府伦理法》、《联邦咨询委员会法》、《揭发者保护法》以及《政府绩效与结果法》等，为公众认识、监督与评价政府、政府部门及其官员的责任与履职状况提供了较为完备的法律依据和介入方式。
我国地方政府问责制正处于建构的进程中，并不同程度地注意到相关配套法规的建设，为地方政府问责制的运行提供了初步的制度框架。特别值得注意的是，2007年4月国务院公布《中华人民共和国政府信息公开条例》，这对于促进地方政府问责制的建设具有重要意义。当前，地方政府问责在“制”的建设方面还存在如下一些主要问题：
1.现有法律、法规对地方各级政府之间、党政之间、部门之间、正副职之间的职责划分还缺乏明晰的可操作性的规定。
2.地方政府信息公开制度的建设需要大力推进。地方民众和地方人大对政府机关及其官员的异体问责具有法理上的优先性，其前提是建立有效运行的地方政府信息公开制度。
3.异体问责体制不明，机制不完善，难以在地方政府问责中发挥主要作用。地方人大实施异体问责尽管在问责制运行中理应起主导作用，但是目前却受制于如下两方面因素：第一，地方人大在地方国家权力体系中地位仍不高，因此，法理上对政府的监督权行使乏力，这使得地方人大异体问责作用的发挥面临着体制性缺陷。地方党委书记与人大常委会主任两个职务兼于一身，往往使得这种相互监督关系产生矛盾。前者掌控的权力资源会凌驾于后者，造成党对人大的单向制约和发号施令，从而重蹈党政不分的覆辙。[7]第二，地方人大异体问责还面临着具体的功能性障碍：（1）党政主导型领导体制在地方领导干部产生方式上推演为事实上的“委任制”，地方官员的任免主要决定权并不在地方人大，而在上级政府和同级党委手中，这就可能带来地方政府官员可以置人大监督和问责于不顾的后果。（2）近些年机构改革之后，地方政府中纵向管理的部门不断增加，由原来的银行、海关、检验检疫、邮电、电力、烟草等几个部门现已扩展到地税、国税、技监、工商、药监、国家安全、国土资源等。地方人大对其监督和问责很大程度上是有心无力、鞭长莫及。[8]
四、建构我国地方政府问责制之路径选择
基于上述对建构地方政府问责制的必要性、特殊性与构成要素的分析，以及地方政府问责运行现状与存在问题的检视，我国地方政府问责制建构和完善的路径选择，需要从如下方面进行努力：
（一）解决“如何问责”问题之路径
1.确立地方人大异体问责的主导地位。地方政府问责实践中，上级政府对下级地方政府及其官员的自体问责固然仍应继续发挥重要作用，但是各级地方人大对地方政府及其官员的异体问责应该居于主导地位。
2.建构法律保障的舆论问责机制。媒体对问责事件的揭露、跟进和深度评议、对公众意愿和批评的集聚和充分表达，能够对地方人大的异体问责起到很好的补充和推进作用。公众通过NGO对政府及其官员失责行为提出问责要求和施以问责压力，不仅能有利于取得积极的问责成效，而且也有助于促进政治民主化进程。
3.打破地方政府问责客体的局限性。地方政府问责客体仅指向地方政府、政府部门及其官员存在很大的局限性，负有直接或间接领导责任的执政党的地方领导机构及其责任人、负有直接或间接领导责任的上级政府与执政党上级领导机构及其责任人，都要依据在权力体制内权责对应的原则在地方政府出现失责行为后接受问责，承担应负责任。
4.完善地方政府问责程序和问责机制。建构和完善严密的问责程序机制，从异体问责的视域看，需要做以下方面的努力：（1）完善和运行地方人大异体问责程序和机制。包括依法对“一府两院”实施宪法、法律和执行国家各项政策的情况进行检查、监督、审议等程序的具体规定；对质询程序和被质询部门机关答复时限的规定；对特别问题进行调查的程序规定；对失责国家机关官员依法实施罢免程序的规定；对问责客体申辩程序和复议程序的规定，等等。（2）完善和运行媒体及地方公众异体问责的程序和机制。包括向公众和媒体采集问责建议或由公众和媒体提出问责要求的程序规定；公众和媒体参与问责听证的程序规定；向媒体和公众通报问责过程和结果的程序的规定等等。
5.发挥全国人大对地方政府问责的积极作用。全国人大应该对促进地方政府问责起到如下重要作用：（1）对地方政府问责制建构运行专门立法，对地方政府问责主体、问责客体、问责程序和方式等予以明确规定。（2）作为国家最高权力机关，全国人大在地方政府问责中同样可以起到异体问责的作用：依据一定数量的全国人大代表的提议，或者应公众、媒体、NGO等方面的要求，对地方政府运行出现的重大违宪违法的失责行为以及其他不当行为直接问责或者督促指导地方人大实施问责。
（二）解决“如何定责”问题之路径
1.对问责范围作出明确规定。不仅对出现重大决策失误、重大安全事故和公共卫生事故等必须问责，对或是执行国家法律、政策不力，或是违规违法的情形需要问责，对任职期限内碌碌无为的官员也一样要问责。在这些方面作出明晰严密的规定，才能真正实施问责，严究失责。
2.合理划分权责，制定责任测定基准。（1）依据国家利益和地方利益的相关度，以宪法条款或专门立法的方式明确划分中央政府与地方政府之间的权责。（2）以法规确定地方政府体系中纵向和横向的权责关系，即确定地方各级政府之间，同一层级政府各部门之间的权责划分。（3）地方党政机构之间，正副职之间的权责划分也应以法律法规或党内法规的形式予以确定。依据以上三个方面权责关系制定明确的责任测定基准，才能确保地方政府问责的科学性、公正性和有效性。
3.明确问责客体在失责行为中应担责任类型。在责任追究必须明确判定失责事件所述的责任类型，区分其是单一的政治责任、道义责任、行政责任还是司法责任等责任，或是涉及数种责任的综合类型。
（三）解决“何以为制”问题之路径
1.制定《新闻法》，使媒体的监督运作有法可依。新闻媒体不仅是舆论监督和地方政府问责的关键性资源之一，而且通常是实现问责的突破性、触发性和整合性力量，其重要性绝不可小视。2007年4月国务院已公布《中华人民共和国政府信息公开条例》，这是促进政府透明行政和接受公众及舆论监督所迈出的重要一步。当前首先需要制定《新闻法》，依法赋予新闻机构尤其是地方新闻媒体应有的新闻调查权和报道权，保障新闻舆论的客观性和公正性。
2.充分发挥地方人大异体问责机制的作用。（1）真正解决党政分开的问题，使地方人大的法定权力得以真正实现。地方人大要不断加强自身建设，如扩大代表的直选范围，强化代表与选民的联系机制，优化常委会结构，并逐步实现专职化，等等，从而使地方人大能够有效使宪法赋予的各项权力，实现对地方政府运行的有效监督和问责。（2）真正落实地方人大对地方“一府两院”主要官员的选举、监督和罢免权。（3）地方政府职能部门有些是实行条条管理，但这些部门和官员进行考核的权力也应归属地方人大，上级主管部门应依据地方人大的考核结果决定其升黜去留。
3.健全问责追究机制，提升和增强问责效度。问责结果若得不到及时处置或处置失当，问责行为就不能对失责官员起到惩治作用，并对其他官员起到应有的警示和教育作用。必须依据其相应的责任类型和责任程度对失责官员予以如下方式的追究：（1）政治责任追究机制。失责官员为选任官员的，经地方人大代表或常委会提议，由代议机关审议表决，对其启动罢免程序。失责官员若同时为执政党党员，执政党党委或党的代表会议决定给予其党内处分。（2）道义责任追究机制。由失责官员自己引咎辞职，或由上级部门强制其辞职，失责官员必须以一定的方式向公众致歉。（3）行政责任追究机制。由政府行政首长将下属官员失责情况提交政府常务会议讨论作出问责决定，给予行政处分。（4）司法责任追究机制。问责事件通报后，司法机关应及时跟进介入调查，一经发现失责官员的行为触犯刑律，则应将失责人员移送司法部门依法处置。
4.建构和完善地方政府问责制的程序运行机制。这里主要以地方人大的异体问责为例来提出建构和改善地方政府问责的程序运行机制的思路。（1）地方人大常委会启动问责程序。启动问责程序的依据是上级政府或同级党委、政府的要求；人大代表提议；公民、NGO、社会中介组织等检举、控告、投诉；媒体曝光；人大对“一府两院”两评（代表评议和述职评议）结果；人大常委会执法检查结果；地方政府失责行为造成的显现后果。（2）地方人大常委会质询地方政府或政府有关部门。被质询方应在规定期限内作出正式的口头或书面答复；地方人大常委会设立特别调查小组进行调查核实，在调查期限内完成调查报告并上报人大常委会，调查报告要给出问责或警示的建议；调查过程中，被调查部门或官员应依据要求向调查组作出口头或书面说明。（3）地方人大常委会收到被质询方的答复，或者特别调查小组的调查报告，应立即召开由公民、人大代表、有关团体代表、专家、被质询（调查）方等组成的听证会议，充分听取各方意见，包括认真听取被质询（调查）方的申辩，最后由常委会研究作出问责或警示的决议。作出问责决议后，依据问责结果，决定是否启动对失责官员的罢免程序。（4）失责官员若提出引咎辞职请求，研究决定其应如何向公众道歉，并决定是否同意其辞职请求。（5）启动责任追究机制，追究失责官员应担责任。同时地方党政机关党的领导部门、司法机关应适时介入调查，决定被问责官员是否应承担其他责任，如对执政党的政治责任，以及司法责任等。（6）被问责官员若不服有关问责决定并在规定期限内提出申诉时，作出问责决定的一方（地方人大，或者党政机关、司法机关）启动复议程序。（7）地方政府问责过程和结果都必须及时向公众和媒体通报。
收稿日期：2009－01－10