治理教育行政化弊端的思考，本文主要内容关键词为：教育行政论文,弊端论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国教育领域存在的一个突出问题是管理体制上高度集权和政府包揽过多。这一问题是影响教育健康发展、妨碍学术水平和教育质量提高的重要原因，被称为“教育行政化弊端”。克服这一弊端的努力，被称为教育“去行政化”改革，其主要内容是教育管理体制改革、教育行政体制改革。最近颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》（简称《规划纲要》），对此已提出明确要求。治理教育行政化弊端，需要推进实质性的教育管理体制改革，并在理论和实践两方面进行深入研究和探讨。
一、我国教育行政化的主要问题
1.我国教育管理体制的基本特征
我国现行教育管理体制，主要形成于计划经济时期，其历史脉络可追溯到战争时期建立的半军事化管理体制：所有党政军、文化和事业机构均实行供给制，按照行政等级分配资源，通过上级任命产生干部，实行一元化领导。上世纪50年代，在单位制度及部门办学体制下，学校和各类企事业机构成为某一政府部门的行政下属。国家包揽教育，“上级”控制学校教学、科研、财务、后勤等所有方面，“单位”则控制着职工“吃喝拉撒睡、生老病死退”的所有方面。
这一管理体制在上个世纪80年代成为改革的主要对象。当时的经济体制改革、科技体制改革和教育体制改革有一个鲜明的主题，即“简政放权”，强调恢复企业、学校的自主性，使它们成为市场环境中自主经营、自我发展的法人实体。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》）提出了改革教育管理体制的任务：“在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权。”同时针对“教育工作不适应社会主义现代化建设需要的局面还没有根本扭转”的问题，指出教育体制的弊端主要是政府对高等学校统得过死，学校缺乏活力，政府部门应该管的事却没有很好地管起来等，改革要以体制改革为任务和目标。80年代的教育体制改革，将扩大高等学校办学自主权、学校逐步实行校长负责制作为重要内容。为了淡化学校的行政色彩，本科高校一律定为局级。应当说，这也是我们今天需要继续完成的任务。
当前，我国教育管理体制的问题主要表现在以下几方面：
（1）在长期形成的高度集权的计划管理体制下，政府权力过于集中、统得过多、管得过死的弊端仍然比较明显。教育对内、对外的开放不足，政府对义务教育的供给和保障不足。
（2）在政府与学校的关系上，政府对学校的管理过于直接和微观，影响学校的办学自主权和办学活力，使学校对政府过度依赖，挤压了社会力量参与办学的空间。在一些地方政府热衷于行使权力而不愿承担责任，权力集中而责任下放，出现了权力部门化、部门权力利益化、不当利益合法化等问题。
（3）教育决策的科学化、民主化程度较低。现代行政管理所要求的信息公开、绩效评价、问责制等尚未有效建立，缺乏教育公共政策纠错机制，缺乏社会参与、共同治理的机制和制度建设。一些地方政府不能依法行政、依法治教，出现精力分散、忽视大局、决策失误、效率低下等问题。
（4）教育管理体制不适应大教育、终身教育、学习型社会的发展需要。教育部的管理重心过高，主要关注高等教育，尤其是部属高等学校，对学前教育、社会教育、社区教育、终身教育的关注亟待提高。
2.近年来教育行政化有强化的趋势
上世纪90年代以来，由于政治体制和行政体制改革滞后，社会出现“官本位”回潮现象，政府包揽过多、官场化、长官意志等弊病有加剧之势。在教育领域，这现象的出现有下述几个动因。
（1）“教育部办学”强化了政府权力
90年代以来我国高等学校进入了新一轮的“院校调整”期，按照“共建、调整、合作、合并”的八字方针，国务院部委举办的高校中多数下放到地方，少数移交教育部管理。从管理体制而言，“部门办学”体制在整体上被打破了。但是，这一调整却强化了“教育部办学”，教育部直属高校由原先的36所增加至71所，这显然与教育部宏观管理职能不一致，而且不利于构建健康的政校关系，也不符合研究型大学创办一流大学的目标。与之相类似，许多地方行政部门直接管理部分重点中小学，学校被分为省市级、区级等不同级别，实行不同的政策。
我国目前的政校关系被称为“教育部办大学，教育局办中小学”，与“教育家办学”的理想相距甚远。由于学校缺乏办学自主权，致使学校教育模式单一，缺乏活力和个性，曾经“盛产”教育家的文明古国，教育家成为十分稀缺的资源。
（2）现行干部管理制度强化“官本位”
2000年前后，国务院批准北京大学、清华大学等10余所大学升格为“副部级”，目前，进入“985工程”的“副部级大学”已达40所左右。在2007年对北京大学、清华大学、浙江大学、复旦大学、上海交大等11所“985”高校的调查发现，22名党政一把手中在任现职前曾在政府部门任职的为11人，占50％。[1]地方高校同样如此，一些即将退休的副地市级官员到高校任正职，可官升一级。
在我国，大学、中学、小学都具有行政级别，校领导按照党政干部管理的一般模式，由党委组织部门考察、任命。在这种情况下，一些校长热衷于跑组织部，更关心个人仕途的发展而非学校和学生的发展。学校也复制这一干部管理模式，导致了学校内部管理体制中的官本位、行政化趋势。由于利益和资源更多地向行政权力倾斜，导致许多青年学者不安心做学问而热衷于当官，模糊了学校作为教学和研究机构的独特价值。
将校长职务作为干部培养的一个阶梯导致了校长任期和管理行为的短期化，助长了追求短期政绩的动机，这在高等学校尤为突出。2007年中国人民大学课题组对国内1792所高等院校校长的调查显示，我国大学校长的平均任期为4.1年，北京大学、清华大学、中国人民大学、浙江大学等8所著名研究型大学校长的平均任期为5.9年，而美国同类大学的校长任期为12.2年。[2]
（3）现行资源配置方式加剧了行政权力膨胀
随着政府教育投入不断增加，大量新增教育经费以专项经费方式划拨，由教育行政部门直接掌握和分配，按项目、工程的方式让学校去争取，各种审批、申请、评估、检查、评奖越来越多，学校和学者必须耗费大量时间“跑步（部）前（钱）进”，强化了行政部门对学校的行政控制和微观干预，导致行政权力的扩张和膨胀。这种高度行政化的资源配置模式，使人情和关系成为重要因素。由于有官位者“社会资本”更多、熟悉官场规则和能够“利益互动”，因而更容易获取学术资源。它成为学者不安心学问的另一个直接原因。
一项报道显示，目前我国科学家用于科学研究的时间仅为三分之一左右。[3]上世纪70年代末，邓小平主管科技、教育时，针对当时政策活动过多的状况曾提出要保证科技人员的工作时间不少于六分之五。与那时比较，我们的学术生态究竟改善了多少？
行政化配置资源的另一个突出问题是管理的科学性较差，将学科建设、学术活动“工程化”的思路，以及许多项目设置和评价的科学性、价值观本身需要检讨。例如，为人诟病的第一期本科教学评估，由于未能按照不同类型高校分类评估，故而产生严重的不实事求是的问题。又如国家级精品课程、精品教材的评选，其价值也令人生疑。现代大学教育的基本特征是教学自由，鼓励自主性和多样化，世界一流大学甚至没有规定教材而主要依据文献和参考书开展研究性学习。反躬自问，我们引导教师按照某一种规范去打造“品牌”教材和课程，究竟是否合理呢？
二、治理教育行政化弊端的政策依据
我们必须认识到，如今讨论的取消事业单位的行政级别、改革事业单位的干部制度等并不是新问题。上世纪90年代以来，中共中央、国务院以及有关部门对改革行政管理体制，简政放权，克服行政化弊端等已经有过一系列部署和要求，《规划纲要》则进一步明确了这一改革的任务和目标。作为当前深入推进教育体制改革的理论依据和思想资源，有必要回顾这些意见。
1.90年代以来国家关于管理体制改革的意见
1993年2月国务院颁发的《中国教育改革和发展纲要》中，关于教育体制改革的论述是“党的十四大确定我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。在九十年代，随着经济体制、政治体制和科技体制改革的深化，教育体制改革要采取综合配套、分步推进的方针，加快步伐，改革包得过多、统得过死的体制，初步建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育新体制”，指出要“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。”具体而言，高等教育体制改革“主要是解决政府与高等学校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系，逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制”；“在政府与学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。要在招生、专业调整、机构设置、干部任免、经费使用、职称评定、工资分配和国际合作交流等方面，分别不同情况，进一步扩大高等学校的办学自主权。”
2000年7月，中组部、人事部在《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》中，提出“建立政事职责分开、单位自主用人、人员自主择业、政府依法管理、配套措施完善的分类管理体制；建立一套适合科、教、文、卫等各类事业单位特点，符合专业技术人员、管理人员和工勤人员各自岗位要求的具体管理制度”，“改变用管理党政机关工作人员的办法管理事业单位人员的做法，逐步取消事业单位的行政级别，不再按行政级别确定事业单位人员的待遇。”
2000年8月，中共中央办公厅印发经中央批准的《深化干部人事制度改革纲要》中，提出“形成符合党政机关、国有企业和事业单位不同特点的、科学的分类管理体制，建立各具特色的管理制度”的目标，指出“对不同类型的事业单位领导人员，区别情况分别实行聘任、选任、委任、考任。在事业单位领导人员的选拔任用中引进竞争机制。”
2006年，《教育部关于全面推进依法行政工作的实施意见》提出转变政府职能、加强教育行政执法的要求：“进一步转变和规范政府职能。依法理顺教育行政部门与学校的不同职责，大力推进政事分开。按照建设公共行政管理体制和依法行政的要求，强化教育行政部门的社会管理和公共服务职能。”该《意见》并且指出了当前制约教育改革与发展的体制性、制度性问题，以及对教育的宏观管理、有限管理、法治管理、绩效管理等目标。比较重要的，一是“进一步明确和规范教育行政部门的管理职责和行为。教育行政部门要严格按照法律法规的授权、依据法定程序组织实施教育行政管理工作。”二是改革行政管理方式，进一步深化行政审批制度改革，减少行政许可事项，规范行政许可行为，“彻底改变主要运用行政手段实施教育行政管理的做法，综合运用法制、规划、评估、信息服务、政策指导和必要的行政手段对教育进行宏观管理。充分运用间接管理、动态管理和事后监督的手段管理教育事业。”三是提出事业单位干部制度改革的要求：“改革事业单位领导人员单一的委任制，在选拔任用中引入竞争机制。坚持党管干部原则，改进管理方法，对不同类型事业单位的领导人员，按照干部管理权限和一定程序，可实行直接聘任、招标聘任、推选聘任、委任等多种任用形式。”
党的十七大对我国行政管理体制改革提出了新的要求，作出了全面部署。2007年10月，胡锦涛总书记在十七大报告中，正式提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的任务。其要点是：一是健全政府职责体系，完善公共服务体系，强化社会管理和公共服务；二是着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制；三是加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预；四是加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，减少行政层次，降低行政成本。
2.《规划纲要》提出的任务和要求
2010年国家颁布的两个重要的《规划纲要》，都明确提出了政府管理体制改革的任务，为开展这一改革确立了清晰的目标。
2010年6月，《国家中长期人才发展规划纲要（2010－2020年）》提出“改进人才管理方式”，主要任务是“按照政府管理体制改革的整体部署，完善人才管理运行机制。规范行政行为，推动人才管理部门进一步简政放权”，分类推进事业单位人事制度改革，“克服人才管理中存在的行政化、‘官本位’倾向，取消科研院所、学校、医院等事业单位实际存在的行政级别和行政化管理模式。”在科研、医疗等事业单位探索建立理事会、董事会等形式的法人治理结构，建立与现代科研院所制度、现代大学制度和公共医疗卫生制度相适应人才管理制度。
2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》第十五章系统地提出了教育管理体制改革的任务和要求，其中与改革行政化弊端相关的主要内容是：以转变政府职能和简政放权为重点，深化教育管理体制改革，提高公共教育服务水平；明确各级政府责任，规范学校办学行为，促进管办评分离，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制；转变政府教育管理职能，改变直接管理学校的单一方式，综合应用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施，减少不必要的行政干预；提高政府决策的科学性和管理的有效性，成立教育咨询委员会，完善教育问责机制；培育专业教育服务机构，积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用。
可见，体制改革的目标、方向本来是明确的，已经具有高度共识，并体现在90年代以来一系列文件之中。问题在于由于各种原因，这些意见并没有得到有力的推进。本着解放思想、改革创新、科学发展的精神，我们不应质疑这些体制改革的目标，要通过改革的实践和探索去贯彻落实和努力推进教育管理体制改革。
三、治理教育行政化弊端的思路
教育“去行政化”的改革并不是要取消科层化的行政管理制度，也不是不要行政管理，其实质可以说主要是“去官场化”，是在科学发展观的视野中，按照教育规律和学术规律治理教育和管理学校，去除行政权力和非学术力量对教育、科学研究不恰当的干预，建立新型的政校关系，实现“教育家办学”。
高等学校管理体制改革与教育行政制度、干部制度、事业单位制度的改革相连，对整体教育改革具有很强的示范性和带动性。以高校体制改革为牵引，推进政府教育治理模式改革，是一个重要选择。
1.教育行政部门简政放权，转变职能
教育行政改革是围绕“建设中国特色的公共服务型政府”这一目标展开的，其核心命题是转变政府职能，即所谓的“政府转型”。高等学校管理体制改革的目标是通过政府简政放权、转变职能，打破高校与政府的行政隶属关系，建立法治框架内的新型政校关系。
（1）教育行政部门的放权改革。落实高等学校的办学自主权的前提是教育行政部门的放权改革，有计划、分步骤地向地方和学校赋权，最终目标是取消教育部门直接办学的体制，包括改变教育部直属高校体制，这是教育部门转变职能的关键所在。简政才能放权，按照“大部制”的行政改革理念，教育行政部门应当精简机构，管理职能更为综合。例如，可参照国务院机构改革建立发改委、国资委的思路，教育部大幅度减少直接管理高等学校的司局，将有关高等教育的司局合并为综合性更强的一、二个司，承担宏观指导、综合协调的职能，从而为落实高校自主权创造条件。
（2）建立大学校长遴选制度。按照教育规律办学，倡导教育家办学，需要改变按党政干部选拔方式评价大学校长的传统模式，实行大学校长遴选制度和校长职业化。大学校长遴选制度是现代大学制度的组成部分，世界各国做法大同小异，基本模式是组成一个包括政府官员、资深学者、教授、校友、社会知名人士等组成的遴选委员会，按照每一所学校的实际需求进行遴选，确定人选后报教育部任命。校长自上任之日起退出教学和学术研究工作，有利于造就一批真正的教育家，同时也是为了避免行政权力对学术的干扰。这是世界各国大学管理的通例。
（3）教育资源配置的非行政化。此外，建立国家和地方的教育拨款委员会等中介组织对大学进行拨款，按照全国、地方人大批准的预算，向各学校拨付法定的政府财政性教育经费，是可资借鉴的许多国家实行的比较科学和成熟的制度。此举可以避免政府部门对大学活动的过多干预，使教育经费的分配更加公平、科学和有效率。
（4）扩大社会参与和决策科学化、民主化。《规划纲要》提出提高政府决策的科学性和管理的有效性，要求“重大教育政策出台前要公开讨论，充分听取群众意见。成立教育咨询委员会，为教育改革和发展提供咨询论证，提高重大教育决策的科学性”。这种制度化的安排和程序，通过建立国家和地方各级社会参与的教育咨询委员会，对重大教育政策进行研究和咨询论证，是建立新型教育治理模式的重要内容。
2.取消学校的行政级别
高校去行政化改革的另一个目标是取消高等学校乃至所有学校的行政级别，使学校能够按照教育规律和学术规律办学。以研究高深学问、培养优秀人才为使命的大学，是一种典型的“第三部门”，应当实行非政府、非企业的，符合自身功能属性的管理模式。2000年7月中组部、人事部的文件，就已确定事业单位改革的这一目标。《规划纲要》又明确提出“随着国家事业单位分类改革推进，探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。”因而，关键是要坚定、有序地推进这一改革。
鉴于研究型大学的重要性和示范性，建议可经过试点，首先取消“985”高校的“副部级”待遇，恢复原先的局级待遇。取消行政级别之后，校长在任期内可实行“职称工资＋岗位津贴”的薪酬制度，同时享受高级知识分子相应的政治待遇和医疗待遇。高校内部通过实行高校职员制度，逐步取消管理干部的行政身份，高校教师和干部按照学术职称和职员级别确定待遇。这可以从取消学院（系）的行政级别，恢复基层组织的学术性开始。
与之相类似，中小学取消行政级别后，实行校长职级制，按照校长的能力确定其职级和待遇；同时，校长的管理由组织部移交教育局。山东省潍坊市实行这一改革已经数年，取得了明显效果，校长已不再热衷于做官，而更为关注学校的发展和自身的专业化发展。
3.高校实行学术本位的管理
在高等学校内部，需要建设中国特色现代大学制度，建立高等学校的法人治理结构，包括建立《大学章程》，建立大学理事会等。真正重要的是平衡学术权力与行政权力，实行以学者的自我管理、民主管理为特征的学术本位管理，这是高校提高学术水平和创新能力、培养优秀人才的基础性制度。
为此，需要精简学校和学院一级领导班子人数，降低专职党政干部的比例，并建立以教师为本的利益机制和参与机制。学校的各项利益分配（津贴、奖励、福利、住房、职称评审等）向第一线教师、研究人员倾斜；通过建立教授委员会等制度，使教授能够有效地参与学校和学术事务的管理，负责学院教学、科研等重大事务的审议、咨询、决策。
4.从试点开始启动改革
教育改革是所谓“知易行难”的事。教育“去行政化”的改革不可能一蹴而就，但首先应当将这一改革提到议事日程，使它进入实践层面和操作程序，而不是停留于纸上谈兵。教育领域应当借鉴经济体制改革的成功经验，坚持体制改革优先，不失时机地推动以制度变革为中心的实质性的教育改革。
教育管理体制改革的难度所在，是政府作为矛盾的主要方面，既是改革的对象，也是实施改革的主体，因而，往往存在动力不足的问题。为此，特别需要进一步解放思想和广泛的公众参与，真正将人民群众要求转化为促进教育改革的动力。同时，需要有明确的方法论、清晰的路径和策略。教育体制改革面临的一个基本困境，就是缺乏配套制度和外部环境。人们不免怀疑在整体性制度环境没有改变的情况下，单独推进的改革能否成功？然而，如果整体环境和配套政策都已具备了，那还需要改革吗？那是改革的结果而非改革的前提。因而，所有真正的改革，都意味着对现行制度的突破，是从基层的、局部的改变开始的，例如农村联产承包制和沿海经济特区的改革实践。我们需要的，首先是勇于改革和锐意改革的精神，而不是畏首畏尾，无所作为。
重要的是教育改革的启动机制，这就是开展试点。任何“超前”的或理想化的改革，只要从试点开始，就都是安全的和没有风险的。《教育规划纲要》明确提出“根据统筹规划、分步实施、试点先行、动态调整的原则，选择部分地区和学校开展重大改革试点”的要求，目前，各地正在积极申报试点项目。而有效的试点需要相应的政策保障，即授予实验区和试点学校改革的“特权”。如果全国每个省市有1所大学、每个区县有1所中小学进行改革试点，那就是一个相当可观的规模，必定可以产生丰富多彩的改革实践。目前深圳大学的人事制度改革、南方科大的改革都是具有制度创新意义的重要探索。通过试点的逐渐扩大，用十年左右的时间完成这一变革，是完全可能的。
确定了向世界一流水平进军的“985”高校的综合水平和学校治理能力较强，在国家创新体系中占有特别重要的作用，具有很强的引领性，可以率先进行高校体制改革的试点。地方高校的问题有所不同，在未来生源不足的背景下，将面临“重新洗牌”的激烈竞争。率先建立现代大学制度，形成制度性优势，是学校生存发展的长远之计。
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