论我国粮食直补制度的转型，本文主要内容关键词为：粮食论文,制度论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自2002年开始粮食补贴改革试点以来，我国逐步建立了对种粮农民直接补贴（通称粮食直补）制度。该制度对保护粮农积极性和发展粮食生产作用不大，缺陷却已暴露无遗。为使我国有限的支农财政资源得以充分利用，必须重新进行制度设计。
一、我国粮食直补制度的解构
粮食直补是中央和地方政府按照一定标准提供给粮食生产者的一种财政资助。按照WTO《补贴与反补贴措施协定》，补贴构成需要有三个要素：政府或公共机构提供；属于一种财政资助；接受者因此获得利益。我国粮食直补完全符合这三个要素。按照WTO《农业协定》，我国粮食直补制度属于一种农业国内支持措施。①
（一）粮食直补制度的运行机制
1.资金来源。粮食直补所需资金来源于粮食风险基金，并由各省级政府优先安排。粮食风险基金建立于1993年，是中央和地方政府专项用于保护粮食生产、维护粮食流通秩序和稳定粮食市场的宏观调控资金。其筹集由同级财政部门负责。2004年我国《粮食流通管理条例》第27条则以法规的形式进一步明确了粮食风险基金主要用于粮食直补、粮食储备、稳定粮食市场等。
2.具体运作方式。财政部等《关于进一步完善对种粮农民直接补贴政策的意见》（财建［2005］59号）规定粮食直补的“具体补贴品种及补贴标准由各省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况确定”，因此各省级政府在补贴依据和补贴标准上享有一定自主权。
（二）粮食直补制度的目标
学者普遍认为粮食直补制度的目标是“粮食增产”和“粮农增收”。但我们认为，如果说该制度的初衷是要实现粮食增产和粮农增收的双重目标，那么到目前为止，该制度的目标已经是“粮食增产”为主，“粮农增收”则变得微不足道。理由如下：
1.建立粮食直补制度的最直接依据——财政部《实行对种粮农民直接补贴调整粮食风险基金使用范围的实施意见》（财建［2004］75号）明确粮食直补的意义在于“稳定和发展粮食生产、保护粮食综合生产能力、保护种粮农民利益和调动农民种粮积极性”，从中我们确实可以概括出粮食直补制度的两大目标——“粮食增产和保护粮农利益”。后者体现为“减轻农产品价格波动对种粮农民收入的影响”，也即促进农民增收。但第二年名为“进一步完善粮食直补政策”的财建［2005］59号文件就将该制度的目标调整为“进一步促进粮食生产、保护粮食综合生产能力和调动农民种粮积极性”，删除了“保护粮农利益”等字眼。虽然调动农民种粮积极性的最直接手段就是增加农民的种粮收入，但该意见中“调动农民种粮积极性”的提法，也只是要通过调动农民种粮积极性来促进粮食生产。换言之，调动农民种粮积极性只是促进粮食生产的手段，而非目标。
2.财建［2005］59号文件要求粮食直补的运作坚持“向产粮大县、产粮大户倾斜”的原则，同时在补贴方式上要求粮食主产省“原则上按种粮农户的实际种植面积补贴，如采取其他补贴方式，也要剔除不种粮的因素，尽可能做到与种植面积接近”。财政部之所以如此规定，其主要原因在于从理论上来讲，补贴与粮食种植面积挂钩有助于提高粮食产量。
3.粮食直补制度是粮食流通体制改革的配套制度之一，因此其初衷之一是“改保护价收购为直接补贴农民”，即把保护价与市场价的差价直接补贴农民，以减轻农产品价格波动对种粮农民收入的影响。但随着2004年最低收购价制度的启动，粮食直补原先所具有的减轻农产品价格波动对种粮农民收入之影响的功能也被替代。因为最低收购价制度与之前的保护价收购制度相比，除了在实施省份、收购时间和启动条件上存在些许差异之外，其余方面并无明显区别。
二、我国粮食直补制度的缺陷
粮食直补制度实施五年来产生了一些积极效应，一定程度上有助于粮农增收和粮食增产，学者们对此已做了充分研究。但大家普遍认为，粮食直补对农民增收贡献甚微，也不足以成为促进粮食增产的持续动力。有鉴于此，本文将更多关注该制度的缺陷。
（一）宏观性缺陷
1.目标难以实现。如上所述，我们认为现行粮食直补制度的主要目标是促进粮食增产，但这一目标通过粮食直补制度本身难以实现。主要原因在于：第一，在既定技术和土地制度的前提下，促进粮食增产主要依靠农民种粮积极性的提高，而影响农民种粮积极性的关键因素在于种粮净收益的多少。种粮净收益则主要取决于粮食价格（市场价格和／或国家价格支持）以及农业生产成本的高低。然而，现行粮食直补制度无法从这两个方面对种粮农民形成正向激励。国家在粮食直补之后又启动最低价收购（粮食价格支持）和农资综合直补（生产成本补偿）制度也正是由于这个原因。第二，除种粮大户外，农民种粮的动机主要是自家需求的满足，商品性的粮食生产动机始终处于一种从属地位，且随着时间的推移这一动机呈现一种强化趋势。特别是在国家农业税等一系列负担制度或政策被取消后，农民种粮的动机更是趋于单一化。这一趋势与政府的期盼明显不一。此外，在我国小农生产条件下，农民的生活和生产无法截然分开，农民往往将直补所得用于家庭生活，促进粮食生产的目标将会落空。
2.政策至上，法律弱化。新中国成立以来，农业发展和农村改革过程中一直存在政策至上、法律弱化的问题。② 即使在依法治国的理念已经提出多年的今天，农业领域政策主导的顽症丝毫不见松动。粮食直补制度亦莫能例外。目前我国粮食直补制度主要根据2004年以来的五个中央“一号文件”和财政部等部委以及省市县政府或涉农部门的规章或通知、公告、办法、意见和实施方案等规范性文件建立。在这些文件中，我们很难找到这一制度所应该具有的上位法支撑，直接的法律或法规渊源更是欠缺。我们认为，粮食直补制度的法律根据应该是我国的《农业法》和《预算法》以及《预算法实施条例》。因为粮食直补制度属于2002年我国《农业法》第37条第1款之规定“国家建立和完善农业支持保护体系……”中农业支持保护体系的组成部分。此外，根据《粮食风险基金管理暂行办法》第7条，粮食风险基金列入同级财政预算并在预算中增设该科目。但除极个别省份③ 外，相关地方性立法或部门规章在序言部分总是出现“为贯彻落实中共中央国务院一号文件的精神，特制定”（一号文件的具体年份和文件名则有区别）的字眼，其法律依据则付之阙如。个中原因只能是政策至上的习惯性思维。可以说，决策和执行部门以及农民目前对农业政策都已形成了绝对的心理依赖。但这种依赖让我们极为担心：即使党和国家的政策实质上没有变化，但如果过两年中共中央和国务院的一号文件不再与农业和农村发展、农民利益保护有关，农民会不会以为“政策要变”，从而激发一些短期行为？地方政府对三农问题的重视程度会不会因此而减弱？若果真如此，后果将不堪设想。
3.主销区与主产区间的利益冲突问题。现行粮食直补制度下，各地粮食直补的标准存在很大差别，主销区与主产区之间尤甚。④ 造成这种利益冲突的关键原因有两个：其一，粮食直补所需资金单一来源于粮食风险基金。由于历史原因，大部分主产区的粮食风险基金均入不敷出，加之主产区粮农数量和粮食规模远大于主销区，所以主产区粮农直补所得寥寥无几。而主销区多财政能力充足，其粮食风险基金历史包袱也较少，故能给粮农提供远高于主产区粮食直补标准。其二，粮食省长负责制。该制度要求，省级政府要负全省粮食总量平衡之责。⑤ 为本辖区的粮食生产和供应实现一定自给，主销区政府往往借助于本地雄厚的财政能力进行高标准补贴。
粮食主产区与主销区利益不平衡所造成的不利影响至少有二：其一，我国粮食直补资金投入效率不高。这表现为部分省份直补资金的无效率和多数省份粮食直补资金规模效率递减。其二，主销区过高的补贴标准会过度刺激比较优势偏低地区的粮食生产。因为过高补贴会改变粮食与其他经济作物甚至是环境补贴项目的比较利益，结果出现局部地区的农民砍树毁林来扩大粮食种植面积的现象。
（二）微观性问题
1.补贴依据不统一。粮食直补制度执行过程中，部分省份按计税面积或计税常产补贴。这种补贴与农民当期和今后粮食生产不挂钩，所以可归类于WTO《农业协定》规定的绿箱支持措施；但多数省份是按粮食实际种植面积补贴，因此应将其归入黄箱支持范围。根据WTO《农业协定》第18条，各成员有义务向WTO通报其农业国内支持承诺的执行情况，以便WTO农业委员会进行审议。通报内容则是各成员的各类农业国内支持支出，包括绿箱措施、黄箱措施、发展性支持措施的分项支出和总支出。由于我国补贴依据不统一，在向WTO农业委员会进行通报时将面临粮食直补这一支持措施如何定性和归类的困难。⑥
2.不利于土地流转。经济学研究表明，农业发展受边际收益递减规律制约。我国农业要想充分发展，必须尽可能降低农民数量，扩大农业生产单位规模，实现规模效益。但财政部文件要求和各地实践中大多以土地（实际种植面积）为补贴对象，不少农民的惜地心理因此增强，一些地方甚至出现争地纠纷，使土地经营权流转难度加大，不利于种粮大户的形成和一定范围内规模经营的实现，终将不利于我国农业的发展。
3.运作成本高。我国农户具有数量多、种植种类多和生产规模小等特点，如果按粮食实际种植面积补贴，势必每年都要经过丈量、申报、张榜公布、复核、再公布，然后再发放补贴等程序，这必然大幅增加执行成本。但若不这样，又很难避免乡、村和农户的合谋欺诈。最终按实际种植面积补贴的要求也难以落到实处。此外，粮食直补所需工作经费主要由地方财政承担。⑦ 考虑到粮食主产省份大多是工业小省和财政穷省，如果直接补贴与实际种植面积有关，将不可避免增加其财政压力。
三、我国粮食直补制度的转型
既然现行粮食直补制度难以实现其既定目标且在实践中产生了不少问题，那么留给我们的只有三种选择：其一，取消该制度；其二，完善该制度，使其真正服务于粮食增产的目标；其三，对该制度进行转型。
选择一明显不具有现实可能性，主要原因在于取消粮食直补制度将使得农民这几年对惠农政策刚刚形成的良好心理预期遭受严重打击，也会严重影响我国农业发展好不容易建立起来的有利软环境。选择二，为使现行粮食直补制度充分服务于粮食增产的目标，学者们提出了不少改进和完善的建议。其中，有代表性的观点建议粮食直补采用阶梯补贴和分阶段补贴方法，分别补贴种粮大户和产粮大县。但我们认为这些建议亦不可行。首先，取消对规模小的种粮农户和部分非主产县的粮食直补，会产生与选择一相同的后果；其次，粮食直补制度无论怎样设计，都难以实现粮食增产的目标。因为粮食等基本农产品的供求缺乏弹性，加上技术进步以及恩格尔系数的作用，供应的增长快于需求，必然导致粮食价格持续下降。如此一来，不仅小农户将会受到冲击，如无其他制度弥补粮价降低的后果，种粮大户的种粮积极性也将受到打击。有鉴于此，我们认为必须对该制度进行转型，即将对种粮农民的直接补贴——粮食直补转型为对种粮农民的直接收入补贴——粮农收入直补，并将其定位为与粮食生产脱钩的对粮农的固定化最低收入支持制度。
1.脱钩收入支持制度是WTO主要成员农业国内支持制度的发展方向。WTO承认政府对农业进行干预的合法需要，但通过设置不同的规则促进和鼓励成员方政府尽可能选择对生产和贸易具有最小或没有扭曲作用的干预措施。脱钩收入支持制度即为WTO所认可的一种农业国内支持制度。由于脱钩收入支持制度属于绿箱支持的一种，在WTO规则下相应支出不需要做出削减承诺，因此有财政能力的主要WTO成员都建立了脱钩收入支持制度。我国在这方面还存在着制度性的空白。
2.农业社会功能的实现需要建立脱钩粮农收入支持制度。根据农业多功能性理论，农业除了具有为全社会提供食物的基础功能之外，还具有社会、环境等独特的非商品生产功能。根据《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》，我国目前已确立了建设现代农业的战略，而建设现代农业必须注重开发农业的多重功能，社会功能即为其中之一。考虑到现阶段农村大量富余劳动力无法转移和农村社会保障制度的缺位，特别是我国农民收入普遍偏低，农村贫困现象十分突出，我国农业的社会功能更多体现为消除贫困、保证农民收入、提供农业内就业和保障生存方面等方面。由于粮食供求缺乏弹性，且附加值极低，所以与从事畜牧业和经济作物种植的其他生产者相比，粮农的境况更糟，农业社会功能在粮食种植领域的失灵问题更为严重，迫切需要尽早从制度层面进行矫正。脱钩粮农收入支持制度的建立可谓正当其时。
3.根据WTO多哈回合农业谈判的2008年12月主席文本，结合中国入世承诺，中国所允许使用的扭曲性支持（仅指微量允许支持水平）将在目前8.5％的基础上削减至少33.3％（即发达成员所需削减至少50％的2／3），同时包括微量支持在内的所有扭曲性支持需要做总体削减。虽然多哈回合谈判已陷入停滞状态，但各成员在农业领域的主要分歧并不在此。换言之，扭曲性支持的削减已经是大势所趋。如此一来，我国能够使用的扭曲性支持水平将大大降低。考虑到我国现行农业国内支持措施中的农资综合直补、最低价收购中亏损补贴和贴息、农机具购置补贴、农业综合开发等财政支出都属于扭曲性支持的范畴，迫切需要将粮食直补制度转型为与当年粮食种植脱钩的粮农收入直补，以便为我国政府必须采取的其他临时性、扭曲性财政支持留下足够的空间。
4.从理论上来讲，粮食直补制度本质上应属于收入政策，而非生产政策。但决策者由于对国家粮食安全的过分关注无法准确对其进行定性，进而为其设定了难以实现的目标，相应的制度设计也因此而变形。改粮食直补制度为粮农收入直补制度，可谓回归该制度的本源。此外，粮农收入直补制度将以历史种植面积为补贴依据，能够充分保护种粮农民在现行粮食直补制度下的既得利益，不会造成政策要变的恐慌心理，也可以解决制度运行成本居高不下的难题。
四、我国粮农收入直补制度的转型设计
综上所述，我们认为极有必要将粮食直补制度转型为粮农收入直补制度，具体可以从制度目标、资金来源、补贴依据和构建工具等方面进行设计。
（一）粮农收入直补制度的目标
我们认为，粮农收入直补制度应定性为国家对粮农最低程度的固定化收入补贴，其目标则应单一确定为“保障粮农的最低收入”。之所以只能保障最低收入，是由于我国财政能力仍十分有限，也是因为现阶段我国农村社会保障制度还不健全，粮食种植业还承担着为粮农提供最低生活保障的功能。之所以仅针对粮农进行补贴，是因为相对于其他农业生产而言，粮食种植的比较收益最低。
粮农收入直补的目标单一确定为“保障粮农的最低收入”后，政府不会再受到不同目标间矛盾或冲突的掣肘，可以集中精力进行其他农业国内支持制度的完善或者另辟蹊径以实现粮食增产和农民增收的目标。毕竟，我国农业的这些难题由来已久，不能存在“毕其功于一役”的想法，而应建立一个惠农制度的系统，通过多种制度来实现多重目标。
（二）粮农收入直补制度的资金来源
粮农收入直补制度既然与促进粮食增产无关，自然也不应该再从粮食风险基金中支出。中央和地方政府应在预算中增列粮农收入直补科目。与此同时，既然粮农收入直补制度是对粮农收入的最低支持，考虑到原先粮食直补金额平均占纯种粮农民每年收入的比例仅在0.4％—1％之间，国家有必要在原先粮食直补标准的基础上大幅提高补贴标准。目前国家正在实施四万亿的经济刺激计划，如能将其中少部分专项用于建立我国的粮农收入直补制度，无疑将会拉动我国农村市场疲弱的内需。
此外，为解决粮食主产区与主销区粮农利益不平衡的问题，中央政府财政支持力度需要根据各地经济发展的不同情况而有所区别。从我国整体角度出发，东部经济发达地区中央财政可以不补贴，粮农收入直补资金可以完全由其省级财政负担；而中西部地区则应加大支付力度。
（三）补贴依据
粮农收入直补的补贴依据应当全国统一，具体可根据近五年间农户的历史种植面积加以确定，并与当年生产脱钩。这样一方面可以使粮农收入直补资金不计入我国当期综合支持总量，不受WTO规则要求削减的约束；另一方面也因为只要农户在近五年中从事了粮食种植，则在补贴期内农民不管种植什么都可得到补贴，而不再与粮食实际种植面积相联系，不会给土地流转和农业结构的战略性调整造成障碍，也有利于各地区根据资源禀赋发挥比较优势。同时，为降低制度运行的成本，也为了使这一补贴真正补贴给粮农，补贴依据应结合国家“五年规则”的制定予以调整，即每隔五年对前五年粮农的粮食种植面积做一统计，然后将新的统计结果作为补贴依据。
（四）制度构建的工具
如前所述，我国长期以来在农业领域已经形成了对政策的绝对依赖。虽然政策以其灵活、易懂、启动性和适应性强见长。但粮食收入直补制度毕竟涉及公共财政支出，依宪政和法治理念，理应有权源和程序方面的法律依据。同时，法律以稳定性、具体性、规范性见长，能将权利义务、责任后果及其实现程序做出具体的安排，能统一尺度，有很强的操作性和对全社会的普遍约束力。这些特性都是政策所不具备的。此外，我们在调查中发现，农民经常问的问题之一就是“国家政策会不会变”，可见农民对国家的惠农政策还存在疑虑。考虑到粮农收入直补制度的重要性和长期性，非常有必要尽快将这一制度通过法律法规的形式固定下来。有消息称，国务院正在研究制定《农业补贴条例》。粮农收入直补制度作为农业补贴的重要组成部分，我国应借此机会在拟议中的该条例里将这一制度予以专章规定。只有如此，方能增强其稳定性，维持和提高农民对政府的基本信任，避免信任危机的产生。
收稿日期：2009—07—20
注释：
① WTO《农业协定》中的“国内支持”作为一个法律术语，主要包括“绿箱支持”和“黄箱支持”两方面。前者是指政府对农业和农民的综合支持和转移支付，不涉及消费者的资金转移或对生产者提供的价格支持；后者则是政府对粮食等主要农产品提供价格、出口或者其他形式的支持。参见WTO《农业协定》第6条、第7条和附件2。
② 造成这一现象的原因有很多，比如传统法律观的影响、长期以来政策的强势地位、政策的感召力和凝聚力、强大的行政系统有利于政策的贯彻等等，但最主要的还是农业政策激发了农民的积极性。郑永流：《当代中国农村法律发展道路探索》，中国政法大学出版社，2004年，第84－99页。
③ 如北京市2004年《对种粮农民直接补贴资金管理暂行办法》的序言中提到了以我国《预算法》和《预算法实施条例》作为根据。
④ 以上海市（主销区之一）和河南省（主产区之一）为例，前者给予种粮农民的直补标准是后者的5—7倍。王海全，龚晓：《粮食直补的尴尬：主产区低于主销区》，《中国国情国力》2006年第1期。
⑤ 1994年国务院《关于深化粮食购销体制改革的通知》和2004年我国《粮食流通管理条例》第6条。
⑥ 我国政府2009年2月份即已就我国农产品关税配额和出口补贴向WTO农业委员做了通报，但迟至今日国内支持仍未通报的部分原因即在于此。
⑦ 相关工作经费（如宣传费、资料费、纸张印刷费、收集整理资料以及核实种粮面积所需的经费等）原则上由地方财政预算安排，中央财政适当补助。财政部：《对种粮农民直接补贴工作经费管理办法》（财建［2006］975号）第1条和第2条。