论发展中国政府雇员制的对策，本文主要内容关键词为：中国政府论文,雇员论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2003年6月15日，吉林省人事厅宣布，该省向全国公开招聘吉林省人民政府公安信息化应用与管理总工程师等3名政府高级雇员的应聘报名工作正式开始。吉林省开创了我国政府雇员制之先河。随后，上海、安徽、四川、北京、浙江、湖南、山东、湖北、广东等省的部分地区，出于各种不同方面的考虑，纷纷效仿吉林省的做法，开始试行政府雇员制。迄今为止，政府雇员制在全国掀起了一场中国政府部门人事制度创新的热潮，倍受世人关注。
一、政府雇员和政府雇员制的涵义
截至《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)正式颁布之前，我国推行的政府雇员制是指政府为了吸引高素质人才、降低行政成本、提高行政效率，以契约合同形式来招聘和管理专门技术人才的公共人事管理制度。其推行的主要目的是为了避免政府部门人员终身制的弊端，用劳动合同的方式来灵活调整、规范政府与雇员之间的权利与义务，从而降低行政成本、提高行政管理效率，并把高素质的人才吸收到政府部门来工作，为社会提供更好更优的服务。到目前为止，政府雇员制的推行主要适用于国家机关(含事业单位)的专业性、辅助性以及工勤性的职位。2003年6月吉林省颁布的《吉林省人民政府雇员管理试行办法》规定，“政府雇员是指政府根据全局性工作的特殊需要，从社会上雇用的为政府工作的法律、金融、经贸、信息、高新技术等方面的专门人才，他们不具有行政职务，不行使行政权力，不占用政府行政编制，服务于政府某项工作或某一政府工作部门。”[1] 另外，《珠海市政府雇员试行办法的通知》规定，“政府雇员是根据行政机关工作中的特殊需要，从社会上雇用的法律、金融、经贸、外语、信息、高新技术等方面的专门人才，政府雇员服务于某一行政机关或政府某项工作，占雇用单位的人员编制，不具有行政职务。”[2] 据此，笔者认为，政府雇员是指政府根据工作的特殊需要，从社会上雇用来完成政府某些特殊工作的具有专门技术，但不具有行政职务，不行使行政权力的人员。
政府雇员制作为一种新的用人制度，政府雇员作为一种新的人员身份，它具有以下特点：一是政府雇员不具有行政职务，不行使行政权力；二是政府雇员一般是专门技术人员，根据工作需要，服务于政府某项专门工作或政府某一工作部门；三是雇员由省政府直接雇佣，对省政府或某一政府工作的首长负责；四是政府雇员实行相对较高的年薪制，不受国家公务员工资制度的限制；五是政府雇员具有有限任期，不是“铁饭碗”和终身制；六是实行雇用管理合同制，明确规定雇用期限、雇用期间双方的权利义务及违反合同应承担的责任，解除雇佣关系后身份自然解除。
然而，2005年4月27日，《中华人民共和国公务员法》正式颁布，并将于2006年1月1日开始实施。新的《公务员法》第九十五条规定：“机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。”[3] 这说明《公务员法》承认了“政府雇员制”，将其纳入到公务员制度的体制之内。
二、政府雇员制出台的原因
实行政府雇员制并非我国政府的发明创造。实际上，在国外政府人事管理活动中实行政府雇员制，已有悠久的发展历史，并且其在政府管理活动中已取得了明显的效果。
为了全面实施“人才兴业”的战略，同时为适应入世后政府工作对某些人才的特殊需要，坚持以改革创新为动力，继续深化干部人事制度和人才管理体制改革，吉林省政府决定建立并实行政府雇员制度，在全国率先打破已实行了几十年的由政府公务员主导政府全部工作的旧体制。具体而言，政府雇员制的出台，主要是基于如下三个方面的考虑：
一是利用高薪引进高层次的专业人才以满足目前政府某些特殊工作的需要。在中国逐步完善社会主义市场经济体制和加入世贸组织的新形势下，政府将面临越来越纷繁复杂的国际国内形势，提高政府管理能力、进行创新管理就显得十分迫切和尤为重要。而这一切又都需要高层次的政策人员和专业技术人员来完成。目前政府现有的专业人员队伍，由于知识和视野的限制，无法满足提高政策水平、进行创新管理的需要。对高层次人员的需要也不能在现有的国家公务员制度框架内得到解决；另外，考虑到现行的国家公务员职级工资制，与企业给高层次人才的报酬比较而言，相对很低而失去吸引力，难以引进高端专业人才。因此，政府为了把高层次的人才吸引来为政府服务，有必要进行制度创新，用高薪吸引人才。如吉林省政府建立政府雇员制，主要基于这方面考虑。
二是为了降低行政管理成本，提高行政管理效率。由于现行政府组织和公务员制度的刚性化过强，导致政府机关和事业单位中占相当大比例的辅助性、工勤性人员实际上都是终身制，人浮于事、官僚主义严重、办事效率低下等，使政府行政管理成本过于沉重，财政危机频繁发生。为了适应社会经济发展的需要以及解决上述问题，政府考虑将政府现有这部分人员分离出去，以政府雇用合同的形式来管理。这样不仅激励了这类人员努力工作，而且可以大大地降低行政管理成本。如深圳推行政府雇员制正是出于此考虑。
三是弹性的人事管理机制可以避免人员沉淀与固化。在传统的政府人事管理制度中，缺乏明确的人员退出机制，普遍存在“铁饭碗”和终身制的现象，结果造成“能上不能下，能进不能出”、缺乏合理流动、机构臃肿、人浮于事。采用政府雇员制，政府用合同契约的方式明确规定雇员的服务期限，合同期满或任务完成，雇员走人；若确有需要，政府可以与雇员续签合同或另聘他人。这样以来，政府雇员制不仅可以保障人员定期更新和人员的工作积极性，而且可以促进人员合理流动、避免人员沉淀、节约行政成本、提高行政效率。目前许多地区推行政府雇员制的初衷是为了解决人员固化，以期达到人才能进能出、能上能下的目的。
三、国内对政府雇员制的争论
政府雇员制在中国一直成为国人关注的焦点，截至《公务员法》正式颁布之前，国内理论界对全国许多省市推行政府雇员制议论纷纷，褒贬不一。关于这方面的争论，主要体现在一些评论文章中(迄今尚未出现此方面的学术专著)。
归纳起来，持赞成意见的专家学者提出的理由大致有三：其一，政府雇员制是对公务员制度的一种创新。例如，吉林大学行政学院副院长李德志认为：“雇员的聘用是相对于中国传统的行政管理体制的一种创新的、灵活的机制。它打破了政府传统的录用人员办法，引进了市场化、契约化的概念和做法，解决了人员能进不能出、终身制和不合理流动的问题，是对中国现行行政管理体制的有益补充，并能够以此增强公务员队伍的生机与活力。”[4] 其二，为了吸引人才，降低成本、提高效率。北京大学公共管理学院的谢庆奎教授说，在现有的公务员体制下，一些刚录取的公务员使用起来往往不是很得心应手，因为这些人缺乏工作经验，尤其是雇员岗位所必须的专业技能，而雇用的政府雇员因为本身就是有经验的专业技术人员，可以马上上岗。从政府管理的成本来说，每录取一个公务员，就意味着要包养这个人一辈子，从工资待遇到福利保障，其“供养”成本算下来，还不如请一些“临时工”性质的雇员来得“廉价”。其三，“鲶鱼效应”明显。一些干部和专家把政府雇员制的正面作用比喻为“鲶鱼效应”：在装有沙丁鱼的水箱里放上一条鲶鱼，为了防止被鲶鱼吃掉，沙丁鱼只得快速游动，才有更大的生存机会，而政府雇员就是“鲶鱼”，现有序列的公务员是需要鞭策的“沙丁鱼”。
同时，持反对意见的专家学者则认为：第一，这一制度缺乏法律依据。例如中国人民大学行政学专家毛寿龙教授就认为，政府雇员制与现行法律制度是相脱节的，不能匹配。他认为现行《国家公务员暂行条例》中并没有规定公务员序列之外还有政府雇员，其中只规定了工勤人员，正在制定的《公务员法》中也没有政府雇员一说。第二，政府雇员制有可能造成新的政府机构臃肿。毛寿龙认为，政府雇员制与政府机构精简有关。他认为政府机构在精简，其编制没有办法突破，但财政编制规模是没有办法控制的，所以，现在有的地方借用事业编制，招入政府雇员干活，政府雇员制的施行成为变相增加人员，这就有可能以一种新的隐性方式造成政府机构臃肿、膨胀。[5] 第三，“鲶鱼效应”无从谈起。清华大学公共管理学院教授任建明认为，公务员是终身雇用，只要不出大错，不违法，就不会被解职，因此端着“泥饭碗”的政府雇员干得再好，也不会对端“铁饭碗”的公务员形成威胁，这就好比将一条凶猛的“鲶鱼”放进一只没装沙丁鱼的水箱里，“鲶鱼效应”无从谈起。第四，会加重纳税人的负担。北京师大公共管理系系主任王建民认为，目前各级政府组织都面临着精简机构，裁减人员的压力，社会上存在着极其丰富的公务员资源，中央和地方各级政府在这样的情况下增加编制外的高薪雇员，显然不是理性行为。如果编制外增加高薪雇员，将会进一步加重纳税人的负担。[6]
综上所述，笔者认为，国内理论界对中国“政府雇员制”争论的焦点主要集中在以下四个方面：一是政府编制是否变相扩大；二是政府财政支出是否增加，增加了多少；三是政府工作效率是否提高；四是老百姓是否满意。这四个方面将成为衡量这项制度成败的主要标准。
四、实行政府雇员制的意义及其影响
我国在面临全球化、信息化和政府活动日益复杂化的新形势下，建立和推行政府雇员制，试图以一种全新的政府人事管理思路来为政府管理的合理化和高效率创造条件。毋庸置疑，它对我国的政府管理活动以及整个社会经济发展都具有重大的意义，并将产生巨大的影响。
从理论层面上来说，政府雇员制反映了新公共管理的精神，具有公共管理事业的社会化、市场化、契约化取向。过去，在高度集中的计划经济体制下，党政不分、政企不分、政事不分，政府管了许多“不该管，管不好，也管不了”的社会事务，导致政府管理活动出现了诸多问题，最终阻碍了整个社会经济的发展。随着社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，要求政府职能的转变以便能更好地适应社会经济发展。正是在这样的背景下，政府雇员制应运而生。它是社会发展到一定历史阶段的产物。在20世纪七八十年代，西方发达国家掀起了一场公共管理改革的浪潮，倡导“将政府机构变成企业”“用企业家的精神改造政府”，尤其强调降低行政成本、提高行政效率，把经费与投入作为评价、衡量行政管理效率与水平高低的核心标准之一。主张把政府承担的部分职能承包给私营企业，或用企业管理的方式直接招聘雇员。政府雇员制是公共管理职能社会化、市场化的体现。政府雇员制真正实现了在政府人事管理活动中的契约化管理。政府通过雇用合同的方式，明确规定雇员的服务期限、工作职责以及雇用双方的权利义务。这样就打破了传统的身份制度，建立了平等协商的民事合同关系，建立了平等主体之间的权利义务关系，淡化了“官本位”思想意识，有利于转换行政理念，强化了服务意识、法治意识。目前我国试行中的政府雇员制正是顺应了新公共管理改革历史潮流的要求，为更好地管理政府事务，推动整个社会经济发展，是公务员管理从一元化向多元化转变方面进行的一次有益尝试，它将对我国政府人事管理体制改革理论具有巨大而深刻的历史意义。
从实践层面上来说，政府雇员制作为政府内部的一种新的用人机制。它不是要取代现行国家公务员制度，而是有利于国家公务员制度的完善。准确地说，它在一定程度上，对现行公务员制度起着“补充”和“应急”的作用。具体而言，一方面，它弥补了公务员制度刚性化过强导致无法吸引高层次人才为提高政府政策水平、管理能力服务的缺陷；另一方面，相对灵活的政府雇员制，可以解决公务员制度过于程序化导致很难在短时间内满足政府工作对某些特殊人才需求的问题。西方已取得的显著成就证明，在一定的社会条件下，弹性的人事管理机制可以更好地适应当前日益复杂化的政府管理活动的需要。政府雇员制作为一种崭新的灵活的用人机制，在政府人事管理活动中引入了市场化、契约化的概念和做法，打破了传统的政府人员录用办法，解决了人员能进不能出、能上不能下，终身制和不能合理流动，带有封建色彩的人身依附关系等问题，不仅给政府公务员队伍注入了新的生机与活力，而且有利于真正形成完全以德、才选拔任用人才的竞争机制，搭建起政府与社会各界有效沟通的桥梁，使公务员队伍与社会之间的“能量交换”成为可能。
总的来说，笔者认为，政府雇员制作为一种用人观念上创新和突破的弹性组织机制，适应中国目前逐步完善社会主义市场经济体制的要求，反映了新公共管理的精神，体现了现代官僚制度的功绩制、契约化精神。政府运用雇用合同管理的方式，建立一种灵活有效的用人机制，能有效解决“铁饭碗”、终身制和人员沉淀、固化等问题，有利于满足政府对高层次人才的需要，有利于降低行政成本、减轻财政压力、提高行政管理效率。实行政府雇员制，也特别适应我国加入WTO后政府面临的新形势，对进一步强化政府宏观管理和公共服务职能，促进社会主义现代化建设事业实现跨越式发展，全面落实“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的科学发展观，促进经济社会和人的全面发展”，都具有十分重要的现实意义和影响。
五、当前中国政府雇员制应当注意和解决的问题
如上所述，政府雇员制作为一种制度创新，一种探索灵活有效用人机制的有益尝试，具有一种全新的思维模式，在现实中将产生重要的意义和影响是值得肯定的。但是，任何一种新制度不可能从建立就是完美无缺的，而且由于理论运用到具体实践中不可避免地会产生一些困难和问题，需要不断地发展完善。政府雇员制也不例外。尽管新颁布的《公务员法》将“政府雇员制”吸收到体制之内，对其做了相关的规定，原则上消除了关于编制、财政等方面的争议，给“政府雇员制”在中国的生存发展提供了新的法律依据，但是，到目前为止，中央公务员主管部门尚未制定出关于“政府雇员”(即“聘任制公务员”)的具体实施细则和具体管理办法。因此，笔者认为，当前中国“政府雇员制”在实际运作中仍存在如下急需解决的问题：
一是如何客观、公正、准确地雇用“政府雇员”问题。解决这个问题，需要确立一套客观、公正、准确、现实性、可操作性的雇员录用标准和程序，以及对负责雇用工作的组织者、考官的素质、能力等资格条件提出一定的要求。这些是实行政府雇员制必须面对和解决的问题，其解决的好坏直接关系到政府雇员的质量，进而影响政府管理质量和效率的提升问题。
二是如何公正、准确、有效地续雇或解雇“政府雇员”问题。这就涉及到“政府雇员”的业绩考核以及政府雇员的责任追究和监督机制问题，而像金融、信息、外语、法律等方面的人才，是难以用量化指标来考核的。但是，政府雇员的续雇或解雇，又是这项制度的敏感环节，对整个政府雇员制效用的发挥具有重要的影响。因此，必须在综合考虑各方面因素基础之上，建立和健全科学化、标准化、的政府雇员绩效考核体系和监督机制。
三是如何解决政府雇员的“后顾之忧”问题。政府雇员期满后的保障问题将影响到其能否全身心投入到政府工作中，发挥出最大功效？政府临时雇员和终身制公务员之间是否有必要建立相互转换机制的问题。
笔者认为，以上所提出的问题都是推行政府雇员制中不得不面对和需要采取有效措施来解决的问题。如果这些问题处理不当，很可能会使这项制度创新的效果大打折扣，甚至可能带来许多负面影响和造成巨大的损失。
六、发展和完善中国政府雇员制的对策
截止目前为止，尽管新颁布的《公务员法》将“政府雇员制”纳入到体制之内，对其做了相关的规定，原则上消除了关于编制、财政等方面的争议，给“政府雇员制”在中国的生存发展提供了新的法律依据。笔者认为，这只是发展中国“政府雇员制”迈去的第一步，我们还应该采取以下对策，来使之得到健康稳定有序的发展，从而不断走向完善。
第一、重视政府雇员制的法制化建设。目前我国政府雇员制尚处于初步试行的阶段，各项制度还很不完善，例如政府雇员的录用、考核、工资福利、退出、责任追究以及申诉处理方面的问题，必须进一步通过制度、法律的形式来使之固定下来，以便在实际操作中能做到更加规范化、标准化、科学化、法治化。
第二、设计、制定合理的薪酬管理制度。当前公务员的薪酬体制吸引不到优秀的专业人才，也留不住优秀的专业人才，无法满足政府管理的发展需求。我们应该适应市场经济发展的需要，借鉴国外政府雇员薪酬管理建立经验，参照现代企业相关专门人才薪酬标准，在充分调研的基础上，建立公正、合理、动态的薪酬管理体制。
第三、建立公正、动态、有效的流动机制。首先，在综合考虑各地各部门具体情况的基础上，确定政府雇员的编制数量；其次，在聘任环节，要制定明确岗位职责、任职条件和聘用期限，严格实行竞聘上岗，择优聘用；在续雇或解雇环节，要通过建立健全目标责任制，以对任期目标完成情况进行定性与定量的考核结果为依据，严格执行，坚决避免出现政府雇员成为个别领导的“雇员”现象，造成机构臃肿。
第四、加强政府雇员考评体系监督机制建设。首先，要制定科学严密的评价标准和考核程序，通过专家组或中介组织等方式，对其进行科学化、社会化、专业化考评。与此同时，要建立相应的政府雇员监督机制，对其行为进行规范、约束，防止失职或渎职行为发生，给国家和社会造成不必要的损失。
第五、完善相关配套保障措施。政府雇员在获得高薪的同时还有很多后顾之忧。如：政府雇员的住房、养老、医疗、社会保险和再就业政策等都会对政府雇员产生一定程度的影响。只有加快公务员社会保障体制改革的步伐，使之与社会、市场顺利对接逐步实现市场化、社会化、规范化，才能量终形成一个既能吸引优秀人才进入公务员队伍，又能无后顾之忧走出去的机制。
总而言之，政府雇员制作为政府人事管理制度改革的一种探索，与其他制度一样，是社会发展到一定历史阶段的产物，是为了适应和解决某些特定需要而产生的。它必然要随着社会环境的发展变化而不断地发展完善。在探索、试行阶段出现一些问题是在所难免的。重要的是，我们应当正确地对待这些问题，根据具体的实际情况，借鉴西方的成功经验，在实践探索中不断地的反思与总结，寻求合理而有效地解决途径，并使之不断完善，发挥制度本身所具有的最大功效。
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