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随着国家综合实力的增强，国家财政实力地不断壮大，拿出几十或上百亿元资金来抗击“非典”似乎是小菜一碟，用预备费即可解决问题。但假如不是几十亿元，而是几百亿元甚至上千亿元呢？我们不希望出现这样的“假如”，但现实中显露出来的公共风险却向我们发出警告，是到了该关注的时候了。
面对时代，公共财政应急反应机制要更强
全国目前有1/2的县、2/3的乡都有财政缺口，可以说，地方财政已经没有多大能力应付公共风险和公共危机引发的突发性支出。为了维护社会稳定，中央财政不得不通过转移支付直接为县、乡财政负担支出。近几年来，地方财政不断形成对中央财政的倒逼机制，客观上又使中央财政的收支矛盾进一步加大。
另外，我国经济运行中的公共风险，如国企的社会压力、金融业的脆弱性、失业引起的贫困人口的增加、基础教育的大量欠账和生态环境的不断恶化等，都可能引发财政的突发性支出。
特别是在市场化过程中，我国经济金融化程度不断提高，而且作为WTO成员国，资本账户的开放将是迟早的事情。届时，政府将较难控制全球性的短期资本流动，公共危机的国际传导机制将会发挥作用。如果考虑到我国银行现有的不良资产率，金融风险转化为金融危机的可能性就更大了。当金融风险超出金融体系自身承受力时，财政的介入和救助不可避免。这时的财政援助就不是几十亿元能够解决得了的。1998年发行2700亿元特别国债用于国有商业独资银行补充资本金，实际上就是政府财政舒缓金融风险而采取的一项重大措施。类似这样巨额的财政救助在今后的金融改革过程中恐怕仍难以避免，而能否再次采取发行国债的方式，则是一个问号。
再如战争，不知名的传染病，气候反常引发的大涝、大旱，社会骚乱，国际恐怖主义等，诸如此类的公共风险和公共危机在我国这样一个快速转型的现代社会不是在减少，而是在增加。同时，公共风险和公共危机所产生的影响在时间、空间上有扩大的趋势。不论出现任何类型的公共危机，都会影响到社会的各个方面，甚至触发长期形成的社会隐疾，形成危机叠加效应，导致更大的公共危机，引发巨额的突发性支出。不言而喻，这对公共财政的应急反应能力提出了更高、更严格的要求。
应对公共危机，现行应急反应能力还不足
相比之下，我国现有的公共财政应急反应方式还不适应新时期化解公共危机的需要。具体分析，公共财政应对公共危机的能力不足，体现在以下几个方面：
首先，预备费的功能弱小。应当说，预备费的设置属于公共财政应急反应机制的重要内容。但从现行情况看，预备费的设置偏简陋，仅仅是一笔机动财力，缺少单独的管理机制。根据《预算法》第三十二条的规定：“各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的1%-3%设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支。”2003年中央预算本级支出7201亿元，按此计算，中央总预备费的法定提取额在72亿—216亿元之间。今年中央预算总预备费为100亿元，只占中央本级支出的1.4%，这显然是按照突发性支出发生概率较小的估计来设置的。暂且不说，《预算法》对预备费上限的规定是否合理，单从实际安排的预备费来看，至少说明两个问题：一是缺乏风险意识，至少是对公共风险及其对财政可能带来的影响没有足够重视，不过是因循惯例而已。二是在方法上不够科学。在预算编制过程中，对“不时之需”这样的突发性支出缺乏深入分析和评估，基本上是经验的和随机的，至少没有足够的证据表明，2003年的中央财政预备费可以低于《预算法》规定的上限。如果考虑到今年6月至8月，中国出现了南北两个多雨带，全国防汛形势严峻，以及地震、森林大火、山体滑坡等无法预见的灾害，不难得知。今年中央财政总预备费很可能会捉襟见肘。若是再进一步考虑到现代社会的不确定性因素大大增加，现行法律规定的预备费上限显然到了需要改变的时候。
另外，预备费与年度预算一同安排，实行的是流量式管理，而非基金式管理，不能在年度之间进行调度和平衡，这大大限制了预备费在化解突发性支出方面的作用。由于预备费与年度预算绑在一起，没有实行单独管理，即使当年没有发生突发性支出，当年安排的预备费也只能当年花掉，不能单独结转到下一年度，这就使预备费只能是小打小闹，而难以成为财政的“稳定器”。一旦真正发生了数额较大的突发性支出，当年安排的预备费也就只能是杯水车薪，最后还得靠调整预算来解决问题。这势必大大削弱财政的稳定性和可持续性。
其次，应急能力的基础薄弱。一是制度基础薄弱。也就是说，在政府财政方面缺乏一个风险成本分担的法律框架，例如中央与地方之间、政府的各个部门之间、政府与社会公众之间等，在公共危机状态下，如何分担各自的风险成本。现在的状况是“风险大锅饭”，谁也不知道在公共危机状态下自己应该承担多大的风险成本。如对地方来说，风险成本由自己完全负担，还是由中央与地方共同负担？若是后者，各自分担的比例是多少？与什么样的条件相关？再如对企业来说，一旦面临公共危机，政府在什么样的情况下给予救助，获得救助的具体条件是什么？在方式上是由企业提出申请，还是由政府直接决定？在这些问题不明确的情况下，各个行为主体就会行动迟缓，相互观望。如此一来，不仅化解公共危机的效率大大降低，甚至延长危机状态，而且将会使中央财政在公共危机中陷入被动。虽然我国具有政治动员的巨大优势，只要把事情提到政治的高度，似乎问题就迎刃而解，但在强大的政治动员过程中暂时隐没的分歧、矛盾和冲突在公共危机状态过去之后依然会再现，甚至更加强化。公共部门内部各单位之间、公共部门与社会之间的风险成本若有一个尽可能的明晰界定，则不仅有利于尽快地化解公共危机，而且也能起到防范公共风险的作用。
二是管理基础薄弱。这突出表现在公共财政管理中“风险管理”缺位。公共危机是公共风险的产物或现实结果。要减少公共危机造成的突发性支出，关键在于防范和化解公共风险。这好比建筑物的防震性能，若在设计中被忽略了，则只要发生地震，建筑物必将坍塌，这时，无论防
震的应急反应能力多强，也是无济于事。这就是说，如果公共支出的安排不能以防范和化解公共风险为导向，那么，公共财政的应急反应能力将会丧失牢固的基础，一旦出现公共危机，将难以应对。而我们面对的现实恰恰是公共支出的安排长期未能体现化解公共风险的需要，当前的“非典”疫情就充分暴露出这一点。
其实，政府的使命就是防范和化解公共风险。凡是所谓政府“缺位”的地方，实际上就是已经和显露出公共风险的地方。“非典危机”已经证明了公共卫生方面的问题，其他如公共安全、公共秩序、生态环境、基础教育、基本生活保障等领域的公共风险早已萌生。公共财政的风险管理就是如何使这些公共风险最小化，这与微观意义上的风险管理是根本不同的。
再者，法律依据不足。当前我国亟须解决在应急状态下法律依据不足的问题。多数现代法治国家，为了严格地规范在紧急状态时期政府行使紧急权力，要么在《宪法》中规定政府的行政紧急权力，要么制定统一的《紧急状态法》，详细规范紧急状态时期政府与公民之间的关系。我国虽然制定了包括《戒严法》、《国防法》、《防洪法》、《防震减灾法》和《传染病防治法》等法律在内的紧急状态法律，但在《宪法》中没有规定统一的紧急状态法律制度，也没有一部统一的《公共危机法》，结果是法律制度单一，影响统一指挥的效果，容易出现政府随意扩大行政紧急权力和损害公民合法权利的现象，也很容易导致在公共危机状态下政府大包大揽，过度提供救助。由于缺乏公共危机的基本大法，我国《预算法》在第七章只是对“预算调整”作出了一些规定，而没有对公共危机状态下的公共财政应急反应予以明确说明。这样一来，在公共危机状态下可能出现这样的结果：政府主管部门的权力膨胀，财政部门被动拨款，有关部门即使乘机“狮子大开口”也难以约束，使预算的编制、执行和监督在公共危机下趋于一种无序状态。
总之，面对我国已经和可能存在的公共风险与公共危机，迫切需要筑起国家财政安全防御体系。当然，这个体系非常复杂，涉及到方方面面，如目标系统、应急决策系统、应急动员系统和反馈系统等，不可能一蹴而就。但重要的是现在就需认真考虑，并列入我们日常的行动计划。